“以人民為中心”的社會治理格局：邏輯理路、時(shí)代意蘊(yùn)及實(shí)踐探索

謝緣 黃皓

摘 要：“以人民為中心”的社會治理格局既是新時(shí)代社會治理始終堅(jiān)持“以人民為中心”發(fā)展思想的深刻體現(xiàn)與具體運(yùn)用，也是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求和應(yīng)然狀態(tài)。唯物史觀與傳統(tǒng)民本思想雙向互動的理論邏輯、中國共產(chǎn)黨社會治理經(jīng)驗(yàn)?zāi)毜臍v史邏輯和新時(shí)代社會治理問題導(dǎo)向的實(shí)踐邏輯構(gòu)成其形成和發(fā)展的內(nèi)在理路?；趯步ü仓喂蚕砩鐣卫砀窬值挠^照，其時(shí)代意蘊(yùn)指向治理角色應(yīng)人人有責(zé)、治理實(shí)踐需人人盡責(zé)、治理成果歸人人享有的三重內(nèi)涵。在治理主體、治理制度和治理策略漸次遞進(jìn)的實(shí)踐探索中，有必要在構(gòu)建互嵌結(jié)構(gòu)的共生邏輯、突出頂層設(shè)計(jì)的前瞻創(chuàng)新和彰顯基層執(zhí)行的精準(zhǔn)有效三個(gè)方面體現(xiàn)其使命擔(dān)當(dāng)和應(yīng)有作為。

關(guān)鍵詞：以人民為中心;社會治理格局;共建共治共享;治理主體

一、“以人民為中心”社會治理格局的邏輯理路

“以人民為中心”的社會治理格局是新時(shí)代社會治理的重新建構(gòu)，也是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，理論的承繼超越、歷史的經(jīng)驗(yàn)?zāi)毢蛯?shí)踐的問題導(dǎo)向構(gòu)成“以人民為中心”社會治理格局的基本邏輯，這三大邏輯可以分別從不同的維度釋讀其生成和發(fā)展的內(nèi)在理路。

（一）理論邏輯：唯物史觀與傳統(tǒng)民本思想的雙向互動

就根本性質(zhì)而言，努力實(shí)現(xiàn)人民群眾的利益最大化是社會治理的終極價(jià)值追求，因而，“以人民為中心”的社會治理格局是將維護(hù)和保障人民利益作為社會治理價(jià)值旨?xì)w的高度概括和集中表述，既承繼著唯物史觀在價(jià)值立場等方面堅(jiān)持人民觀點(diǎn)的根本原則，又在新的歷史條件下延續(xù)并超越傳統(tǒng)民本思想的局限。

從馬克思主義的思想緣起出發(fā)，唯物史觀的人民觀點(diǎn)是“以人民為中心”社會治理格局的理論基石。首先，唯物史觀高揚(yáng)社會生活和社會歷史中的人民主體地位，認(rèn)為“歷史的活動和思想就是‘群眾的思想和活動”[2]。“以人民為中心”的社會治理格局彰顯出人民在社會治理中的主體地位，與唯物史觀有著相同的理論旨趣，并表現(xiàn)為社會治理服務(wù)人民的根本目標(biāo)，即不斷保障和改善民生，實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民群眾的根本利益。其次，唯物史觀認(rèn)為人民是衡量歷史的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。馬克思恩格斯指出的：“過去的一切運(yùn)動都是少數(shù)人的，或者為少數(shù)人謀利益的運(yùn)動。無產(chǎn)階級的運(yùn)動是絕大多數(shù)人的，為絕大多數(shù)人謀利益的獨(dú)立的運(yùn)動。”[3]“以人民為中心”的社會治理格局將人民評價(jià)擺在首位，將服務(wù)人民視為基本的價(jià)值指向和實(shí)踐要求，努力把人民日益增長的美好生活需要作為工作切入口，直接對接人民群眾對于社會治理的多元訴求，圍繞基本需求和現(xiàn)實(shí)條件，盡可能滿足人民群眾對美好生活的向往和期盼，努力充實(shí)人民群眾的獲得感、幸福感和安全感。最后，唯物史觀凸顯人民在歷史發(fā)展中的動力作用，強(qiáng)調(diào)創(chuàng)造歷史的合力來源于“每一個(gè)人追求他自己的、自覺預(yù)期的目的”[4]。毛澤東更是在此意義上言簡意賅地指出：“人民，只有人民，是創(chuàng)造世界歷史的動力?！盵5]“以人民為中心”的社會治理格局就是將根本支撐力量放置于人民群眾的合力之上，以切實(shí)代表最廣大人民群眾利益并取得人民群眾衷心擁戴的方式達(dá)致卓有成效的社會治理效果。總之，唯物史觀在價(jià)值立場等方面堅(jiān)持人民觀點(diǎn)的根本原則要求社會治理必須堅(jiān)持群眾觀點(diǎn)和群眾路線，將人民利益作為社會治理的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，由此形成的“以人民為中心”的社會治理格局是唯物史觀在當(dāng)代中國社會治理領(lǐng)域的理論生長。

從中國傳統(tǒng)文化的核心價(jià)值來看，傳統(tǒng)民本思想始終貫穿于士人學(xué)子治國安邦、經(jīng)世濟(jì)民的歷史實(shí)踐中，并經(jīng)由歷代知識分子的詮釋和闡發(fā)成為重要的價(jià)值信條，特別是其中的有益成分，為“以人民為中心”的社會治理格局提供了豐富的歷史經(jīng)驗(yàn)。一方面，傳統(tǒng)民本思想在中國有著長期的歷史積淀，起源于對王朝興廢存亡的深刻反思，“施實(shí)德于民”“重我民”（《尚書·盤庚》）來源于商哀桀亡，“懷抱小民”（《尚書·無逸》）則來源于周思紂亡;春秋戰(zhàn)國時(shí)期，傳統(tǒng)民本思想開始涉及人民與君主的關(guān)系，孟子首倡“民為貴，社稷次之，君為輕”（《孟子·盡心下》），荀子則以“水則載舟，水則覆舟”（《荀子·王制》）喻告君王，深刻體現(xiàn)了民心向背關(guān)乎社會興衰更替的歷史規(guī)律。另一方面，傳統(tǒng)民本思想表現(xiàn)為儒家修齊治平的終極理想，張載認(rèn)為“民吾同胞，物吾與也”（《正蒙·乾稱篇》），提倡“為天地立心，為生民立命，為往圣繼絕學(xué)，為萬世開太平”（《張子語錄》），淋漓盡致地展示了儒家知識分子憂國憂民的精神世界和理想抱負(fù)。換言之，“以人民為中心”的發(fā)展思想“置于中華文明的歷史記憶、文化積淀和現(xiàn)實(shí)境遇，對傳統(tǒng)民本思想構(gòu)成了傳承與超越的潛在邏輯”[6]，進(jìn)而為“以人民為中心”社會治理格局的現(xiàn)代生成提供了文化源流。

（二）歷史邏輯：中國共產(chǎn)黨社會治理的經(jīng)驗(yàn)?zāi)?/p>

從歷史邏輯的展開來看，中國共產(chǎn)黨的社會思想具有“革命化”色彩、“政治化”表達(dá)、“社會化”追求和“實(shí)踐化”樣態(tài)等各個(gè)不同歷史時(shí)期的階段性特征，始終把改造社會、發(fā)展社會、為人民謀福利作為最終奮斗目標(biāo)[7]。在歷史實(shí)踐中，“以人民為中心”實(shí)際上與中國共產(chǎn)黨的社會治理史相耦合，由此凝練的治理智慧為“以人民為中心”的社會治理格局提供豐富的歷史資源。

新中國成立初期，面對新生政權(quán)的鞏固、積貧積弱國勢的扭轉(zhuǎn)、半殖民地半封建社會性質(zhì)的改造等嚴(yán)峻考驗(yàn)，毛澤東提出以“組織起來”[8]的管理原則對舊中國千瘡百孔、一盤散沙的局面予以根本性改造。由此，中國共產(chǎn)黨通過失業(yè)救濟(jì)、掃盲運(yùn)動和衛(wèi)生治理等方式，在就業(yè)、教育和醫(yī)療等諸多方面構(gòu)建基本的制度框架，迅速穩(wěn)定社會治理的正常秩序，開始探索社會治理的有效途徑。雖然這一時(shí)期的物質(zhì)條件并不寬裕，改善民生的程度有限，但中國共產(chǎn)黨極為重視普通民眾的生存權(quán)益，尤其國家和集體大包大攬的“完全控制”，使一大批底層民眾從食不果腹、衣不蔽體的境地中解放出來。這種社會治理模式現(xiàn)在看來雖然存在許多有待改進(jìn)之處，但在當(dāng)時(shí)特定的、極其有限的歷史條件下，為新生的人民政權(quán)奠定了良好的社會治理基礎(chǔ)，成為社會治理“以人民為中心”的先聲。

改革開放后，隨著國家與社會、政府與市場等關(guān)系的深刻變動，鄧小平明確指出，中國特色社會主義“不僅經(jīng)濟(jì)要上去，社會秩序、社會風(fēng)氣也要搞好”[9]，這就將社會治理放在與經(jīng)濟(jì)建設(shè)同等重要的地位。特別是隨著改革開放的全面推進(jìn)，人民公社制度徹底取消，國營單位日漸萎縮，以往國家政權(quán)完全覆蓋的社會治理機(jī)制逐漸被改革完善。與此同時(shí)，分配不公、貧富懸殊等現(xiàn)象開始出現(xiàn)并逐漸擴(kuò)大，成為社會治理必須面對的重要問題。江澤民基于“實(shí)現(xiàn)社會全面發(fā)展和共同富?！盵10]的考量，明確提出“全面建設(shè)小康社會”的目標(biāo)。胡錦濤指出，“實(shí)現(xiàn)社會公平正義是中國特色社會主義的內(nèi)在要求”，要“大力發(fā)展社會事業(yè)，促進(jìn)社會公平正義”[11]，強(qiáng)調(diào)構(gòu)建社會主義和諧社會。這些論述都是中國共產(chǎn)黨關(guān)于社會治理問題的理論探索，蘊(yùn)含著強(qiáng)烈的人民情懷，生動地體現(xiàn)了“以人民為中心”進(jìn)行社會治理的經(jīng)驗(yàn)智慧。

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央積極創(chuàng)新社會治理理念，第一次在黨的正式文件中提出“社會治理”的概念，并多次在社會治理中強(qiáng)調(diào)“以人民為中心”的重要性。2015年，習(xí)近平針對全面建成小康社會的重點(diǎn)難點(diǎn)問題，明確指出：“我們要堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，針對特定人群面臨的特定困難，想方設(shè)法幫助他們解決實(shí)際問題?！盵12]802016年，習(xí)近平在慶祝中國共產(chǎn)黨成立95周年大會上指出：“我們要順應(yīng)人民群眾對美好生活的向往，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，以保障和改善民生為重點(diǎn)?！盵12]402018年，黨的十九大提出“共建共治共享的社會治理格局”[13]。2019年，黨的十九屆四中全會提出“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”[1]。

總之，從毛澤東的“為人民服務(wù)”到習(xí)近平的“以人民為中心”，中國共產(chǎn)黨在不同歷史階段形成的社會治理格局雖然在模式選擇、政策制定、話語表述等方面存在階段性和差異性，但始終遵循著實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的歷史邏輯，“以人民為中心”的社會治理格局正是這一歷史邏輯在新時(shí)代的傳承與賡續(xù)。

（三）實(shí)踐邏輯：新時(shí)代社會治理的問題導(dǎo)向

“問題是時(shí)代的格言，是表現(xiàn)時(shí)代自己內(nèi)心狀態(tài)的最實(shí)際的呼聲?！盵14]社會治理格局的演進(jìn)變化實(shí)際上集中反映著不同時(shí)代的核心問題以及社會治理領(lǐng)域的具體矛盾，在這個(gè)意義上，“以人民為中心”的社會治理格局更源于對新時(shí)代社會治理問題的實(shí)踐探索。

首先，從宏觀層面來看，“以人民為中心”的社會治理格局是對新時(shí)代社會主要矛盾變化的積極回應(yīng)。黨的十九大明確指出，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，從解決社會主要矛盾的突破口來提升社會治理的品質(zhì)已成為當(dāng)務(wù)之急。“以人民為中心”推進(jìn)社會治理，一方面能夠聚焦社會治理領(lǐng)域“不平衡不充分”的短板，在加強(qiáng)系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理中補(bǔ)齊發(fā)展短板;另一方面能夠著眼“人民日益增長的美好生活需要”，從供給側(cè)的維度推進(jìn)社會治理的基本任務(wù)和重點(diǎn)部署，抓準(zhǔn)解決社會主要矛盾的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，使得“以人民為中心”成為社會治理的中心節(jié)點(diǎn)。簡言之，“以人民為中心”的社會治理格局從抓住社會主要矛盾及矛盾的主要方面作出戰(zhàn)略安排，從而在契合不同時(shí)期社會主要矛盾變化的動態(tài)調(diào)適中實(shí)現(xiàn)社會治理主抓方向和重點(diǎn)任務(wù)的發(fā)展創(chuàng)新。

其次，從中觀層面來看，“以人民為中心”的社會治理格局是社會治理向基層延伸的應(yīng)然狀態(tài)。改革開放以來，中國共產(chǎn)黨治國理政的循序推進(jìn)將傳統(tǒng)的社會管理逐步改造為現(xiàn)代化的社會治理，但對于基層的社會治理而言，現(xiàn)實(shí)狀況并非社會管理與社會治理關(guān)系的此消彼長，也非社會管理轉(zhuǎn)向社會治理的一蹴而就，其面臨的是政府行政模式尚未完全擺脫管控思維、多元社會力量聚合困難、公民治理意識薄弱等因素的制約?！耙匀嗣駷橹行摹鄙鐣卫砀窬值男纬?，恰好彌補(bǔ)了以往基層社會治理的不足，促使執(zhí)政黨、政府、社會、市場等社會治理的多元主體著眼于基層群眾的生產(chǎn)和生活狀況，涵蓋社會生活中就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房等各個(gè)領(lǐng)域，把更多資源、服務(wù)、管理下沉到基層社會治理的制度創(chuàng)設(shè)、規(guī)劃編制和推廣實(shí)施等各個(gè)方面，有利于基層社會治理進(jìn)一步劃定邊界范圍，優(yōu)化程序流程，為基層社會治理新格局的建構(gòu)奠定扎實(shí)的基礎(chǔ)。

最后，從微觀層面來看，“以人民為中心”的社會治理格局是解決人民群眾利益問題的根本要求。習(xí)近平明確指出，“人民群眾最關(guān)心的就是教育、就業(yè)、收入、社保、醫(yī)療、養(yǎng)老、居住、環(huán)境等方面的事情”[15]，社會治理的目標(biāo)在于解決具體問題，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序，而不應(yīng)當(dāng)懸置于實(shí)際生活之上?！耙匀嗣駷橹行摹钡纳鐣卫砀窬帜軌蚓劢谷嗣衿诖脑鲩L點(diǎn)，找準(zhǔn)各方利益的結(jié)合點(diǎn)，更好地滿足人民群眾多層次、差異化、個(gè)性化的需求，可以在幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶上不斷取得新進(jìn)展，持續(xù)增強(qiáng)人民群眾的獲得感、幸福感、安全感，契合新時(shí)代社會治理的基本要求和實(shí)現(xiàn)方式。

二、“以人民為中心”社會治理格局的時(shí)代意蘊(yùn)

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央從頂層設(shè)計(jì)的高度逐步形塑著“以人民為中心”的社會治理格局，將理論邏輯、歷史邏輯和實(shí)踐邏輯熔于一爐，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。擇其要旨而言，“共建共治共享的社會治理格局”與“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”交相輝映，涉及社會治理的基礎(chǔ)、動力和價(jià)值等各個(gè)維度，可以進(jìn)一步劃分為夯實(shí)共建基礎(chǔ)、匯聚共治合力、實(shí)現(xiàn)共享價(jià)值三個(gè)逐次遞進(jìn)的層面，揭示了治理角色應(yīng)人人有責(zé)、治理實(shí)踐需人人盡責(zé)、治理成果歸人人享有等“以人民為中心”的時(shí)代意蘊(yùn)。

（一）夯實(shí)共建基礎(chǔ)：治理角色應(yīng)人人有責(zé)

基于新中國成立以來社會治理關(guān)系架構(gòu)衍變的歷史認(rèn)知，我國社會治理多元主體的責(zé)任邊界和角色定位主要是在“肯定黨的領(lǐng)導(dǎo)是不可動搖的主軸，政府是推行各項(xiàng)治理決策的核心負(fù)責(zé)主體的前提下，社會組織與公眾的參與構(gòu)成多元治理結(jié)構(gòu)中的協(xié)同參與主體”[16]的演進(jìn)邏輯中形成與完善的。就此而言，“以人民為中心”的社會治理格局的時(shí)代意蘊(yùn)必然包含著精準(zhǔn)定義執(zhí)政黨、政府、社會等角色責(zé)任定位的共建基礎(chǔ)。

首先，核心責(zé)任在于中國共產(chǎn)黨。改革開放以來，我國社會治理穩(wěn)定有效、整體連續(xù)的理論創(chuàng)新和實(shí)踐探索主要依靠中國共產(chǎn)黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)。可以說，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)既能充分發(fā)揮把控大局、垂直領(lǐng)導(dǎo)的優(yōu)勢，又能合理協(xié)調(diào)政府、企業(yè)、群團(tuán)組織、社會組織等多元力量，是“以人民為中心”社會治理格局的最大優(yōu)勢。事實(shí)證明，堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，始終把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于社會治理的全領(lǐng)域、全過程、全環(huán)節(jié)，統(tǒng)籌推進(jìn)社會治理制度、政策的形成及發(fā)展，才能確保社會治理工作始終沿著正確方向推進(jìn)。

其次，關(guān)鍵責(zé)任在于政府。政府作為維持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和人民當(dāng)家做主相互聯(lián)系、彼此支撐的關(guān)節(jié)點(diǎn)，能夠在社會治理中妥善協(xié)調(diào)自上而下的政策推廣和自下而上的基層訴求，將黨的意志與人民群眾的利益統(tǒng)一起來。因而，關(guān)鍵責(zé)任意味著要厘清政府、市場和社會的職責(zé)與邊界，妥善平衡市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用以及加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理之間的關(guān)系，將政府創(chuàng)設(shè)制度、規(guī)劃政策和提供服務(wù)的職能優(yōu)勢落實(shí)為“以人民為中心”社會治理格局的制度保障、法治約束、權(quán)力規(guī)范等治理責(zé)任。

最后，主體責(zé)任在于人民群眾。習(xí)近平指出：“中國共產(chǎn)黨的一切執(zhí)政活動，中華人民共和國的一切治理活動，都要尊重人民主體地位?！盵12]296主體地位意味著主體責(zé)任，人民群眾應(yīng)當(dāng)在社會治理中發(fā)揮不可缺少的作用，成為社會治理的積極參與者。就公民個(gè)人而言，主體責(zé)任體現(xiàn)在社會治理的參與度和認(rèn)可度，能夠充分利用民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等形式，通過民事民議、民事民管等社會溝通機(jī)制，參與到基層社會治理的全過程和各方面。同時(shí)，對于由公民組成的各類社會組織而言，主體責(zé)任體現(xiàn)于對社會治理的重要補(bǔ)充作用，能夠以優(yōu)化資源配置、協(xié)調(diào)利益關(guān)系等方式優(yōu)化公共治理，增強(qiáng)社會治理的活力與效能。

（二）匯聚共治合力：治理實(shí)踐需人人盡責(zé)

社會治理并非一朝一夕之功，特別是黨的十九屆四中全會提出“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系”[1]，集中體現(xiàn)出社會治理格局中相關(guān)各方的復(fù)雜互動關(guān)系。從治理實(shí)踐來看，雖然多元主體的功能定位與責(zé)任邊界存在分工差異，發(fā)揮的作用也不盡相同，但在匯聚共治合力中都需奮發(fā)盡責(zé)、主動作為。

首先，人人盡責(zé)在于應(yīng)盡其責(zé)。所謂應(yīng)盡其責(zé)，就是強(qiáng)調(diào)社會治理多元主體共同參與到治理社會實(shí)踐活動中的應(yīng)當(dāng)性，防止出現(xiàn)缺位失聲的情況?！巴晟泣h委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系”的全新表述，集中反映社會治理關(guān)涉的政治、經(jīng)濟(jì)、社會、法治、科技等多重維度七個(gè)方面應(yīng)盡其責(zé)的重點(diǎn)。具體而言，“黨委領(lǐng)導(dǎo)”持續(xù)引領(lǐng)前進(jìn)方向，“政府負(fù)責(zé)”提供高效科學(xué)的行政服務(wù)，“民主協(xié)商”豐富“有事好商量”的獨(dú)特優(yōu)勢，“社會協(xié)同”意在激發(fā)社會潛在活力，“公眾參與”凝聚人民群眾的最大公約數(shù)，“法治保障”充分發(fā)揮法律制度的規(guī)范作用，“科技支撐”突出前沿治理手段的技術(shù)特性，在求同存異的相互協(xié)調(diào)中形成良好的治理生態(tài)。換言之，任何一方“不盡其責(zé)”的缺席都會導(dǎo)致社會治理體系的閉環(huán)出現(xiàn)漏洞與疏失，由此造成的“短板效應(yīng)”會直接誘發(fā)“以人民為中心”社會治理格局失衡失調(diào)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)危機(jī)。

其次，人人盡責(zé)在于各盡其責(zé)。所謂各盡其責(zé)，就是在應(yīng)盡其責(zé)的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)社會治理多元主體居于社會治理不同維度的不可替代性，探索社會治理多元主體在各自領(lǐng)域能夠盡責(zé)的特殊性。比如，民主協(xié)商就是要通過各種途徑和渠道堅(jiān)持社會主義協(xié)商民主的獨(dú)特優(yōu)勢，既尊重多數(shù)人的具有共性的普遍意愿，又兼顧少數(shù)人差異性的合理要求，廣納群言、廣集民智，在豐富社會治理“有事好商量”的制度化實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)人人盡責(zé)。再如，科技支撐將“推動技術(shù)的適時(shí)更新和有效跟進(jìn)是現(xiàn)代社會治理在操作層面的最大需求”[17]轉(zhuǎn)化為對大數(shù)據(jù)、人工智能等尖端科技的深入挖掘，以科技的思維方式和思維路向作為盡責(zé)的表現(xiàn)形式，形成更加標(biāo)準(zhǔn)化、精確化和程序化的社會治理方式，將社會治理導(dǎo)向新的發(fā)展形態(tài)，既突出了科技在“以人民為中心”社會治理格局中的重要地位，又為建設(shè)人人盡責(zé)的社會治理共同體提供了強(qiáng)勁力量。

最后，人人盡責(zé)在于全盡其責(zé)。所謂全盡其責(zé)，就是在應(yīng)盡其責(zé)和各盡其責(zé)的耦合中，強(qiáng)調(diào)社會治理多元主體共同參與治理實(shí)踐的協(xié)調(diào)性，有效整合社會治理的實(shí)踐活動，實(shí)現(xiàn)“1+1>2”的集成效益。換言之，社會治理多元主體雖然各司其職、權(quán)責(zé)明確，但在共同治理中必須相互協(xié)同配合，如此才能實(shí)現(xiàn)各個(gè)主體間的良性互動，為社會治理現(xiàn)代化提供一個(gè)有序的發(fā)展空間。特別是基層社會治理作為人人盡責(zé)實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)平臺，處在均衡交織的網(wǎng)絡(luò)狀體系中，往往牽一發(fā)而動全身，在此意義上的人人盡責(zé)不是分散出擊、單獨(dú)行動，而是將共同治理的要求整合至基層社會治理的制度平臺，引導(dǎo)各類主體自主、平等、理性地組織起來，通過形式多樣且行之有效的方式參與社會治理事務(wù)，營造社會治理人人盡責(zé)的良好氛圍。

（三）實(shí)現(xiàn)共享價(jià)值：治理成果歸人人享有

社會治理不能僅僅依靠人人有責(zé)、人人盡責(zé)的單方面付出，“長期缺乏承諾的兌現(xiàn)或可預(yù)見的收益，單純靠情感和熱情激發(fā)，‘共建‘共治便難以為繼”[18]，“以人民為中心”的社會治理格局就更無從談起。正如習(xí)近平指出的，“共享理念實(shí)質(zhì)就是堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想”，“以人民為中心”社會治理格局更為重要的關(guān)切就在于治理成果人人享有。

首先，人人享有具有全民性。習(xí)近平指出：“共享發(fā)展是人人享有、各得其所，不是少數(shù)人共享、一部分人共享。”[12]215由此可見，“以人民為中心”就是要確保社會治理的建設(shè)成果能夠?yàn)槿w人民所共享，這是中國特色社會主義的本質(zhì)要求，也是社會主義制度優(yōu)越性的集中體現(xiàn)。從目標(biāo)導(dǎo)向來看，全民性的人人享有體現(xiàn)在“以人民為中心”的社會治理格局對于改善民生的堅(jiān)持與保障，始終堅(jiān)守底線、突出重點(diǎn)、完善制度、引導(dǎo)預(yù)期，在注重公平正義價(jià)值指向和推廣社會基本保障中著力解決不平衡不充分的發(fā)展問題，促使全體民眾真實(shí)感受到合法權(quán)益、發(fā)展成果等共同享有的實(shí)現(xiàn)過程和未來預(yù)期。

其次，人人享有具有全面性。社會發(fā)展和個(gè)人需求的全面性，決定了人人享有的全面性。習(xí)近平指出：“以人民為中心的發(fā)展思想，不是一個(gè)抽象的、玄奧的概念，不能只停留在口頭上、止步于思想環(huán)節(jié)?！盵12]213-214一方面，人人享有的全面性深刻體現(xiàn)于共享社會治理在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)等全領(lǐng)域和各方面的發(fā)展成果，這就要求“以人民為中心”的社會治理格局與統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局建設(shè)、協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局等重大部署同頻共振，更好地促使國家各方面建設(shè)取得豐碩成果。另一方面，人人享有的全面性深刻體現(xiàn)于共享社會治理在共同建設(shè)、共同治理中的全流程和全環(huán)節(jié)，這意味著在“以人民為中心”社會治理格局的共建共治中，每個(gè)人都可以公平地享有發(fā)展權(quán)利、發(fā)展機(jī)會和發(fā)展成果，能夠通過公平競爭實(shí)現(xiàn)理想抱負(fù)、滿足美好生活需要。同時(shí)也要共同承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，妥善處理參與社會治理的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系。

最后，人人享有具有漸進(jìn)性。所謂漸進(jìn)性，主要是指共享發(fā)展在時(shí)間跨度、實(shí)現(xiàn)程度、具體內(nèi)容等方面表現(xiàn)為曲折中前進(jìn)、螺旋式上升的狀態(tài)“[19]。為此，縮小收入差距、優(yōu)化分配格局、實(shí)現(xiàn)共同富裕等目標(biāo)指向是漸進(jìn)發(fā)展中實(shí)現(xiàn)人人享有的題中應(yīng)有之義。針對居民收入分配差距較大的問題，習(xí)近平明確指出：“不斷健全體制機(jī)制和具體政策，調(diào)整國民收入分配格局，持續(xù)增加城鄉(xiāng)居民收入，不斷縮小收入差距?！盵20]在此基礎(chǔ)上逐步形成橄欖型分配格局，“使全體人民朝著共同富裕方向穩(wěn)步前進(jìn)，絕不能出現(xiàn)‘富者累巨萬，而貧者食糟糠的現(xiàn)象?！盵12]200

三、“以人民為中心”社會治理格局的實(shí)踐探索

在變革與重塑當(dāng)代中國社會治理格局的“實(shí)踐域”中，治理主體、治理制度和治理策略的觀察視角表現(xiàn)為構(gòu)建互嵌結(jié)構(gòu)的共生邏輯、突出頂層設(shè)計(jì)的前瞻創(chuàng)新與彰顯基層執(zhí)行的精準(zhǔn)有效等不同的實(shí)踐取向，共同構(gòu)成實(shí)踐探索中“以人民為中心”社會治理格局的多重面相。

（一）治理主體：構(gòu)建互嵌結(jié)構(gòu)的共生邏輯

從治理主體優(yōu)化的角度來看，“以人民為中心”社會治理格局應(yīng)當(dāng)盡可能地廣泛納入多元的治理主體，并使之呈現(xiàn)協(xié)作參與、相互交織的互嵌結(jié)構(gòu)，黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系正是這一結(jié)構(gòu)的集中反映。具體來看，“黨—政府—社會”的三角關(guān)系穩(wěn)定治理框架，民主、法治和科技的要素加成激發(fā)治理活力，而公眾參與則是實(shí)現(xiàn)治理認(rèn)同的最大公約數(shù)，強(qiáng)化與重塑著社會治理主體相互嵌入的共生邏輯。

首先，強(qiáng)化社會治理中“黨—政府—社會”的三角關(guān)系。一是鞏固黨委領(lǐng)導(dǎo)的核心地位。中國共產(chǎn)黨作為秉承“為人民謀幸福”的使命型無產(chǎn)階級政黨，在踐行初心的過程中要全面總結(jié)治理經(jīng)驗(yàn)，科學(xué)歸納治理規(guī)律，從社會治理發(fā)展的長期趨勢加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)的前瞻謀劃。同時(shí)，要充分利用廣大基層黨組織作為社會治理“神經(jīng)末梢”的特殊形式，確?！耙匀嗣駷橹行摹鄙鐣卫硐嚓P(guān)制度、政策在基層執(zhí)行中暢通無阻、行之有效，將基層黨組織鍛造為社會治理的戰(zhàn)斗堡壘。二是加快政府負(fù)責(zé)的治理轉(zhuǎn)型。不同于黨委的方向引領(lǐng)，政府在社會治理中的作用更為具體可觀，要將保障和改善民生作為政府治理的重要職責(zé)。各級各地政府要切實(shí)改進(jìn)政府治理的職責(zé)體系、運(yùn)行機(jī)制和方式方法等，努力在基礎(chǔ)教育、就業(yè)服務(wù)、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、生態(tài)保護(hù)等基本公共服務(wù)領(lǐng)域解決好人民群眾最關(guān)心的現(xiàn)實(shí)問題，將“以人民為中心”落到實(shí)處。三是強(qiáng)化社會協(xié)同的配合作用。社會力量作為社會治理的重要動力來源，要積極與黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)形成協(xié)同治理的優(yōu)勢。各類社會組織要切實(shí)在政策響應(yīng)、經(jīng)費(fèi)管理、流程簡化、機(jī)制創(chuàng)新、業(yè)務(wù)改進(jìn)等過程中增強(qiáng)公信力和執(zhí)行力，利用廣泛的社會資源和基層優(yōu)勢，為人民群眾提供專業(yè)高效的優(yōu)質(zhì)治理服務(wù)。

其次，激發(fā)社會治理中民主、法治和科技的要素加成。一是落實(shí)民主協(xié)商的基層實(shí)踐。民主協(xié)商作為治理實(shí)踐“以人民為中心”的共商形式，可以有效破解社會治理碎片化、形式化等難題。在基層社會治理的實(shí)踐中，既應(yīng)當(dāng)構(gòu)建民主協(xié)商的運(yùn)行規(guī)則和架構(gòu)脈絡(luò)，形成“有事商量辦”的良好氛圍，也應(yīng)當(dāng)明確民主協(xié)商的責(zé)任邊界和具體范圍，避免“九龍治水”推諉扯皮等現(xiàn)象。二是健全法治保障的法律法規(guī)。在加快社會治理的立法工作中，堅(jiān)持“以人民為中心”的價(jià)值理性，妥善處理社會治理的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系，同時(shí)增強(qiáng)自治章程、村規(guī)民約、居民公約等非正式制度的軟性道德規(guī)勸作用，形成法律法規(guī)與規(guī)章制度互為補(bǔ)充的有效機(jī)制。三是強(qiáng)化科技支撐的工具優(yōu)勢。充分利用5G、大數(shù)據(jù)和人工智能等高新科技，提高社會治理的智能化和聯(lián)網(wǎng)化，能夠以日新月異的技術(shù)化外源動力加速社會治理在資源共享、即時(shí)定位、精細(xì)管理等方面的發(fā)展，全面提高社會治理的效能級別。

最后，聚合社會治理中公眾參與的最大公約數(shù)。習(xí)近平指出：“找到全社會意愿和要求的最大公約數(shù)，是人民民主的真諦?！盵12]292公民是社會治理的基本單元，應(yīng)當(dāng)以積極主動的參與意識和理性客觀的參與素養(yǎng)，深層次、多維度參與社會治理的全過程和全方面。一是要培育公眾參與的主動意識?！爸卫砝碚撟钪匾睦碚撠暙I(xiàn)是堅(jiān)持公共利益的認(rèn)定和公共政策的制定需要公民的參與和公共協(xié)商”[21]，尤其是在社會治理重心下移至基層后，要因地制宜、因人施策地逐漸改變散漫消極甚至是疏離冷漠的公民心理，通過理論宣講、社區(qū)服務(wù)、結(jié)對幫扶等基層治理體系建設(shè)，克服公眾參與社會治理的“疏離癥候”，充分調(diào)動公民自發(fā)自覺地參與社會治理。二是要擴(kuò)大公眾參與的渠道。既要從制度設(shè)計(jì)的角度建立起一整套明確參與邊界、深化參與程度、調(diào)適參與流程、增強(qiáng)參與實(shí)效的社會治理公民參與機(jī)制，確保公眾參與能夠切實(shí)反映人民群眾利益訴求并廣泛匯集民智;也要從制度運(yùn)轉(zhuǎn)的角度賦予公眾在民主監(jiān)督、績效評估、追責(zé)問責(zé)等方面的無障礙、全透明的參與權(quán)利，實(shí)現(xiàn)公眾的深度參與。三是要提升公眾參與的素養(yǎng)。推動公眾參與并不僅僅意味著參與數(shù)量的增多，關(guān)鍵在于理性參與的質(zhì)量，“公民個(gè)人的意識、態(tài)度、方式和能力，對于提高社會治理的績效至關(guān)重要?！盵22]為此，要以形式多樣的社會教育逐漸培養(yǎng)公眾參與社會治理的科學(xué)觀點(diǎn)和理性態(tài)度，在民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的實(shí)踐參與中強(qiáng)化公眾的信息獲取、利益表達(dá)等治理能力。

（二）治理制度：突出頂層設(shè)計(jì)的前瞻創(chuàng)新

“以人民為中心”社會治理格局的頂層設(shè)計(jì)，不僅是對于當(dāng)代中國制度建設(shè)重要性和迫切性的深刻闡證，更意味著“以人民為中心”在治理制度層面的價(jià)值投射，進(jìn)而可以為謀劃和實(shí)施精準(zhǔn)有效的治理策略提供良好的制度環(huán)境。從構(gòu)建制度體系的理想圖景來看，頂層設(shè)計(jì)所著眼的治理制度應(yīng)當(dāng)突出前瞻創(chuàng)新的應(yīng)然預(yù)設(shè)，兼具系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范和運(yùn)行有效三大特質(zhì)。

首先，治理制度必須系統(tǒng)完備。黨的十九屆四中全會指出，中國特色社會主義制度可以分為根本制度、基本制度、重要制度。就此而論，系統(tǒng)完備的治理制度同樣可以劃分為根本制度、基本制度和重要制度。一方面，頂層設(shè)計(jì)要精準(zhǔn)判別三者的差別定位，若將三者以圈層圖例的形式加以詮釋，根本制度在治理制度體系內(nèi)占據(jù)核心圈層，基本制度次于根本制度，處于中部圈層，重要制度再次于根本制度，處于外部圈層。另一方面，頂層設(shè)計(jì)要合理看待三者的緊密聯(lián)系，根本制度決定著基本制度和重要制度的性質(zhì)，與基本制度互為表里，重要制度則是根本制度和基本制度的合理補(bǔ)充，三者共同構(gòu)成具有邏輯強(qiáng)度的有機(jī)體系。

其次，治理制度必須科學(xué)規(guī)范。科學(xué)規(guī)范主要來源于頂層設(shè)計(jì)的辯證思維，即善于在對立統(tǒng)一中認(rèn)識和分析矛盾，進(jìn)而找準(zhǔn)社會治理的關(guān)鍵問題。就對立而言，要重視頂層設(shè)計(jì)的特殊性，我國社會治理存在治理地域、治理對象、治理文化等千差萬別的客觀條件，而這些條件又在社會治理的難點(diǎn)痛點(diǎn)中集中地展現(xiàn)出來，是頂層設(shè)計(jì)的重要考量。比如，城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)二元對立、東中西部發(fā)展失衡等是我國社會治理必須面對的常態(tài)，在制度設(shè)計(jì)時(shí)要針對各自社會治理的現(xiàn)有水平、發(fā)展趨勢等特點(diǎn)進(jìn)行“個(gè)性化定制”。同時(shí)，就統(tǒng)一而言，要重視頂層設(shè)計(jì)的普遍性。雖然社會治理對象的利益、觀念、需求等個(gè)性特征愈發(fā)明顯，但仍然存在可達(dá)成一致的共同意愿，社會治理的頂層設(shè)計(jì)首先應(yīng)當(dāng)把普遍共識納入制度體系中，將社會治理的最大共識與頂層設(shè)計(jì)的制度創(chuàng)設(shè)相接榫。

最后，治理制度必須運(yùn)行有效。頂層設(shè)計(jì)的治理制度不是一次就能直接定型的，通常要經(jīng)歷“固根基、揚(yáng)優(yōu)勢、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)”的發(fā)展邏輯，清楚理解根本、優(yōu)勢、短板、弱項(xiàng)，才能不斷趨向成熟定型，確保治理制度始終運(yùn)行有效。一是要固根基，頂層設(shè)計(jì)要堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，確保中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢，把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到社會治理制度的方方面面。二是要揚(yáng)優(yōu)勢，主要意在多元主體的協(xié)同參與，在頂層設(shè)計(jì)中保障政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動，夯實(shí)基層社會治理基礎(chǔ)，構(gòu)建基層社會治理新格局。三是要補(bǔ)短板，加快社會治理領(lǐng)域急需制度、滿足人民群眾美好生活新期待必備制度的頂層設(shè)計(jì)。四是要強(qiáng)弱項(xiàng)，盡快推出健全公共安全的體制機(jī)制等制度設(shè)計(jì)，切實(shí)解決如新冠肺炎疫情等突發(fā)事件暴露的治理弱項(xiàng)，切實(shí)保障人民身體健康和生命安全。

（三）治理策略：彰顯基層執(zhí)行的精準(zhǔn)有效

治理策略與治理格局的形成密切相關(guān)。美國公共政策學(xué)家托馬斯·R.戴伊強(qiáng)調(diào)：“一項(xiàng)理性的政策之所以理性，是因?yàn)樗浴鐣找孀畲蠡癁槟繕?biāo)?！盵23]將“以人民為中心”的社會治理格局置于基層實(shí)踐的真實(shí)場域，社會治理就會不可避免地遭遇基層生態(tài)中執(zhí)行能力有限、執(zhí)行話語斷裂和執(zhí)行機(jī)制失效等多重問題，此時(shí)社會治理的核心邏輯就應(yīng)當(dāng)以精準(zhǔn)有效的行動策略化解執(zhí)行梗阻，最終實(shí)現(xiàn)“以人民為中心”的“社會收益最大化”。

首先，以抓住關(guān)鍵少數(shù)的策略提升基層執(zhí)行能力。毋庸置疑，基層社會治理存在縣鄉(xiāng)政府、村“兩委”組織以及群眾等多元執(zhí)行主體，但在政策執(zhí)行的全過程中，各級政府部門、黨委組織中的領(lǐng)導(dǎo)干部是基層社會治理的領(lǐng)頭雁和排頭兵，扮演著關(guān)鍵少數(shù)的角色。一方面，基層領(lǐng)導(dǎo)干部要切實(shí)樹立“以人民為中心”的治理理念，特別是要完善干部教育制度、干部考核評價(jià)體系和干部監(jiān)督機(jī)制等相關(guān)制度，通過常態(tài)化的理念信念教育、深入一線的基層鍛煉等方式，真正打牢社會治理為人民的思想基礎(chǔ)，自覺關(guān)心人民群眾所急所想。另一方面，基層領(lǐng)導(dǎo)干部要自覺履行“以人民為中心”的主體責(zé)任，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，“各級干部要帶領(lǐng)群眾一起干，通過辛勤勞動創(chuàng)造幸福生活”[24]，在與群眾的共同奮斗中做細(xì)做實(shí)做活基層工作，真正成為最廣大人民群眾可以依賴的“貼心人”。

其次，以講好中國故事的策略更新基層執(zhí)行話語。從基層治理策略的話語形式來看，解釋正式規(guī)章制度的話語表述固然科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)，但講好中國故事等接地氣的話語顯然在基層群眾中扎根更深，這類話語“側(cè)重描述各層級政府利用相關(guān)制度、機(jī)制管理具體社會事務(wù)以及地方政府執(zhí)行中央政府決策、下級政府執(zhí)行上級政府決策過程中形成的特性鮮明、務(wù)實(shí)管用的一整套工作方法”[25]。比如，“兩山”理論就是以浙江湖州為代表的基層治理實(shí)踐在正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)過程中形成的一整套工作方法，尤其是“綠水青山就是金山銀山”等表達(dá)形式?jīng)]有拘泥于概念界定等話語表達(dá)的固定思維，而是嘗試以直觀易懂的方式講述中國故事，不僅促使基層治理策略易于為人民群眾接受，又能更快地將試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)廣泛推行。

最后，以全面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的策略賦能基層執(zhí)行機(jī)制。社會治理的基層執(zhí)行問題復(fù)雜、利益分化、動態(tài)開放，單一的執(zhí)行機(jī)制很難獨(dú)自支撐，必須依賴于社會化、法治化、智能化與專業(yè)化的全面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，賦予基層執(zhí)行機(jī)制以持久動能。一是要以社會化調(diào)動各方力量和資源參與基層執(zhí)行，通過政策扶持、資金挹注等方式培育各類社會組織，充分開掘社會組織在基層執(zhí)行中的深層潛力和活力。二是以法治化回應(yīng)基層執(zhí)行的重點(diǎn)難點(diǎn)熱點(diǎn)，以法治思維規(guī)范基層執(zhí)行，引導(dǎo)人民群眾理性表達(dá)合理意愿和訴求，依法維護(hù)合法權(quán)益。三是以智能化推動基層執(zhí)行的技術(shù)更新，打造覆蓋教育、醫(yī)療、社保等多種應(yīng)用場景的集成智能平臺，加速“智慧社區(qū)”“智慧園區(qū)”等智能化社會治理的樣板。四是以專業(yè)化培養(yǎng)基層執(zhí)行的治理人才梯隊(duì)，鼓勵高等院校、社會智庫等與基層部門展開深度合作，發(fā)揮智力資源的支撐作用，支持相關(guān)專家學(xué)者全程參與基層執(zhí)行，推動基層執(zhí)行科學(xué)性的穩(wěn)步提升。