“飛地”區(qū)域法制發(fā)展的挑戰(zhàn)及前景

謝海生

【摘要】“經(jīng)濟(jì)飛地”模式的深度發(fā)展與行政區(qū)劃和協(xié)同機(jī)制間的矛盾沖突，越來越成為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、區(qū)域治理項(xiàng)下的常見課題。加強(qiáng)對“飛地”發(fā)展的立法供給和政策指引，促進(jìn)區(qū)域治理統(tǒng)籌創(chuàng)新，激發(fā)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展動(dòng)能，進(jìn)而以“飛地”區(qū)域法制發(fā)展助推國家治理現(xiàn)代化勢在必行。

【關(guān)鍵詞】飛地? 深汕特別合作區(qū)? 區(qū)域法制

【中圖分類號】F127? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.06.007

當(dāng)前，全國范圍內(nèi)的“飛地”[1]實(shí)踐嘗試方興未艾，基本上都是經(jīng)濟(jì)“飛地”。2017年，國家發(fā)展改革委等八部委發(fā)布《關(guān)于支持“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展的指導(dǎo)意見》也指向“經(jīng)濟(jì)”這一范疇，有關(guān)研究也大多是局限于經(jīng)濟(jì)社會(huì)范疇。然而，從法學(xué)的視角進(jìn)行厘清和梳理，似乎是一個(gè)更為根本而必要的方面。因?yàn)椋小帮w地”的實(shí)踐發(fā)展，無一例外將面臨經(jīng)濟(jì)與社會(huì)一體化協(xié)同的困境和挑戰(zhàn)，并最終指向“飛地”發(fā)展的終極路徑和方向——即在法制的基礎(chǔ)上構(gòu)建“飛地”的治理體系。在新時(shí)代堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，從“飛地”區(qū)域法制創(chuàng)新與治理的視角來看，廣東省深汕特別合作區(qū)是一個(gè)獨(dú)特而有益的個(gè)案。

我國“飛地”的主要治理模式

“飛地”在國內(nèi)的存在由來已久，形成原因也不盡相同。除新中國成立初期設(shè)立的北京清河農(nóng)場、上海農(nóng)場等特殊“飛地”外，經(jīng)濟(jì)因素影響之下的政府主導(dǎo)是“飛地”形成的最主要?jiǎng)右?，即突破時(shí)間和空間梯次發(fā)展結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)和城市一體化或跨越式發(fā)展;從治理模式演進(jìn)的過程來看，從中央統(tǒng)籌規(guī)劃到區(qū)域主動(dòng)協(xié)同，不論是在“飛地”的設(shè)立還是“飛地”治理創(chuàng)新中，中央和地方的能動(dòng)性和創(chuàng)造性均持續(xù)增強(qiáng)。

聯(lián)合理事會(huì)模式。受蘇州工業(yè)園區(qū)（1994年2月經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的中國和新加坡兩國政府間的合作項(xiàng)目）模式影響，以蘇州宿遷工業(yè)園區(qū)為代表的江蘇省眾多“南北共建園區(qū)”，多采用了聯(lián)合（混合）理事會(huì)模式。2006年，蘇州宿遷工業(yè)園區(qū)由江蘇省委、省政府決策啟動(dòng)，蘇州、宿遷兩市協(xié)議合作。園區(qū)運(yùn)作以蘇州方為主，組織機(jī)構(gòu)分三層：一是“聯(lián)合協(xié)調(diào)理事會(huì)”，作為園區(qū)最高決策協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，由兩市主要領(lǐng)導(dǎo)共同主持;二是“雙邊工作委員會(huì)”，由兩市分管領(lǐng)導(dǎo)和蘇州工業(yè)園區(qū)管委會(huì)主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)處理開發(fā)建設(shè)中的重要問題，并對聯(lián)合協(xié)調(diào)理事會(huì)負(fù)責(zé);三是“蘇州宿遷工業(yè)園區(qū)黨工委和管理委員會(huì)”，是宿遷市委、市政府的派出機(jī)構(gòu)，行使工業(yè)園區(qū)內(nèi)黨的領(lǐng)導(dǎo)、經(jīng)濟(jì)管理及其他相應(yīng)的行政管理權(quán)。

共建管委會(huì)模式。廣東順德清遠(yuǎn)（英德）經(jīng)濟(jì)合作區(qū)是廣東順德市、清遠(yuǎn)市（英德）兩地共同發(fā)起的省重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園區(qū)，2011年經(jīng)廣東省委省政府批復(fù)正式升級為“廣東順德清遠(yuǎn)（英德）經(jīng)濟(jì)合作區(qū)”。2012年，廣東省政府以政府令形式頒布《廣東順德清遠(yuǎn)（英德）經(jīng)濟(jì)合作區(qū)管理服務(wù)規(guī)定》。在組織機(jī)構(gòu)層面，設(shè)立經(jīng)濟(jì)合作區(qū)“黨工委”“管委會(huì)”，實(shí)行合署辦公，為順德區(qū)委、區(qū)政府和清遠(yuǎn)市委、市政府共同派出機(jī)構(gòu)，并委托順德區(qū)委、區(qū)政府管理，其為共建管委會(huì)模式的典型代表。[2]與此類似的福建廈龍（廈門—龍巖）山海經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)黨工委書記、管委會(huì)主任由廈門選派干部“一肩挑”，但其管理體制仍可歸于共管模式。

派駐辦事處模式。藏青工業(yè)園區(qū)位于青海省格爾木市，是西藏、青海共建，以西藏管理為主的園區(qū)，是我國少見的西部“飛地”、省際“飛地”，其區(qū)域法制模式獨(dú)具特色。2010年，中央第五次西藏工作座談會(huì)提出“開展特色優(yōu)勢資源深加工工業(yè)園區(qū)論證工作”，同年，藏青兩省區(qū)人民政府簽訂了《關(guān)于建立格爾木藏青工業(yè)區(qū)區(qū)協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制的協(xié)議書》。園區(qū)管理機(jī)構(gòu)為西藏派駐的正廳級單位——西藏自治區(qū)人民政府駐格爾木辦事處（西藏自治區(qū)藏青工業(yè)園區(qū)管理委員會(huì)）。在稅收、金融、土地出讓等方面，均享受兩?。▍^(qū)）及園區(qū)獨(dú)有的優(yōu)惠政策。[3]

全國范圍內(nèi)類似“飛地”的探索還有許多，不再贅述。綜而觀之，隨著時(shí)間推移，“經(jīng)濟(jì)飛地”的體制機(jī)制“天花板”問題日益凸顯，合作發(fā)展的實(shí)際效果受到不同程度影響，如福建廈龍（廈門—龍巖）山海經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)從2014年成立至今，產(chǎn)業(yè)發(fā)展并未達(dá)到預(yù)期。

深汕特別合作區(qū)——“飛地”與“飛出地”一體化模式

深汕特別合作區(qū)的發(fā)展建設(shè)歷程，是一個(gè)創(chuàng)新探索的過程。2011年2月，廣東省委、省政府批復(fù)通過《深汕（尾）特別合作區(qū)基本框架方案》，批準(zhǔn)設(shè)立深汕特別合作區(qū)，合作區(qū)黨工委、管委會(huì)作為省委、省政府的派出機(jī)構(gòu)，賦予地級市經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，委托深圳、汕尾兩市共同管理，黨工委書記由汕尾選派，管委會(huì)主任由深圳選派，但未明確雙方管理權(quán)限，而是實(shí)行黨工委和管委會(huì)“聯(lián)席會(huì)議”管理模式。2013年及2015年，廣東省先后出臺相應(yīng)政府規(guī)章對合作區(qū)事權(quán)范圍進(jìn)行明確，基本確定由汕尾負(fù)責(zé)社會(huì)管理和征地等，深圳負(fù)責(zé)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。這個(gè)階段的深汕特別合作區(qū)，與全國各地“飛地”相比，體制機(jī)制有了一定的創(chuàng)新發(fā)展，但在權(quán)責(zé)邊界、議事協(xié)調(diào)等諸多方面仍然存在明顯的掣肘，發(fā)展建設(shè)面臨一系列的體制機(jī)制障礙和困難。

2017年9月，廣東省委省政府印發(fā)《關(guān)于深汕特別合作區(qū)體制機(jī)制調(diào)整方案的批復(fù)》，合作區(qū)黨工委、管委會(huì)調(diào)整為深圳市委、市政府派出機(jī)構(gòu)，合作區(qū)發(fā)展建設(shè)由深圳全面主導(dǎo)。2018年12月，“中共深圳市深汕特別合作區(qū)工作委員會(huì)、深圳市深汕特別合作區(qū)管理委員會(huì)”正式掛牌。至此，深汕特別合作區(qū)納入深圳市“10+1”區(qū)管理體系。深汕特別合作區(qū)從以產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移為重點(diǎn)的“對口幫扶+合作共贏”，歷經(jīng)“共建共管+聚焦產(chǎn)業(yè)”，行至“單方管理+產(chǎn)城并進(jìn)”的新階段。體制機(jī)制調(diào)整，極大提升了深汕特別合作區(qū)對企業(yè)和人才的吸引力，激發(fā)了發(fā)展新動(dòng)能。

“飛地”與“飛出地”的治理“一體化”進(jìn)程有蔚然之勢。西安市與渭南市共建的富閻（渭南市富平縣—西安市閻良區(qū)）產(chǎn)業(yè)合作區(qū)，在2018年1月明確渭南市將富閻產(chǎn)業(yè)合作園區(qū)富平板塊整體交給西安市管理。2019年8月，前文所述的廣東順德清遠(yuǎn)（英德）經(jīng)濟(jì)合作區(qū)正式由廣州接手主導(dǎo)開發(fā)，將建設(shè)“廣清經(jīng)濟(jì)特別合作區(qū)”。顯而易見，“單方主導(dǎo)”模式，正逐漸成為新的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展時(shí)代條件下“飛地”管理體制機(jī)制創(chuàng)新的新路徑新指向和新伏線，而更為直接且切近的問題在于如何以法治的方式有效回應(yīng)（而非一般意義上的所謂“有效規(guī)范”）這種新的趨勢。

“深汕模式”的區(qū)域法制創(chuàng)新及面臨的挑戰(zhàn)

跨越行政區(qū)劃的“經(jīng)濟(jì)飛地”，顯然不止關(guān)涉產(chǎn)業(yè)合作，其發(fā)展過程即是治理要素多方互動(dòng)的過程?！皢畏焦芾怼⑷媸跈?quán)、一體發(fā)展”，這是成立于2011年的深汕特別合作區(qū)在經(jīng)過長時(shí)間的發(fā)展實(shí)踐最終探索出來的一條道路，也是相當(dāng)部分“飛地”模式不言自明的制度訴求與治理路徑。這個(gè)訴求和路徑，需要區(qū)域法制化框架予以明確。唯其如此，國家治理的法治化和現(xiàn)代化才不至因地方政府的協(xié)同合作而紊亂，國家的“法治”才可能在區(qū)域“法制”中得到完善，與此同時(shí)，此類地方政府間的協(xié)同行動(dòng)也才可能獲得更為持續(xù)而有效的制度空間和支撐。

區(qū)域治理機(jī)構(gòu)優(yōu)化與國家層面的行政區(qū)劃權(quán)限。隨著深汕特別合作區(qū)管理體制機(jī)制調(diào)整的不斷推進(jìn)，從2018年下半年起，國家稅務(wù)總局深圳市深汕特別合作區(qū)稅務(wù)局、中國郵政集團(tuán)公司深圳市深汕區(qū)局、深圳市公安局深汕分局等先后掛牌成立，最高法、高檢院也分別批準(zhǔn)設(shè)立隸屬于深圳的深汕特別合作區(qū)法院、檢察院。

在位于汕尾市的合作區(qū)設(shè)立歸屬于深圳的行政、司法機(jī)構(gòu)，深汕特別合作區(qū)在行政區(qū)劃上與汕尾市的鏈接已然顯著弱化。此種弱化，正是深汕特別合作區(qū)區(qū)域法制中所面臨的行政區(qū)劃權(quán)限問題。這一問題，是制約深汕特別合作區(qū)的“剛性”制度因素，但深汕特別合作區(qū)仍然在憲法層面為“飛地”的縱深發(fā)展探得了一定的法理空間，更為“飛地”未來構(gòu)建創(chuàng)新型治理體系創(chuàng)造了可能，同時(shí)埋下了行政區(qū)劃調(diào)整的重大“伏筆”（當(dāng)然，行政區(qū)劃調(diào)整并非所有“飛地”的唯一目標(biāo)訴求和終極價(jià)值所在）。

習(xí)近平總書記指出，行政區(qū)劃并不必然是區(qū)域合作和協(xié)同發(fā)展的障礙和壁壘，行政區(qū)劃本身也是一種重要資源?？梢哉f，對行政區(qū)劃資源要素進(jìn)行有效配置和重構(gòu)（包括但不僅限于行政區(qū)劃調(diào)整），是新時(shí)代推進(jìn)國家治理創(chuàng)新的重要路徑和有效手段。需要指出的是，從國家層面，無論“飛地”是行政區(qū)劃調(diào)整型（如安徽省銅陵市在安慶市和池州市的銅礦區(qū)“飛地”等），還是全面授權(quán)治理型（如目前發(fā)展階段的“深汕飛地”），均具一定的可復(fù)制、可推廣價(jià)值。“飛地”數(shù)量和類型眾多，積淀深厚，是一個(gè)區(qū)域治理資源寶庫。就國家而言，加強(qiáng)對“飛地”創(chuàng)新發(fā)展的立法供給和政策指引，或者適時(shí)推動(dòng)部分“經(jīng)濟(jì)飛地”行政區(qū)劃調(diào)整，甚或直接設(shè)立行政區(qū)劃“飛地”，未嘗不是一個(gè)進(jìn)一步盤活、重構(gòu)國家區(qū)域治理資源的有益的戰(zhàn)略選項(xiàng)。就地方而言，在不（或者不能）觸及行政區(qū)劃調(diào)整的情況下，有效避開涉及中央事權(quán)政策供給和周期成本，實(shí)施“單方主導(dǎo)、高度授權(quán)、一體建設(shè)”模式，或是更為務(wù)實(shí)高效的體制機(jī)制創(chuàng)新選擇。

區(qū)域治理統(tǒng)籌與地方政府的創(chuàng)新邊界。興起于20世紀(jì)80年代的新區(qū)域主義，在發(fā)展中即對經(jīng)濟(jì)全球化浪潮沖擊下傳統(tǒng)國家權(quán)力在區(qū)域空間中的重新分配多有關(guān)注。一定區(qū)域范圍內(nèi)地方政府間的合作，不僅僅關(guān)乎行政主體間的協(xié)調(diào)溝通、事權(quán)分配，也必然影響甚至改變上級行政主體在該區(qū)域內(nèi)的權(quán)力實(shí)現(xiàn)方式。

廣東授權(quán)將“深汕飛地”納入深圳區(qū)級管理體系，由深圳全面主導(dǎo)，并獲得中央層面批準(zhǔn)設(shè)立隸屬深圳的司法機(jī)構(gòu)，區(qū)域治理的內(nèi)容無疑是綜合性、統(tǒng)籌性的。經(jīng)濟(jì)、司法領(lǐng)域之外諸如合作區(qū)居民戶籍、房地產(chǎn)權(quán)屬、機(jī)動(dòng)車登記及牌照申領(lǐng)等事權(quán)邊界，關(guān)乎區(qū)域發(fā)展的現(xiàn)實(shí)訴求，更面臨法治框架下的行政區(qū)劃權(quán)限與實(shí)踐價(jià)值下基層治理創(chuàng)新的邊界和權(quán)衡問題，仍有待進(jìn)一步予以破解、厘清和明確。

事實(shí)上，在內(nèi)地“飛地”探索如火如荼之際，諸如前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)（前海自貿(mào)區(qū)）、橫琴新區(qū)（廣東自貿(mào)區(qū)）、河套地區(qū)深港創(chuàng)新特別合作區(qū)等一系列試驗(yàn)及其法制實(shí)踐，更是早已突破了地方政府間的合作模式，進(jìn)入了不同法域、法系和制度的深度兼容和統(tǒng)籌層面，這是一個(gè)更高層級、更深層次的“合作”和區(qū)域協(xié)調(diào)，其由此引發(fā)的“區(qū)域法制”創(chuàng)新發(fā)展，對內(nèi)地“飛地”探索的持續(xù)延展和深化，以及中央層面的法制供給，具有很強(qiáng)的示范和溢出效應(yīng)。

“管轄錯(cuò)位”與法規(guī)適用。1992年，第七屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十六次會(huì)議決定授權(quán)深圳市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)具體情況和實(shí)際需求，在遵循憲法規(guī)定及法律、行政法規(guī)基本原則的基礎(chǔ)上制定法規(guī)在特區(qū)實(shí)行，同時(shí)授權(quán)深圳市人民政府可以制定地方政府規(guī)章。2019年8月發(fā)布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于支持深圳建設(shè)中國特色社會(huì)主義先行示范區(qū)的意見》，為調(diào)整現(xiàn)行法律和現(xiàn)行行政法規(guī)，預(yù)留了經(jīng)法定程序授權(quán)或決定得以調(diào)整現(xiàn)行法律和行政法規(guī)的通道，在經(jīng)濟(jì)特區(qū)成立40周年之際，這無疑是一個(gè)具有強(qiáng)烈改革意涵的表述，其創(chuàng)新和實(shí)踐價(jià)值，值得期待。

如何理順因管轄的行政區(qū)劃錯(cuò)位導(dǎo)致的地方性法規(guī)及地方政府規(guī)章適用的法理問題，是深汕模式面臨的一個(gè)重大課題。作為深圳的派出機(jī)構(gòu)，深汕特別合作區(qū)的黨工委、辦事處在實(shí)踐中選擇適用深圳市人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)似乎順理成章。但此處尚有一法理困境：地方性法規(guī)得以制定、實(shí)行，是依據(jù)《中華人民共和國憲法》或者全國人大常委會(huì)對特定地方人大及其常委會(huì)的授權(quán)。深汕特別合作區(qū)作為行政區(qū)劃意義上汕尾市的一部分，目前在深圳市人大并無自己的人大代表，那么，其適用深圳地方性規(guī)章的法理基礎(chǔ)顯然并不完全牢固。并且，深汕特別合作區(qū)適用深圳的法規(guī)，從某種意義上講，有間接擴(kuò)大特區(qū)范圍之嫌，而擴(kuò)大特區(qū)范圍的權(quán)限在中央。

就改革實(shí)踐的價(jià)值判斷而言，深圳法規(guī)規(guī)章在深汕適用是必然選擇，也是現(xiàn)實(shí)要求。從某種程度上講，深圳法規(guī)規(guī)章適用于深汕特別合作區(qū)，在法理上和邏輯上并不必然或自然指向擴(kuò)大深圳特區(qū)范圍的結(jié)論。這一法規(guī)適用上存在的問題，從發(fā)展需要和實(shí)踐理性的角度，顯然并不應(yīng)該也不能成為制約深汕特別合作區(qū)探索創(chuàng)新的障礙。這將是“飛地”在未來創(chuàng)新發(fā)展過程中一個(gè)具有普適性的悖論和困境，其頂層破解勢在必行。

結(jié)論

“深汕模式”帶來了區(qū)域法制發(fā)展的全新的需求、挑戰(zhàn)和啟示，對探索區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新形態(tài)、新模式、新格局具有強(qiáng)烈的示范意義。“飛地”與“飛出地”的一體化發(fā)展趨勢，更為協(xié)調(diào)地方政府間關(guān)系、理順區(qū)域發(fā)展法制規(guī)范提出了更高和更深層次的要求。地方政府有必要大力推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的體制機(jī)制創(chuàng)新和法制實(shí)踐，為區(qū)域協(xié)同合作拓展新的發(fā)展空間，并為更高層面的制度設(shè)計(jì)和立法供給提供“基層首創(chuàng)”實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)。

地方政府間協(xié)同合作構(gòu)成國家區(qū)域治理的重要基礎(chǔ)，“飛地治理”是國家區(qū)域治理的寶貴資源。就長遠(yuǎn)而言，加強(qiáng)對“飛地”創(chuàng)新發(fā)展的頂層響應(yīng)和立法供給，將“飛地”這一區(qū)域發(fā)展的重要模式納入?yún)^(qū)域法制范式之中，以區(qū)域法制發(fā)展推進(jìn)國家法律治理的優(yōu)化，勢在必行。這將為有效提升“飛地治理”創(chuàng)新效能進(jìn)而形成可復(fù)制、可推廣的制度和實(shí)踐體系創(chuàng)造條件，也將是新時(shí)代推動(dòng)形成優(yōu)勢互補(bǔ)高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求和重要路徑。

注釋

[1]田穗生、羅輝、曾偉：《中國行政區(qū)劃概論》，北京大學(xué)出版社，2005年，第227頁。

[2]金利霞、張虹鷗、殷江濱、王洋、陳彩霞：《基于新區(qū)域主義的廣東省“核心-外圍”區(qū)域合作治理——以廣東順德清遠(yuǎn)（英德）經(jīng)濟(jì)合作區(qū)為例》，《經(jīng)濟(jì)地理》，2015年第35卷第4期，第22頁。

[3]西藏自治區(qū)人民政府駐格爾木辦事處、西藏自治區(qū)藏青工業(yè)園區(qū)管理委員會(huì)：《藏青工業(yè)園區(qū)園區(qū)簡介》，2019年9月10日，http：//www.gem.xizang.gov.cn/yqgk/yqjj/201712/t20171229_41584.html。

責(zé) 編∕周于琬