中國(guó)（上海）自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)新片區(qū)立法保障論

鄭少華

內(nèi)容摘要：授權(quán)暫時(shí)調(diào)整（停止）法律適用在新片區(qū)的立法中授權(quán)主體、被授權(quán)主體、授權(quán)方式、特定事項(xiàng)、授權(quán)期限、調(diào)整空間、調(diào)整幅度等內(nèi)容需要進(jìn)一步明確。中國(guó)（上海）自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)新片區(qū)“參照”經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法，也即“參照”經(jīng)濟(jì)特區(qū)管理，獲得經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法。新片區(qū)的立法路徑有：授權(quán)暫時(shí)調(diào)整（停止）法律適用;參照經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法。應(yīng)充分利用上述立法路徑。首先，利用授權(quán)暫時(shí)調(diào)整方法，將新片區(qū)總體方案規(guī)定的所有改革措施涉及法律調(diào)整的規(guī)定，由全國(guó)人大及其常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院、最高人民法院等進(jìn)行調(diào)整，并適時(shí)爭(zhēng)取上海市人大及其常委會(huì)獲得授權(quán)。其次，請(qǐng)求全國(guó)人大根據(jù)新片區(qū)主體方案賦予新片區(qū)經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法。最后，上海市人大及其常委會(huì)充分利用相關(guān)立法路徑修訂《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》與頒布《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)新片區(qū)條例》，作為新片區(qū)運(yùn)行的“基本法”。

關(guān)鍵詞：上海自貿(mào)區(qū)試驗(yàn)新片區(qū) 立法路徑 授權(quán)暫時(shí)調(diào)整（停止）法律適用 經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法 職權(quán)立法 立法保障

中圖分類(lèi)號(hào)：DF4 ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ?文章編號(hào)：1674-4039-（2020）03-0014-21

《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)臨港新片區(qū)總體方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)新片區(qū)總體方案）明確：新片區(qū)的各項(xiàng)改革開(kāi)放舉措，凡涉及調(diào)整現(xiàn)行法律或行政法規(guī)的，按法定程序經(jīng)全國(guó)人大或國(guó)務(wù)院統(tǒng)一授權(quán)后實(shí)施。說(shuō)明在新片區(qū)的立法上，繼續(xù)采用自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)立法中的授權(quán)暫時(shí)調(diào)整法律適用的立法方式。而在該總體方案中又明確：參照經(jīng)濟(jì)特區(qū)管理。也意味著新片區(qū)參照經(jīng)濟(jì)特區(qū)，采用經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法的方式。因此，討論新片區(qū)的立法保障，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注這幾個(gè)問(wèn)題：首先總結(jié)授權(quán)暫時(shí)調(diào)整（停止）法律適用在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)中的經(jīng)驗(yàn)以及在新片區(qū)運(yùn)用的前景;其次，梳理經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法的變遷與運(yùn)用以及在新片區(qū)立法的“參照”;最后，闡釋新片區(qū)立法的具體路徑與思路。

一、在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)中授權(quán)暫時(shí)調(diào)整（停止）法律適用的運(yùn)用

授權(quán)暫時(shí)調(diào)整（停止）法律適用，與自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)緊密相連的。始自2013年中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)之初：〔1 〕第一，《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》經(jīng)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論通過(guò);第二，國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大常委會(huì)提交《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)等國(guó)務(wù)院決定的試驗(yàn)區(qū)內(nèi)暫時(shí)停止實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定（草案）》;第三，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議作出《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定》，授權(quán)國(guó)務(wù)院在上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批;繼而，上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)）正式掛牌開(kāi)張?！? 〕2015年，中國(guó)第二批自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)：天津、廣東、福建自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)掛牌運(yùn)行，亦如前者，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)再次作出授權(quán)決定，暫時(shí)調(diào)整包括“外資三法”與《臺(tái)灣同胞投資法》的行政審批相關(guān)規(guī)定。此前，即2012年年底，為了推進(jìn)行政審批制度改革，第十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十次會(huì)議曾發(fā)布授權(quán)決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院在廣東省暫時(shí)調(diào)整部分法律規(guī)定的行政審批，支持廣東開(kāi)展行政審批改革。授權(quán)暫時(shí)調(diào)整（停止）法律適用的做法引起了諸多爭(zhēng)議：有主張通過(guò)憲法解釋賦予其正當(dāng)性與合法性的;〔3 〕有主張屬于法律修改的;〔4 〕亦有主張通過(guò)修改法律，將其納入廣義立法權(quán)的。〔5 〕這些討論與授權(quán)暫時(shí)調(diào)整（停止）法律適用的實(shí)踐共同促進(jìn)了2015年的《立法法》修訂。增加設(shè)置第13條規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以根據(jù)改革發(fā)展的需要，決定就行政管理等領(lǐng)域的特定事項(xiàng)授權(quán)在一定期限內(nèi)在部分地方暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用法律的部分規(guī)定。嗣后，授權(quán)暫時(shí)調(diào)整（停止）法律適用作為一種“重大改革于法有據(jù)”立法技術(shù)被屢屢運(yùn)用，越來(lái)越成為一種新的、更為常見(jiàn)及普遍的制度改革方式。

（一）授權(quán)暫時(shí)調(diào)整（停止）法律適用的規(guī)范涵義

授權(quán)暫時(shí)調(diào)整（停止）法律適用條款作為《立法法》第13條加以規(guī)定，是一個(gè)完全規(guī)范。根據(jù)規(guī)范分析與實(shí)踐考察，〔6 〕其涵義包括：（1）目的。該規(guī)范的目的是改革發(fā)展的需要。但改革發(fā)展的需要是一個(gè)含義十分豐富的概念，很難從實(shí)體上進(jìn)行規(guī)范，但可以從程序角度規(guī)范，即要求對(duì)改革發(fā)展的需要必須有充分論證。從針對(duì)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的三次授權(quán)暫時(shí)調(diào)整（停止）法律適用的決定來(lái)看，至少無(wú)法從決定本身看出有經(jīng)過(guò)充分論證，不能不說(shuō)這是一件憾事。（2）授權(quán)主體。授權(quán)主體是全國(guó)人大及其常務(wù)委員會(huì)。至于哪些事項(xiàng)由全國(guó)人大決定，哪些事項(xiàng)由全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)決定，該規(guī)范沒(méi)有規(guī)定，但作為一種立法行為，參酌憲法與立法法兩者的立法職權(quán)分工規(guī)定，涉及憲法與基本法律應(yīng)由前者授權(quán)決定，其他法律由后者授權(quán)決定。在我國(guó)，并無(wú)嚴(yán)格的基本法律界定，可以將由全國(guó)人大通過(guò)的法律，視為基本法律，以保持法律體系的統(tǒng)一性。（3）被授權(quán)主體。在該規(guī)范中，沒(méi)有載明被授權(quán)主體，因此，應(yīng)該理解為由授權(quán)主體來(lái)決定。從實(shí)踐來(lái)看，被授權(quán)主體有國(guó)務(wù)院、國(guó)家監(jiān)察委、最高人民檢察院、最高人民法院等。（4）特定事項(xiàng)。該規(guī)范明確行政管理等領(lǐng)域的特定事項(xiàng)可以作出授權(quán)決定。從實(shí)踐角度來(lái)看，行政管理等中的“等”是“等外”之義。所謂特定事項(xiàng)，表明授權(quán)的決定應(yīng)該是確定的、特指的事項(xiàng)，不能是寬泛的、不確定的、一攬子的。（5）期限。該規(guī)范規(guī)定一定期限，何為“一定”？應(yīng)該也是交由授權(quán)主體自由裁量的條款。但《立法法》第10條第2款規(guī)定“授權(quán)的期限不得超過(guò)五年，但是授權(quán)決定另有規(guī)定的除外”。雖然是約束授權(quán)國(guó)務(wù)院在法律保留條款中沒(méi)有法律時(shí)可以制定行政法規(guī)的決定的，似可參照。因?yàn)楸緱l規(guī)范既曰“暫時(shí)”，目的且為“改革發(fā)展需要”，因此，宜有時(shí)間限定，且時(shí)限不能過(guò)長(zhǎng)。（6）空間。該規(guī)范的空間效力是部分地方。也意味著不應(yīng)該是全國(guó)范圍，這主要是考慮為改革發(fā)展需要暫時(shí)調(diào)法，應(yīng)該在部分地方先行先試，而非在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行。（7）方式。該規(guī)范規(guī)定了兩種方法：暫時(shí)調(diào)整法律適用或者暫時(shí)停止法律適用。前者是指調(diào)整后適用另外的法律或法規(guī);后者是指停止后并不適用其他法律或法規(guī)。但在實(shí)踐中，暫時(shí)調(diào)整后并無(wú)適用的法律或法規(guī)，這就與暫時(shí)停止的效力無(wú)區(qū)別。（8）幅度。該規(guī)范暫時(shí)調(diào)整或停止的是法律的一部分，至于這“一部分”的幅度，應(yīng)交由授權(quán)主體自由裁量決定。當(dāng)然，若整部法律都調(diào)整或停止，則不能運(yùn)用此規(guī)范。

（二）授權(quán)暫時(shí)調(diào)整（停止）法律適用在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法治建設(shè)中的作用與完善

授權(quán)暫時(shí)調(diào)整（停止）法律適用被學(xué)者們稱(chēng)之為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的變法模式。〔7 〕針對(duì)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法律適用，全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)迄今先后三次作出暫時(shí)調(diào)整的授權(quán)決定。在2015年《立法法》修訂前有二次，《立法法》修訂后有一次。共計(jì)涉及11部法律的部分內(nèi)容。

可以說(shuō)，授權(quán)暫時(shí)調(diào)整（停止）法律適用在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法治建設(shè)中起著良好作用：其一，重大改革于法有據(jù)。全國(guó)人大及其常務(wù)委員會(huì)通過(guò)授權(quán)暫時(shí)調(diào)整（停止）法律適用，將自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革發(fā)展納入法治軌道，使自貿(mào)區(qū)試驗(yàn)改革具有法律上的依據(jù)。對(duì)于形成良好的法治化營(yíng)商環(huán)境，對(duì)于全面依法治國(guó)的貫徹，都大有裨益。其二，法治引領(lǐng)改革。通過(guò)授權(quán)決定，將調(diào)整內(nèi)容固定下來(lái)，以此規(guī)范與引導(dǎo)改革，使改革始終在法治軌道上進(jìn)行。而且，此授權(quán)決定成為各地制定自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)條例的法律依據(jù)，有助于自貿(mào)區(qū)條例成為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)“基本法”，規(guī)范與引領(lǐng)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)發(fā)展。其三，確保自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的“試驗(yàn)性”。自貿(mào)試驗(yàn)試驗(yàn)區(qū)是我國(guó)作為對(duì)外開(kāi)放的“試驗(yàn)田”與對(duì)內(nèi)改革的“新高地”，須提供可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。而授權(quán)暫時(shí)調(diào)整（停止）法律適用的方法，有助于制度的試驗(yàn)，進(jìn)而形成可復(fù)制與推廣的制度。

根據(jù)授權(quán)暫時(shí)調(diào)整（停止）法律適用的規(guī)范分析與實(shí)踐考察，特別是在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)中的實(shí)踐，授權(quán)暫時(shí)調(diào)整（停止）法律適用應(yīng)該從下述幾方面加以完善：其一，國(guó)務(wù)院應(yīng)該統(tǒng)一規(guī)定，自貿(mào)區(qū)方案提出的各項(xiàng)改革政策措施，凡涉及調(diào)整現(xiàn)行法律的，按法定程序辦理。在現(xiàn)有18家自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)總體方案中，一些有此規(guī)定，如中國(guó)（山東）自貿(mào)試驗(yàn)區(qū);一些無(wú)此規(guī)定，如中國(guó)（遼寧）自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)。如此，就在實(shí)踐中產(chǎn)生兩個(gè)問(wèn)題：總體方案沒(méi)有規(guī)定的，是否就無(wú)權(quán)請(qǐng)求全國(guó)人大及其常務(wù)委員會(huì)運(yùn)用這項(xiàng)權(quán)力？而2019年10月26日第十三屆全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)第十四次會(huì)議通過(guò)的《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整適用有關(guān)法律規(guī)定的決定》顯然又包括遼寧自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)。因此，通過(guò)統(tǒng)一規(guī)定，補(bǔ)全原先國(guó)務(wù)院頒布的相關(guān)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)總體方案之漏洞。其二，授權(quán)決定中應(yīng)明確被授權(quán)主體或者自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)所在省市一級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)或者經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在市一級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)應(yīng)根據(jù)授權(quán)決定在限定的時(shí)間內(nèi)頒布相應(yīng)的行政法規(guī)或地方法規(guī)，以替代原有法律規(guī)定。如此，不會(huì)因暫時(shí)調(diào)整而導(dǎo)致相關(guān)主體無(wú)等效法律（法規(guī)）可以遵守。其三，擴(kuò)大被授權(quán)主體。在涉及法律服務(wù)、訴訟環(huán)境、法官法、檢察官法等，亦可以授權(quán)最高人民法院、最高人民檢察院在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)調(diào)整相關(guān)法律規(guī)定，以豐富法律服務(wù)與完善自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的營(yíng)商環(huán)境。在針對(duì)各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)與經(jīng)濟(jì)特區(qū)的特殊需求，可以授權(quán)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)所在省市區(qū)一級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)與經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在市一級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)暫時(shí)調(diào)整（停止）法律。以鼓勵(lì)差異化競(jìng)爭(zhēng)，加快可復(fù)制可推廣制度的形成。其四，因地而異的授權(quán)決定。國(guó)務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院可以根據(jù)各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的不同需求，由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)作出不同授權(quán)決定。

（三）授權(quán)暫時(shí)調(diào)整（停止）法律適用在新片區(qū)的運(yùn)用

授權(quán)暫時(shí)調(diào)整（停止）法律適用在新片區(qū)的立法中運(yùn)用，應(yīng)該沒(méi)有異議。但在運(yùn)用中有下述幾個(gè)問(wèn)題需要進(jìn)一步厘清：（1）授權(quán)主體。按新片區(qū)總體方案是指全國(guó)人大授權(quán)決定。而根據(jù)《立法法》第13條之規(guī)定，授權(quán)決定的主體是全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)。在《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》（2013，國(guó)務(wù)院）《進(jìn)一步深化中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)改革開(kāi)放方案》（2015，國(guó)務(wù)院）都載明：全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)作出授權(quán)國(guó)務(wù)院暫時(shí)調(diào)整相關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定;而且在實(shí)踐中，全國(guó)人民代表大會(huì)尚無(wú)作出授權(quán)決定的實(shí)例，過(guò)往的授權(quán)決定皆為全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)作出。（2）被授權(quán)主體。在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的授權(quán)暫時(shí)調(diào)整（停止）法律適用的被授權(quán)主體迄今只有國(guó)務(wù)院，而根據(jù)新片區(qū)總體方案的明確要求：支持新片區(qū)加強(qiáng)國(guó)際商事糾紛審判組織建設(shè)。即行將建設(shè)的上海國(guó)際商事法院，面臨著案件管轄、法官聘任、律師代理、語(yǔ)言適用、非公開(kāi)審理、是否放棄上訴、一站式糾紛解決機(jī)制、判決轉(zhuǎn)化等皆涉及我國(guó)現(xiàn)行《民事訴訟法》《法官法》《律師法》《國(guó)家通用語(yǔ)言文字法》等，可依《立法法》由全國(guó)人大常委會(huì)征收調(diào)整3至5年，經(jīng)司法試驗(yàn)，誒時(shí)機(jī)成熟，即進(jìn)行相關(guān)修改。〔8 〕上述所提及的《民事訴訟法》《法官法》顯然應(yīng)由全國(guó)人大及其常委會(huì)授權(quán)最高人民法院暫時(shí)調(diào)整（停止）法律適用更為合適。再者，上海市人大及其常委會(huì)是否可以成為被授權(quán)主體？筆者將在后文討論新片區(qū)參照經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法與授權(quán)暫時(shí)調(diào)整（停止）法律適用的結(jié)合時(shí)再行論述?？傊?，新片區(qū)改革措施的落地，需要被授權(quán)主體保持開(kāi)放性。（3）方式。授權(quán)暫時(shí)調(diào)整（停止）法律適用規(guī)范分為授權(quán)暫時(shí)調(diào)整與授權(quán)暫時(shí)停止兩種方式，新片區(qū)的法律調(diào)整，應(yīng)該兩種方式都需要運(yùn)用，因此，新片區(qū)總體方案的法律調(diào)整宜采廣義解釋?zhuān)窗ㄊ跈?quán)暫時(shí)調(diào)整與暫時(shí)停止兩種調(diào)整方式，以便根據(jù)不同需要，采取不同的措施。（4）特定事項(xiàng)。增設(shè)新片區(qū)不是簡(jiǎn)單的原有自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)擴(kuò)區(qū)，也不是簡(jiǎn)單的現(xiàn)有政策平移，是全方位、深層次、根本性的制度創(chuàng)新變革。〔9 〕因此，新片區(qū)需要授權(quán)調(diào)整法律的特定事項(xiàng)不惟行政管理，還涉及“五自由一便捷”以及“產(chǎn)城融合”等諸多經(jīng)濟(jì)社會(huì)的特定事項(xiàng)。所以，《立法法》第13條在新片區(qū)的運(yùn)用，宜對(duì)行政管理等特定事項(xiàng)作“等外”解釋。（5）期限。暫時(shí)調(diào)整（停止）法律適用的“暫時(shí)”宜確定在3至5年為宜，具體時(shí)限應(yīng)根據(jù)不同的特定事項(xiàng)來(lái)確定。（6）空間。涉及新片區(qū)總體方案的改革措施，其法律調(diào)整應(yīng)僅適用于新片區(qū)。（7）幅度。無(wú)論新片區(qū)的改革力度多大，但在授權(quán)調(diào)整（停止）法律適用運(yùn)用時(shí)，都不能涉及一部法律的全部調(diào)整（停止），這是法治底線(xiàn)。（8）目的。新片區(qū)的改革措施涉及法律調(diào)整，必須符合改革發(fā)展需要的目的，宜進(jìn)行充分說(shuō)明，理由不充分的，不宜進(jìn)行調(diào)整。

二、經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法的性質(zhì)與新片區(qū)的“參照”

《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)臨港新片區(qū)總體方案》明確指出：新片區(qū)參照經(jīng)濟(jì)特區(qū)管理。賦予其“更大自主權(quán)，更多先行先試的權(quán)限”，新片區(qū)應(yīng)該對(duì)標(biāo)國(guó)際上公認(rèn)的競(jìng)爭(zhēng)力最強(qiáng)的自由貿(mào)易園區(qū)，在“五自由一便捷”進(jìn)行開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)壓力測(cè)試。從法治層面上說(shuō)，其最重要的是具有授權(quán)立法權(quán)。

（一）經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法的變遷

經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法始自20世紀(jì)80年代初，迄今為止，已經(jīng)歷過(guò)三個(gè)階段：第一個(gè)階段，分別授權(quán)立法時(shí)期。從1981年至1996年期，全國(guó)人大及其常委會(huì)先后五次作出關(guān)于經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法的授權(quán)決定。在此階段，授權(quán)主體分別為全國(guó)人大及其常委會(huì)，被授權(quán)主體包括經(jīng)濟(jì)特區(qū)的省級(jí)人大及常委會(huì)、省級(jí)政府、經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在市級(jí)人大及常委會(huì)、市政府，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)適用于經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍內(nèi)?！?0 〕這一時(shí)期，由于沒(méi)有《立法法》，不存在法律保留原則，一攬子授權(quán)決定經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法事項(xiàng)較為寬泛。立法權(quán)限只需“遵循憲法的規(guī)定以及法律和行政法規(guī)的基本原則”，因此，變通空間大。在這個(gè)階段，海南、深圳等經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法，不少涉及基本民事制度與基本經(jīng)濟(jì)制度的，如關(guān)于公司立法，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序立法等。第二個(gè)階段，2000年《立法法》頒布實(shí)施時(shí)期。《立法法》的頒行，并沒(méi)有改變特區(qū)立法權(quán)的性質(zhì)，但是在第8條規(guī)定的法律保留事項(xiàng)，縮小了經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)的立法事項(xiàng)。且作為地方立法的一種，須備案審查。而且在授權(quán)立法方面改變了以往授權(quán)決定的相關(guān)規(guī)范：授權(quán)主體僅限于全國(guó)人大，被授權(quán)主體也僅限于相關(guān)省市的人大及其常委會(huì)，授權(quán)立法形式僅限于法規(guī)。第三個(gè)階段，2015年《立法法》修改實(shí)施時(shí)期。總體上承襲了2000年《立法法》框架，但進(jìn)行部分修正，要求變通說(shuō)明。

（二）經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法的性質(zhì)

對(duì)于經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法的未來(lái)走向以及在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)立法與新片區(qū)“參照”經(jīng)濟(jì)特區(qū)管理的立法可能的運(yùn)用，還必須充分考慮經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法的性質(zhì)。關(guān)于經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法的性質(zhì)，爭(zhēng)論 〔11 〕的焦點(diǎn)主要在：國(guó)家立法抑或地方立法？先行先試抑或變通立法？前者涉及央地立法權(quán)限，后者涉及立法內(nèi)容的性質(zhì)。

1.國(guó)家立法抑或地方立法

經(jīng)濟(jì)特區(qū)的授權(quán)立法從立法事項(xiàng)的劃分角度來(lái)說(shuō)，到底是中央事項(xiàng)還是地方事項(xiàng)，若是前者，則屬?lài)?guó)家（中央）立法，若是后者，則屬地方立法。

經(jīng)濟(jì)特區(qū)的授權(quán)立法的性質(zhì)，一方面具有國(guó)家立法性質(zhì)：首先，經(jīng)濟(jì)特區(qū)的歷史使命。經(jīng)濟(jì)特區(qū)在經(jīng)濟(jì)體制改革中發(fā)揮了“試驗(yàn)田”作用，在對(duì)外開(kāi)放中發(fā)揮了重要“窗口”作用，在創(chuàng)新發(fā)展中發(fā)揮了“推動(dòng)器”作用，在發(fā)展模式轉(zhuǎn)型升級(jí)中發(fā)揮了龍頭作用，在法治化、國(guó)際化、便利化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)中發(fā)揮了示范作用?！?2 〕從經(jīng)濟(jì)特區(qū)的歷史使命來(lái)看，經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)是國(guó)家戰(zhàn)略，其事項(xiàng)首先表現(xiàn)為國(guó)家事項(xiàng)，而經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法是針對(duì)這些事項(xiàng)立法。其次，新的經(jīng)濟(jì)特區(qū)戰(zhàn)略定位。習(xí)近平總書(shū)記提出的經(jīng)濟(jì)特區(qū)新時(shí)代戰(zhàn)略定位——要成為改革開(kāi)放的重要窗口、改革開(kāi)放的試驗(yàn)平臺(tái)、改革開(kāi)放的開(kāi)拓者、改革開(kāi)放的實(shí)干家?！?3 〕以新的經(jīng)濟(jì)特區(qū)戰(zhàn)略定位來(lái)看，經(jīng)濟(jì)特區(qū)將繼續(xù)在改革開(kāi)放上起著引領(lǐng)的作用?！坝米阌煤媒?jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)，在遵循憲法和法律、行政法規(guī)基本原則前提下，允許深圳立足改革創(chuàng)新實(shí)踐需要，根據(jù)授權(quán)對(duì)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定?！?〔14 〕以此來(lái)服務(wù)于經(jīng)濟(jì)特區(qū)的新的戰(zhàn)略定位。而這種經(jīng)濟(jì)特區(qū)戰(zhàn)略定位具有國(guó)家事項(xiàng)性質(zhì)。其三，授權(quán)立法權(quán)獲得的過(guò)程。以深圳特區(qū)獲得授權(quán)立法權(quán)過(guò)程為例：〔15 〕在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)和發(fā)展需要法律而沒(méi)有立法權(quán)的年代，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)只能依賴(lài)國(guó)家和廣東省“送法”。〔16 〕1981年到1986年，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)相關(guān)的19項(xiàng)法律法規(guī)中，16項(xiàng)由廣東省人大通過(guò)，3項(xiàng)由國(guó)務(wù)院通過(guò)。1992年7月1日，全國(guó)人大《關(guān)于授予深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)的議案》賦予深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)，授權(quán)深圳市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)具體情況和實(shí)際需要，遵循憲法的規(guī)定以及法律和行政法規(guī)的基本原則，制定法規(guī)，在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)施，并報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)、國(guó)務(wù)院和廣東省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案;授權(quán)深圳市人民政府制定規(guī)章并在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)組織實(shí)施?！?7 〕深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)的授權(quán)立法是代表最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)進(jìn)行立法，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)具有國(guó)家法律性質(zhì)?！?8 〕

另一方面，經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法具有地方立法的特點(diǎn)：首先，《立法法》的規(guī)定。2015年修訂的《立法法》第74條規(guī)定，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的省、市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)全國(guó)人民代表大會(huì)的授權(quán)決定，制定法規(guī)，在經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍內(nèi)實(shí)施。〔19 〕第90條第2款規(guī)定，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)根據(jù)授權(quán)對(duì)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定的，在本經(jīng)濟(jì)特區(qū)適用經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的規(guī)定。〔20 〕上述第74條是放在《立法法》第四章第一節(jié)作為地方性法規(guī)來(lái)表述的，亦表明經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法適用空間在經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍內(nèi)，具有特定的地域性。其次，經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法的起源。關(guān)于五個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法決定有五次：1981年全國(guó)人大針對(duì)廣東省與福建省人大及其常委會(huì)的授權(quán);1988年針對(duì)海南省人大及其常委會(huì)的授權(quán);1992年全國(guó)人大常委會(huì)針對(duì)深圳的授權(quán);1994年針對(duì)廈門(mén)的授權(quán);1996年全國(guó)人大針對(duì)珠海與汕頭的授權(quán)。彼時(shí)，《立法法》尚未頒布，因此，除了海南省外，其他四個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在市根據(jù)當(dāng)時(shí)的憲法和《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》，并無(wú)立法權(quán)。全國(guó)人大及其常委會(huì)的授權(quán)決定成為其獲得地方立法權(quán)的唯一依據(jù)。所以，這個(gè)授權(quán)決定具有“賦予其地方立法權(quán)”的涵義，并不能僅僅解讀成“將國(guó)家立法事項(xiàng)交由其完成”。最后，經(jīng)濟(jì)特區(qū)的地方特色。雖然，經(jīng)濟(jì)特區(qū)無(wú)論在歷史使命，還是新的戰(zhàn)略定位上，都要求其承擔(dān)國(guó)家任務(wù)，但這種國(guó)家任務(wù)在很大程度上是要靠地方特色——結(jié)合當(dāng)?shù)氐馁Y源稟賦來(lái)承擔(dān)的，因此，授權(quán)立法一定會(huì)涉及地方事務(wù)。

綜上所述，經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法既具有國(guó)家立法性質(zhì)又具有地方立法性質(zhì)。

（二）立法路徑的整合

新片區(qū)宜根據(jù)現(xiàn)有立法資源對(duì)立法路徑進(jìn)行整合，充分發(fā)揮立法路徑的不同功能，以滿(mǎn)足新片區(qū)巨大的立法需求。首先，在參照經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法與地方職權(quán)立法中對(duì)授權(quán)暫時(shí)調(diào)整（停止）法律適用決定進(jìn)行固定與深化。授權(quán)暫時(shí)調(diào)整（停止）法律適用作為一種立法方法，應(yīng)該是對(duì)法律保留條款確定后的一種彌補(bǔ)。也就是說(shuō)，在《立法法》出臺(tái)后，經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法的事項(xiàng)已被壓縮——不得涉及《立法法》第8條的法律保留條款事項(xiàng)。因此，只有先提供暫時(shí)調(diào)整（停止）相關(guān)法律的部分規(guī)定，行政法規(guī)與地方性法規(guī)才能根據(jù)該授權(quán)決定來(lái)立法。其次，爭(zhēng)取授權(quán)暫時(shí)調(diào)整與參照經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法、地方職權(quán)立法更加緊密結(jié)合。爭(zhēng)取上海市人大及其常委會(huì)成為授權(quán)暫時(shí)調(diào)整（停止）法律適用的被授權(quán)主體。如此，可以節(jié)省資源與提高效率。使三條路徑結(jié)合得更加緊密。第三，重新整合先行性立法、創(chuàng)制性立法與執(zhí)行性立法。通過(guò)授權(quán)暫時(shí)調(diào)整方法與參照經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法，部分獲得國(guó)家事務(wù)立法權(quán)，充實(shí)地方性法規(guī)的先行性立法與創(chuàng)制性立法功能，以滿(mǎn)足新片區(qū)承擔(dān)國(guó)家戰(zhàn)略與根本性制度變革的立法需求。

（三）立法路徑的運(yùn)用思路

在目前情況下，新片區(qū)爭(zhēng)取像海南自由貿(mào)易港一樣，由全國(guó)人大及其常委會(huì)直接制定法律，可能性并不大，因此，宜充分利用上述三條立法路徑。首先，利用授權(quán)暫時(shí)調(diào)整方法，將新片區(qū)總體方案規(guī)定的所有改革措施涉及法律調(diào)整的規(guī)定，由全國(guó)人大及其常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院、最高人民法院等進(jìn)行調(diào)整，并適時(shí)爭(zhēng)取上海市人大及其常委會(huì)獲得被授權(quán)主體。其次，請(qǐng)求全國(guó)人大根據(jù)新片區(qū)主體方案賦予新片區(qū)經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法。最后，上海市人大及其常委會(huì)充分利用三種立法路徑修訂《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》與頒布《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)新片區(qū)條例》，作為新片區(qū)運(yùn)行的“基本法”。之所以主張兩個(gè)條例分立，理由有：其一，新片區(qū)有參照經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法的立法路徑，可以進(jìn)行變通規(guī)定。其二，新片區(qū)的制度與上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)有較大差異。但兩條例是一般法與特別法的關(guān)系。即自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)條例應(yīng)是新片區(qū)條例制定的依據(jù)之一。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)與新片區(qū)的共性問(wèn)題宜由自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)條例規(guī)定。

Abstract： There is a need for the authorization to temporary adjustment or suspension the application of the law to be further clarified in the Special Area of China （Shanghai） Pilot Free Trade Zone （"Special Area a"）， specifically， in the contents of empowering subjects， authorized subjects， authorization ways， specific matters， authorization period， adjustment of spaces and adjustment of ranges. The Special Area "refers to" the authorized legislation in the Special Economic Zone， which means the Special Area references the management in the Special Economic Zone， adopting the authorized legislation way. There are kinds of legislative approaches in the New Area： authorization to temporary adjustment or suspension the application of law， reference to the authorized legislation in the Special Economic Zone and Shanghai Municipal People's Congress and its Standing Committee's legislation by authority power. In addition， the some above legislative paths should be made full use of. Firstly， under the authorized temporary adjustment way， the National People's Congress and its Standing Committee authorize the State Council and the Supreme People's Court to make adjustments on the reform measures in the Framework Plan for the Special Area which involves the existing law and regulation amendment， and the Shanghai People's Congress and its Standing Committee should be striving to become the authorized subjects in due course. Secondly， the National People's Congress empowers the Special Area with authorized legislation way in the Special Economic Zone according to the Framework Plan for the New Area. Lastly， the Shanghai People's Congress and its Standing Committee make full use of relevant legislative approach to amend the "China （Shanghai） Pilot Free Trade Zone Regulation" and promulgate the "Regulation on the Special Area of China （Shanghai） Pilot Free Trade Zone " as the "basic law" during the operation of the New Area.

Key words： the Special Area of China （Shanghai） Pilot Free Trade Zone; legislative paths;authorization to temporary adjustment or suspension the application of the law; authorized legislation in the Special Economic Zone; legislation by authority power; legislative guarantee