基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目資金管理分析

楊利德

[摘 要]我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要以政府為主導，項目涉及的資金量龐大，資金管理在整個項目實施建設(shè)中極為重要。文章就此對我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目資金管理若干內(nèi)容進行簡要的分析，包括了項目前期的資金集中管理、項目運行中的資金風險管理以及項目后期的績效管理三個方面內(nèi)容，通過分析其主要表現(xiàn)的問題，提出了幾點優(yōu)化管理策略。

[關(guān)鍵詞]基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);項目資金管理;資金集中;資金風險;財務(wù)決算

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.14.116

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目龐大而復雜，在項目周期內(nèi)的前中后階段都涉及大量的管理內(nèi)容。資金管理同樣貫穿三個階段，且每一個階段管理側(cè)重點不同，文章簡要就基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的前期資金集中管理、中期的資金風險管理、后期的績效管理問題進行簡要的分析，并提出了幾點優(yōu)化策略。

1 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目資金管理問題的表現(xiàn)

1.1 資金集中管理問題的表現(xiàn)

與一般的工程項目有所區(qū)別，基礎(chǔ)設(shè)施項目往往涉及了廣大公眾的剛性需求，所以這類項目建設(shè)時也涉及了政府多個職能部門，諸如發(fā)展改革委、交通局、財政部門、審計部門、稅務(wù)部門、國土資源部門、環(huán)保部門等。這也就導致了開展這類施工項目建設(shè)時的相關(guān)審批資金管理，需要進行主體部門相應(yīng)職能的劃分與溝通才能有效完成。簡言之，基礎(chǔ)設(shè)施項目資金集中管理，在項目運行中主要是為了規(guī)范化資金管理工作，解決這類項目特有的問題，但受限于有效規(guī)范制度的建立，在實際當中是存在著弊端的。目前在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目資金集中管理上，近年來多地開始實行“集中支付制度”，部分地區(qū)建立了相應(yīng)支付體系以及財政資金運行機制，國內(nèi)大型央企建立財務(wù)公司資金集中平臺對閑置資金進行集中管理和運轉(zhuǎn)創(chuàng)效。這些實踐為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目資金管理提供了較為可行的參考。

1.2 資金風險管理問題的表現(xiàn)

資金風險管理是在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目實施中最為重要的管理內(nèi)容。由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的特殊性，其中最為普遍的一種風險就是項目進行中其內(nèi)部的資金周轉(zhuǎn)調(diào)劑風險。眾所周知，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的項目不僅規(guī)模大，周期長。就過去一些年度中我國實際情況來看，全國各地都大量的開展了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，各地幾乎都出現(xiàn)過區(qū)域內(nèi)一個項目正處于在建周期內(nèi)，又出現(xiàn)了新的基礎(chǔ)設(shè)施項目。這些不同基礎(chǔ)設(shè)施項目管理機構(gòu)人員及上級部門規(guī)劃存在著差異，在不同項目中開展建設(shè)時，財政撥付可能會根據(jù)規(guī)劃與項目管理需求進行資金的周轉(zhuǎn)調(diào)劑。近些年來隨著我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的日益完善，這種風險相對出現(xiàn)的概率變低，但從過去長時間以來各地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目內(nèi)部資金周轉(zhuǎn)調(diào)劑風險頻發(fā)，并沒有徹底解決這種問題，直觀地反映出了在資金風險管理上還未完善，仍然是一個需要重視的管理內(nèi)容。

1.3 績效管理

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目由于普遍周期較長，涉及區(qū)域較大且復雜，其公共產(chǎn)品的服務(wù)屬性顯而易見，需要有一項直觀的指標來評價?？冃У脑u價考核管理的運用，對于評價資金在投入產(chǎn)出上是否能夠帶來這種效果具有重要意義。項目投資與產(chǎn)出的評價上，不僅要考慮項目綜合利潤水平，還要考慮到其所產(chǎn)生的社會效益，運用績效評價可較為直觀反映出投資建設(shè)項目從啟動到竣工周期內(nèi)，產(chǎn)出的利潤水平和社會效益。但就目前國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目到了竣工階段的情況來看，并非全部項目均建立了相應(yīng)的績效制度，績效衡量的因素難以量化，績效管理工作也很難開展，可以說當下基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的社會效益，在竣工之后多是以利潤為指標。一些社會效益也多是理論性的概述，導致了一些具有長遠價值的基礎(chǔ)設(shè)施項目遭受了質(zhì)疑，這方面也是重要的原因。

2 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目資金管理問題原因分析

2.1 資金集中管理存在弊端的原因

就目前在國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目資金集中管理存在的弊端原因，不同的地方可能存在一些差異。但整體上的內(nèi)在原因基本是相同的，主要是由于項目初期缺乏合規(guī)手續(xù)，施工難度大，急于趕工期，進而導致了采用集中管理效應(yīng)的不足的問題。例如部分地區(qū)進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，存在著寬松軟現(xiàn)象，原本是為了加快施工進度，在施工主體沒有獲得財務(wù)預算批復、施工許可等合規(guī)手續(xù)的情況下，就予以開工。這種情況之下，采用了資金集中管理的方式，當施工建設(shè)不斷進行，向財政等相關(guān)部門核實預算和資金時，就難以避免的出現(xiàn)審核不通過，導致了項目建設(shè)資金缺乏保障，甚至被迫停工等問題。對簽訂施工總承包等合同方式引入的各大型施工央企也存在建設(shè)資金難以為繼，波及各大型施工央企財務(wù)公司資金集中平臺的正常運轉(zhuǎn)。

2.2 資金風險管理存在不足的原因

項目資金內(nèi)部周轉(zhuǎn)存在的風險，從表面上看可能是各地建設(shè)項目周期重疊、資金壓力所導致的。但從本質(zhì)上看，這根本在于各地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目沒有建立起一套有限的資金風險防控機制，主要表現(xiàn)在兩個方面：一是內(nèi)部資金周轉(zhuǎn)的風險評估機制。一個區(qū)域內(nèi)若存在著施工周期重疊的不同基礎(chǔ)設(shè)施項目，在啟動周期晚的項目啟動施工前，就應(yīng)該有效地評估對啟動周期早的建設(shè)項目在資金上帶來的影響;二是規(guī)范擁有資金調(diào)配權(quán)的政府資金使用行為，在內(nèi)部資金風險出現(xiàn)前，政府對專項資金的使用行為若沒有規(guī)范也必然存在著風險，會加劇整個施工鏈條上政府方、各大施工央企內(nèi)部資金周轉(zhuǎn)的風險。

2.3 績效管理存在空白的原因

就項目竣工階段有關(guān)的績效管理空白問題的原因，既有歷史的原因也有現(xiàn)實的原因。從過去長時間以來我國進行基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)，有關(guān)的績效評估在項目建設(shè)全生命周期中雖然有所應(yīng)用，但只是局限于部分針對性較強、適用性較強的建設(shè)項目。在思想上并沒有充分重視績效管理的重要價值，導致了在績效管理并沒有能夠貫穿建設(shè)全生命周期，形成了先天的不足。而到了項目馬上要竣工的后期，想要采用績效考核也難以度量、缺乏參考。

3 優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目資金管理的若干對策

3.1 采用項目資金授權(quán)支付解決資金集中管理不足

正如資金集中管理問題部分最后所提及的，國內(nèi)近些年來地方逐步實行“集中支付制度”用以解決資金集中管理的弊端。采用這種模式進行資金管理，必須要完成一系列工作才能夠取得授權(quán)資格。通過新的規(guī)范標準的運用，能夠很大程度解決地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目由于種種規(guī)范標準不足，對資金集中管理帶來的制約。在業(yè)主取得建設(shè)資金保障的前提下，施工鏈條上各大施工央企亦應(yīng)充分利用財務(wù)公司進行資金集中管理，盤活存量資金，創(chuàng)收創(chuàng)效。

3.2 建立健全內(nèi)部資金風險防控機制

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目內(nèi)部資金周轉(zhuǎn)風險的問題的解決相對直觀，應(yīng)立足于風險評估機制建立和資金使用行為的管控上。首先，建立內(nèi)部資金周轉(zhuǎn)風險評估機制，應(yīng)盡早建立起一套針對不同建設(shè)項目同時上馬，所面臨著建設(shè)周期重疊帶來的風險識別評估機制。其次，政府資金使用行為的規(guī)范機制建立上，不能簡單從政府自身出發(fā)，應(yīng)結(jié)合政府使用資金流向的對象判別，哪類需要嚴格監(jiān)督，哪類可適當放寬，行政性與經(jīng)濟性結(jié)合判斷。各大施工央企亦應(yīng)根據(jù)內(nèi)部控制要求，建立健全資金管理風險防控制度、流程和矩陣，明確職責落實責任，提升資金風險防控管理水平。

3.3 建立有效績效考核制度

與傳統(tǒng)市場經(jīng)濟下的建設(shè)項目比較，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的公共屬性、非營利性較強。在對其進行績效管理時，具體的考核指標、標準需要逐步的依據(jù)經(jīng)驗或理論來完善。在這之前需要建立起一套基本的涉及項目建設(shè)全生命周期內(nèi)所有環(huán)節(jié)的基本制度，為后續(xù)發(fā)展打下基礎(chǔ)。這套制度是后續(xù)指標、標準的基石，各地方公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目應(yīng)加以嘗試建立，逐步形成具有價值考核的內(nèi)容，通過績效考核量化考核結(jié)果，指引施工建設(shè)，保障建設(shè)項目優(yōu)質(zhì)、高效完成，投入公共服務(wù)中。

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