我國(guó)住房公積金的法律屬性及其管理模式研究

任文文

【摘 ?要】住房公積金始終被理所當(dāng)然地看作是公司對(duì)職工所要履行的義務(wù)，原因在于《住房公積金管理?xiàng)l例》中的規(guī)定是與稅收征繳管理類(lèi)似的行政法，其規(guī)定住房公積金算不算公共財(cái)產(chǎn)，需不需要公權(quán)力的強(qiáng)行介入，這些問(wèn)題一定要從住房公積金的法律屬性入手。論文旨在研究我國(guó)住房公積金的管理模式。

【Abstract】The housing provident fund is always taken for granted as the company to the performance of the obligations to the workers. The reason is that the regulations in "Regulations on Management of Housing Provident Fund" is similar to the administrative law of tax collection and payment management， which stipulates whether the housing provident fund is public property or not， and whether it needs the forced intervention of public power.These questions must proceed from the legal attributes of ?housing provident fund. This paper aims ?to study the management modes of the housing provident fund in China.

【關(guān)鍵詞】住房公積金;法律屬性;管理模式

【Keywords】housing provident fund; legal attributes; management modes

【中圖分類(lèi)號(hào)】F293.3 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文章編號(hào)】1673-1069（2020）02-0095-02

1 引言

我國(guó)住房公積金制度作為住房制度改革的產(chǎn)物，推動(dòng)了住房從實(shí)物分配到貨幣交易的制度轉(zhuǎn)軌，促進(jìn)了住房制度從福利走向市場(chǎng)的轉(zhuǎn)變。歷經(jīng)多年發(fā)展，住房公積金制度其實(shí)是地方政府改善居民生活環(huán)境、確保房地產(chǎn)市場(chǎng)穩(wěn)定運(yùn)行的一劑良方。不過(guò)該制度的定位始終不清、效率不高、改革比較落后，不利于我國(guó)建立房地產(chǎn)的基本制度與長(zhǎng)效體系。所以，必須加快改革，提高效率，找準(zhǔn)定位，減少風(fēng)險(xiǎn)，確保房地產(chǎn)市場(chǎng)穩(wěn)定運(yùn)行。

2 住房公積金的法律屬性

住房公積金強(qiáng)制繳納是廣大群眾的義務(wù)，該行為是否具有正當(dāng)性，可以先根據(jù)住房公積金的法律屬性來(lái)看。關(guān)于住房公積金屬性，學(xué)界觀點(diǎn)眾多，有人覺(jué)得住房公積金是工資范疇，有人覺(jué)得是社會(huì)保障機(jī)制范疇。住房公積金制度指國(guó)家通過(guò)各方途徑，強(qiáng)制儲(chǔ)蓄住房基金，再集中支配用來(lái)建設(shè)住宅與融資，對(duì)我國(guó)社會(huì)保障機(jī)制而言十分關(guān)鍵。

2.1 目前行政法規(guī)與地方法規(guī)對(duì)住房公積金的界定

對(duì)住房公積金的法律屬性的界定，需要回溯歷史。我國(guó)住房制度從建國(guó)以來(lái)一直是雙軌制度，在農(nóng)村農(nóng)民自己建造房屋，在城鎮(zhèn)制定了城鎮(zhèn)住房制度，城鎮(zhèn)住房制度有兩個(gè)階段：一是房改前公司蓋房，是員工的福利，租金也不高;二是房改后，通過(guò)貨幣補(bǔ)貼，變成貨幣分配，住戶買(mǎi)房后是住房的所有權(quán)人，房屋在市場(chǎng)中屬于商品。住房制度一開(kāi)始沒(méi)有住房公積金制度，之前是明確城鎮(zhèn)住房制度建設(shè)住房，投資不再是國(guó)家與公司統(tǒng)包，而是加入個(gè)人的合理負(fù)擔(dān)。之后，住房公積金變成員工和公司每個(gè)月上繳，但都屬于個(gè)人。住房公積金的所有人明確了之后的法律屬性如何呢？算工資還是社會(huì)保障資金，或者公司福利呢？設(shè)計(jì)制度剛開(kāi)始到目前法律還沒(méi)有明確規(guī)定，我國(guó)現(xiàn)行的有關(guān)住房公積金的法律規(guī)范在整個(gè)法規(guī)中法律位階不高，有行政法規(guī)、地方法規(guī)與行政規(guī)章。國(guó)務(wù)院頒布的《住房公積金管理?xiàng)l例》里面相關(guān)法規(guī)相對(duì)完整，但也沒(méi)有提到住房公積金的法律屬性。按照條例內(nèi)容，住房公積金法律屬性的物權(quán)角度很明顯，個(gè)人與公司兩個(gè)部分都是員工所有的，不過(guò)從勞動(dòng)角度而言，法律屬性不明確。住房公積金制度大范圍實(shí)施后，不少地方人大或政府有相關(guān)住房公積金實(shí)踐操作規(guī)章，基本把住房公積金定性成住房?jī)?chǔ)金，還有些為規(guī)避法律屬性的模糊問(wèn)題，只是明確住房公積金需要員工與公司交納，不界定范疇。就全國(guó)范圍而言，大部分省市都沒(méi)有明確界定公積金的法律屬性。

2.2 從住房公積金的功能判斷其法律屬性

住房公積金有著替代功能，沒(méi)有工資或社保屬性。因?yàn)榻?jīng)濟(jì)體制改革推行的住房制度，公司分房變成市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)。一開(kāi)始的推行目的是讓住房商品貨幣化，就像學(xué)者說(shuō)的，把工資不高時(shí)的分配住房實(shí)物變成分配住房貨幣。不過(guò)，并不是全部公司分配給職工住房，也不是所有員工都有分配住房的福利，需要公司綜合多方面原因。目前，住房公積金替代實(shí)物分配的住房，如果住房公積金的法律屬性是工資或社保，住房公積金繳存就成了公司履行的義務(wù)，公司一定要給職工繳存，和以前的福利實(shí)物分配住房不匹配，擴(kuò)張了住房公積金的替代作用。住房公積金的特定作用被視為職工福利，現(xiàn)在只有很小一部分的國(guó)家選擇實(shí)施住房公積金制度，就算實(shí)施了該制度，也不同于我國(guó)，不是只能被用來(lái)住房消費(fèi)。因?yàn)槲覈?guó)住房公積金的特殊功能，住房公積金的法律屬性被當(dāng)作是公司給職工提供的福利反而最適宜[1]。住房公積金屬于個(gè)人財(cái)產(chǎn)，專門(mén)用于解決住房問(wèn)題，讓員工定向儲(chǔ)蓄購(gòu)房基金。住房始終是公司福利，用來(lái)吸引優(yōu)秀人才，不算是公司因?yàn)榉梢?guī)定強(qiáng)制的給付義務(wù)。因此，住房公積金就變成職工的貨幣住房補(bǔ)貼，與公司福利的作用功能相匹配。

3 我國(guó)住房公積金的管理模式的探索

我國(guó)住房公積金制度本質(zhì)屬于強(qiáng)制儲(chǔ)蓄，為了解決以前計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)城鎮(zhèn)員工工資中無(wú)法買(mǎi)房問(wèn)題，為了促進(jìn)住房貨幣化與市場(chǎng)化改革?，F(xiàn)在，公積金推動(dòng)住房制度改革的目的實(shí)現(xiàn)了大部分。因?yàn)槭袌?chǎng)條件日新月異，不少收入不高的人群面對(duì)高昂的房?jī)r(jià)無(wú)可奈何，所以住房公積金制度要重新定位后再進(jìn)行改革。

3.1 發(fā)展住房公積金需要定位于收入不高人群的住房保障

當(dāng)前，我國(guó)住房公積金和廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房等住房保障制度幫助中低收入者緩解了住房矛盾。其實(shí)住房公積金制度定位始終不明確，職工與居民概念不清晰，個(gè)人工資差距非常明顯，沒(méi)有表現(xiàn)出支持中低收入人群，反過(guò)來(lái)認(rèn)為是幫助了收入高的人群，所以目前公積金的功能是彌補(bǔ)市場(chǎng)矛盾?，F(xiàn)在城鎮(zhèn)住房制度改革正在深入，住房保障有很大的需求，很短的時(shí)間里無(wú)法滿足建設(shè)保障房的資金要求，此時(shí)需要把財(cái)政費(fèi)用用來(lái)幫助低收入者解決住房問(wèn)題。發(fā)展住房公積金定位成收入不高群體的住房保障，住房公積金作為財(cái)政和信用結(jié)合的半市場(chǎng)化保障途徑，不僅有政府干預(yù)，還有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)體系。我國(guó)城鎮(zhèn)住房制度的改革歷史影響到現(xiàn)在社會(huì)，只要是工薪階層都可以在住房保障制度中獲得更多的收益，讓住房公積金發(fā)揮最大的保障作用，以更好地構(gòu)建穩(wěn)定社會(huì)[2]。

3.2 發(fā)展住房公積金需要定位于政策性住房金融

小部分的收入不高人群納入財(cái)政支出為主的住房保障機(jī)制現(xiàn)象很普遍，可是中低收入者占到大比重，全部讓政府來(lái)保障弊大于利，所以各國(guó)政府發(fā)揮市場(chǎng)體系安排資源的作用時(shí)，也要多使用金融與稅收支持。我國(guó)住房公積金制度由國(guó)家、公司與個(gè)人三方一起負(fù)擔(dān)解決，相當(dāng)于住房保障，又和政府的財(cái)政補(bǔ)貼不同，金融屬性突出。所以，需要明確定位于政策性住房金融。

首先，堅(jiān)持政策性導(dǎo)向，發(fā)揮住房保障作用。一直以來(lái)，我國(guó)住房公積金管理機(jī)構(gòu)屬于事業(yè)單位，金融風(fēng)險(xiǎn)管理水平不高，所以發(fā)放住房消費(fèi)貸款幫助買(mǎi)房。商品房漲價(jià)之后，該制度相當(dāng)于是給開(kāi)發(fā)商補(bǔ)貼，還支持了房?jī)r(jià)上漲，阻礙公積金發(fā)揮保障功能。住房公積金定位成政策性住房金融之后，健全保障房建設(shè)與消費(fèi)的金融機(jī)構(gòu)機(jī)制，能夠從供求角度影響住房市場(chǎng)。需求上利用強(qiáng)制儲(chǔ)蓄等手段增強(qiáng)中低收入者買(mǎi)房能力，供給上為地方政府建設(shè)保障性住房給予金融支持。對(duì)接保障性住房的供給和需求兩方面，有效發(fā)揮公積金的住房保障作用。為實(shí)現(xiàn)政策性目標(biāo)，還應(yīng)傾向于中低收入群體。

其次，放大金融作用，緩解城鎮(zhèn)住房沖突。我國(guó)住房公積金主要是存貸款，屬于比較典型的金融手段，可是因?yàn)橹贫纫螅Y金來(lái)源與運(yùn)用有著很多約束。定位明確政策性住房金融后，能夠更好發(fā)揮金融放大作用。將強(qiáng)制性繳存，變成平存低貸或高存低貸，利用配貸體系鼓勵(lì)自愿繳納，這樣公積金來(lái)源更多更廣，打破資金封閉運(yùn)作機(jī)制，跨地區(qū)調(diào)劑，發(fā)行債券，在諸多市場(chǎng)多方式投保增值等。幫助大范圍建設(shè)保障房與消費(fèi)融資，解決住房問(wèn)題。

最后，通過(guò)市場(chǎng)環(huán)境，加大公積金管理力度。在政府引導(dǎo)下，強(qiáng)制要求個(gè)人儲(chǔ)蓄，而不是來(lái)自政府，說(shuō)明管理一定要保障廣大儲(chǔ)戶的利益。住房公積金的管理機(jī)構(gòu)性質(zhì)始終更傾向于行政管理，籌集資金，卻不重視公積金保值增值的作用。住房公積金管理需要根據(jù)政策性金融機(jī)構(gòu)的工作模式，通過(guò)市場(chǎng)環(huán)境完成本息回流，保障資金安全。必須確保利益，嚴(yán)格管理，增強(qiáng)服務(wù)能力，才可以拓展服務(wù)，吸引更多人員在住房互助儲(chǔ)蓄中受益。

4 結(jié)語(yǔ)

住房公積金只被用來(lái)住房消費(fèi)，目的導(dǎo)向非常明確，行政指令按照房地產(chǎn)政策調(diào)控必須遵循操控規(guī)則，不利于買(mǎi)房的人得到房貸，違背了契約精神。勞動(dòng)者解決買(mǎi)房問(wèn)題有不少途徑，需要?jiǎng)澏橥庾灾萍s定范圍，不建議強(qiáng)制性調(diào)整。考慮修改強(qiáng)制繳納，內(nèi)容可經(jīng)公司和員工雙方同意自制約定。

【參考文獻(xiàn)】

【1】烏蘭圖雅.論住房公積金制度的發(fā)展[J].北方經(jīng)濟(jì)，2016（11）：89.

【2】劉樹(shù)平.住房公積金制度完善之我見(jiàn)[J].人大建設(shè)，2018（10）：234-235.