如何識別政策執(zhí)行中的政策模糊性與沖突性？
——基于政策文獻(xiàn)量化方法的探索性研究

吳 賓，齊 昕

(中國海洋大學(xué)國際事務(wù)與公共管理學(xué)院，山東 青島 266100；上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院，上海 200030)

一、引言

政策執(zhí)行是政策過程中的重要階段與步驟(1)Deleon P，Deleon L：What Ever Happened to Policy Implementation?An Alternative Approach，Journal of Public Administration Research and Theory，2002，12(4)．，是將文本形態(tài)或政府話語體系下的政策轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)結(jié)果的過程(2)賀東航、孔繁斌：《公共政策執(zhí)行的中國經(jīng)驗(yàn)》，《中國社會科學(xué)》2011年第5期。。政策執(zhí)行的相關(guān)研究肇始于20世紀(jì)70年代，主要經(jīng)歷了三個(gè)階段：從對執(zhí)行效果的評估及其失敗成因的探索，到“自上而下”與“自下而上”的模式爭論，再到將兩種模式進(jìn)行整合性分析。其中，理查德·馬特蘭德(Richard E.Matland)提出的模糊—沖突模型是整合性分析框架中的經(jīng)典理論。該理論指出，政策屬性一定程度上決定了政策執(zhí)行的方式；政策屬性可分為模糊性和沖突性。政策模糊性是政策的固有屬性，主要是指政策目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)手段上的模糊，其可能來源于政策合法性階段的部門利益協(xié)調(diào)，也可能產(chǎn)生于政策問題的跨界性、執(zhí)行過程的政治性、執(zhí)行結(jié)果的不可控性。政策沖突性指的是政策執(zhí)行過程中的多個(gè)參與者存在政策目標(biāo)認(rèn)同上的不一致。政策沖突性具有兩面性：一方面，較低的沖突可促進(jìn)高效率從而找到政策的合理路徑；另一方面，較高程度的沖突會阻滯政策的執(zhí)行，使政策參與者過多地強(qiáng)調(diào)自身利益訴求，如采用附加報(bào)酬、互投贊成票等討價(jià)還價(jià)的方式，并最終導(dǎo)致政策的失敗(3)周芬芬：《地方政府在農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整中的執(zhí)行策略——基于模糊—沖突模型的分析》，《教育與經(jīng)濟(jì)》2006年第3期。。在單一制的府際結(jié)構(gòu)下，政策沖突性主要表現(xiàn)為中央與地方政府間的利益沖突。根據(jù)政策模糊性、沖突性程度的差異，馬特蘭德區(qū)分了四種不同的政策執(zhí)行類型——行政性執(zhí)行(模糊性和沖突性均低)、象征性執(zhí)行(模糊性和沖突性雙高)、試驗(yàn)性執(zhí)行(模糊性較高、沖突性較低)、政治性執(zhí)行(模糊性較低、沖突性較高)。同時(shí)，當(dāng)政策執(zhí)行者獲得了“資源”“權(quán)力”“情景”“強(qiáng)大的聯(lián)盟”等支配性要素時(shí)，行政性執(zhí)行、政治性執(zhí)行、試驗(yàn)性執(zhí)行、象征性執(zhí)行模式就將會順利展開(4)Matland R：Synthesizing the Implementation Literature：The Ambiguity—Conflict Model of Policy Implementation，Journal of Public Administration and Research，1995，5(2).。

模糊—沖突模型作為從政策屬性角度觀察政策執(zhí)行模式的重要理論，為政策執(zhí)行研究提供了考察政府行為的理論視窗。政府行為是政策執(zhí)行研究中的重要研究對象，通過透視政府運(yùn)作過程，提煉政府行為邏輯圖景，厘清其與政策執(zhí)行結(jié)果的關(guān)系，可以更好地呈現(xiàn)復(fù)雜場域下的政策執(zhí)行過程。然而，無論是西方世界還是中國，政治權(quán)力往往出于自我保護(hù)目的而傾向于隱藏其決策信息或真實(shí)行為，因此，如何打開政策過程尤其是政策執(zhí)行過程的黑箱就成為研究者重點(diǎn)關(guān)注的問題。目前，對于政府行為這一關(guān)鍵變量的測度，已有研究主要采用主觀觀察的方法，包括觀察組織主導(dǎo)者行為與動機(jī)、訪談或問卷調(diào)查等，存在著一定的主觀誤差(5)黃萃、任弢、張劍：《政策文獻(xiàn)量化研究：公共政策研究的新方向》，《公共管理學(xué)報(bào)》2015年第12期。。對于政策模糊—沖突性的研究和測量亦是如此。那么，如何降低主觀誤差，精準(zhǔn)識別政策的模糊性與沖突性，提高把握政府行為邏輯的準(zhǔn)確性呢？政策文獻(xiàn)量化研究方法作為帶有定量色彩的分析工具，不失為一種有效途徑：一是具備邏輯合理性。政策文獻(xiàn)集中反映政策屬性，模糊性與沖突性屬于政策的內(nèi)在屬性，可通過政策文獻(xiàn)分析得以識別。二是具備客觀性。政策文獻(xiàn)是政策意圖形成和實(shí)施的客觀呈現(xiàn)，既反映了政策過程及結(jié)果，也保留了一定的情境性信息，可成為政策分析的事實(shí)依據(jù)。三是具備可操作性。政策文獻(xiàn)具有良好的數(shù)據(jù)可編碼性及易得性，同時(shí)由于行文用語的規(guī)范與限制，政策文獻(xiàn)的詞匯量與語法結(jié)構(gòu)均相對簡單，分析難度被大幅削弱(6)任弢、黃萃、蘇竣：《公共政策文本研究的路徑與發(fā)展趨勢》，《中國行政管理》2017年第5期。。

本文之所以選擇將2007—2019年我國中央及地方政府頒布的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房政策文本作為分析樣本，是因?yàn)樵撜呔哂休^高的模糊性、沖突性，政策執(zhí)行整體上呈現(xiàn)出“象征性執(zhí)行”模式(7)吳賓、李娟：《農(nóng)民工住房保障政策失靈及其矯正策略》，《湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)》2016年第2期。。本文嘗試運(yùn)用政策文獻(xiàn)量化研究方法對該政策的模糊性及沖突性進(jìn)行識別，并與政策實(shí)踐結(jié)果相比較，驗(yàn)證該量化研究方法客觀識別政策屬性的科學(xué)性及有效性，以期基于方法論視角推動模糊—沖突模型的本土化發(fā)展。

二、文獻(xiàn)綜述與分析框架

作為政策執(zhí)行研究領(lǐng)域的經(jīng)典理論，模糊—沖突模型被大量運(yùn)用于相關(guān)研究中，如Howard將模型中的四種執(zhí)行模式擴(kuò)展為四種政策參與者的性格特征(8)Howard J Y，Wrobel S L， Nitta K A：Implementing Change in an Urban School District： A Case Study of the Reorganization of the Little Rock School District， Public Administration Review，2010， 70(6).；Mitchell將模型與組織結(jié)構(gòu)理論相結(jié)合構(gòu)建了權(quán)變模型，并認(rèn)為政策執(zhí)行受制于組織結(jié)構(gòu)和政策雙重因素(9)Elizabeth Mitchell：Applying and Assessing a Contingency Model for Online Learning Policy Implementation in Higher Education，Simon Fraser University，2006(4).。近年來，我國學(xué)者基于該模型對農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整、”拉閘限電“、社會化養(yǎng)老等政策展開了實(shí)證分析。胡業(yè)飛指出，模糊政策的執(zhí)行者會選擇求解和替代等政策“轉(zhuǎn)化工具”，將較難開展的“試驗(yàn)性執(zhí)行”轉(zhuǎn)化為完成難度較小的“行政性執(zhí)行”(10)④ 胡業(yè)飛、崔楊楊：《模糊政策的政策執(zhí)行研究——以中國社會化養(yǎng)老政策為例》，《公共管理學(xué)報(bào)》2015年第12期。。楊宏山建構(gòu)了“路徑—激勵(lì)”分析框架以降低政策的模糊性與沖突性(11)楊宏山：《政策執(zhí)行的路徑—激勵(lì)分析框架：以住房保障政策為例》，《政治學(xué)研究》2014年第1期。。基于模糊性，學(xué)者們強(qiáng)調(diào)了政策目標(biāo)、政策手段對政策執(zhí)行的影響，認(rèn)為政策文本的模糊性會留予執(zhí)行者較大的自主行動空間，有可能導(dǎo)致政策執(zhí)行的偏差?；谡邲_突性，產(chǎn)生了政治激勵(lì)與經(jīng)濟(jì)激勵(lì)兩種觀點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)自上而下的激勵(lì)機(jī)制對政策執(zhí)行的影響。前者包括“晉升錦標(biāo)賽”“分權(quán)化權(quán)威主義”以及政治問責(zé)機(jī)制等，后者則指出地方政府政策執(zhí)行中的市場親善性行為以及地方財(cái)政支出偏好于經(jīng)濟(jì)增長的事實(shí)。陳玲、薛瀾等提出了政策執(zhí)行的政治經(jīng)濟(jì)雙重激勵(lì)理論。

在模糊—沖突模型研究中，對政策屬性進(jìn)行識別是關(guān)鍵環(huán)節(jié)。已有研究多采用兩種主觀測量的方法：一是通過觀察組織主導(dǎo)者行為與動機(jī)來分析政府行為，如竺乾威以“拉閘限電”政策為例，通過分析地方政府政策執(zhí)行的行為邏輯來識別政策的沖突性(12)竺乾威：《地方政府的政策執(zhí)行行為分析：以“拉閘限電”為例》，《西安交通大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)》2012年第2期。；二是對大量組織成員進(jìn)行訪談或問卷調(diào)查，如胡業(yè)飛對四省一市的公務(wù)員進(jìn)行了深度訪談以識別社會化養(yǎng)老政策的模糊性④。這兩種方式雖然具有一定的科學(xué)性和可操作性，但也衍生了主觀誤差較大的問題。具體而言，第一種方法以個(gè)人行為代替組織行為會導(dǎo)致組織文化、制度環(huán)境、人際互動等因素被忽略，而第二種方法觀測鏈條較長，兩次觀測過程(一為成員對組織行為觀察，二為調(diào)查者對成員的觀察)加大了主觀誤差存在的可能。

事實(shí)上，對于政策屬性和政府行為的識別存在著第三種路徑，即直接以組織本身為觀測對象，對政府組織的規(guī)模、預(yù)算、具體行政行為等進(jìn)行觀測，從而能夠有效降低主觀觀測誤差。在此路徑中，公共政策文本可以作為觀測對象(13)黃萃、任弢、張劍：《政策文獻(xiàn)量化研究：公共政策研究的新方向》，《公共管理學(xué)報(bào)》2015年第12期。，原因在于其是公共政策存在的物理載體，既是政策執(zhí)行和績效評估的重要依據(jù)，也是政策主體調(diào)控和管理行為的“印跡”，是政策過程可記錄、可追溯的客觀反映，從而為觀察政策過程提供了一扇窗口(14)任弢、黃萃、蘇竣：《公共政策文本研究的路徑與發(fā)展趨勢》，《中國行政管理》2017年第5期。。政策文獻(xiàn)量化研究便是客觀觀測政策文本的方法，其結(jié)合統(tǒng)計(jì)學(xué)、文獻(xiàn)計(jì)量學(xué)等學(xué)科的方法，對政策文獻(xiàn)內(nèi)容與外部結(jié)構(gòu)要素進(jìn)行量化分析，以揭示政策議題的歷史變遷、政策工具的選擇與組合等公共政策研究問題。政策文獻(xiàn)量化研究主要包括政策文獻(xiàn)計(jì)量法與政策內(nèi)容分析法。

那么在政策文獻(xiàn)中，政策模糊性與沖突性的具體表現(xiàn)是什么呢？(1)模糊性。馬特蘭德指出模糊性主要來源于目標(biāo)和手段的不確定性，并且認(rèn)為這往往是政策執(zhí)行失敗的首因。對政策文獻(xiàn)中關(guān)于政策目標(biāo)及政策工具的語言表述進(jìn)行深入分析，將能夠判斷出政策模糊的程度。此外，本文認(rèn)為對于政策模糊性的考量不能僅限于單一政策的評估，而應(yīng)將其置于完整的政策體系中加以觀察，即政策銜接程度的測量。具體而言，如果一項(xiàng)政策由多部具備高銜接性的政策文件組成，實(shí)現(xiàn)了全方位部署各項(xiàng)工作的效果，則視之為模糊性較低的政策；若一項(xiàng)政策僅有零星幾部相關(guān)文件，甚至是以“條款”的形態(tài)零散分布于其他政策文件中，而無完整全面的相關(guān)文件，處于難以充分向下傳達(dá)政策意圖的狀態(tài)，則此類政策可視為模糊性較高的政策。(2)沖突性。在政策執(zhí)行的過程中，沖突性主要表現(xiàn)為相關(guān)政策主體之間基于利益得失而進(jìn)行的博弈過程。在政策文獻(xiàn)中，政策沖突性主要體現(xiàn)為政策差異，因而通過對比分析各政策主體出臺的政策文本，可明晰政策沖突性的高低程度。我們認(rèn)為，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房政策執(zhí)行不力的問題主要是由央地間利益博弈所導(dǎo)致的，因而出臺政策的時(shí)間差異、內(nèi)容差異及利益差異可作為測量政策差異的三個(gè)主要維度。一般而言，當(dāng)?shù)胤綄χ醒胝哂^望態(tài)度明顯引致采納政策延遲時(shí)間過長，同時(shí)其依照自身利益出發(fā)、不遵從中央規(guī)定調(diào)整或制定地方政策，乃至阻礙了政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)時(shí)，便意味著央地利益存在沖突的可能性極大。需要注意的是，央地政策文本出現(xiàn)細(xì)微的、非原則性上的差異，有可能是地方政府因地制宜、防止“一刀切”的積極治理行為，故不能將所有政策差異均視作政策沖突的表現(xiàn)，而需將文本內(nèi)容分析嵌于具體的政策環(huán)境、利益背景之中，以提高政策沖突性識別的準(zhǔn)確性。

綜上所述，結(jié)合政策文獻(xiàn)量化研究規(guī)范，本文構(gòu)建了如下分析框架：對于政策模糊性的識別，將基于中央政策文本，從政策目標(biāo)、政策工具及政策銜接三個(gè)方面進(jìn)行考察；對于政策沖突性的識別，將從政策采納、內(nèi)容表述和利益分析三方面加以分析。以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房政策為例，識別其高模糊性及高沖突性的特征，以驗(yàn)證政策文獻(xiàn)量化研究方法客觀識別模糊性及沖突性的科學(xué)性(見圖1)。

圖1 分析框架圖

三、政策模糊性識別

(一)政策目標(biāo)的模糊性

政策目標(biāo)是政策主體為了解決相關(guān)問題而采取的政策行為所要達(dá)到的目標(biāo)、指標(biāo)和效果。通過觀察相關(guān)政策文本發(fā)現(xiàn)，在21份與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房政策密切相關(guān)的政策文件中，僅有2007年的《關(guān)于改善農(nóng)民工居住條件的指導(dǎo)意見》和2014年的《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好為農(nóng)民工服務(wù)工作的意見》與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房問題直接相關(guān)(見表1)。

表1 中央政府直接關(guān)涉農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房的政策

與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房直接相關(guān)的政策數(shù)量較少且出臺頻率較低，并且近幾年來未有新政策出臺，同時(shí)2014年的政策中“逐步改善農(nóng)民工居住條件”的相關(guān)規(guī)定僅為該文件中的一部分，占比為4.4%。由此可見，中央對于解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房問題的決心有待提升。進(jìn)一步從政策目標(biāo)內(nèi)容表述來看，責(zé)任主體方面，2007年的政策強(qiáng)調(diào)“用工單位是改善農(nóng)民工居住條件的責(zé)任主體”以及“政府發(fā)揮引導(dǎo)作用”，但并未對政府的監(jiān)督職能進(jìn)行明確規(guī)定，這意味著政策執(zhí)行的自由空間較大；2014年的住房政策雖將部分政府部門納入責(zé)任主體范圍，然而僅是指明該項(xiàng)工作由“住房城鄉(xiāng)建設(shè)部會同發(fā)展改革委、財(cái)政部、國土資源部、稅務(wù)總局負(fù)責(zé)”，而未對其具體權(quán)責(zé)加以明確規(guī)定，呈現(xiàn)一種“任務(wù)簡單分配”的狀態(tài)。另外，現(xiàn)有政策條款尚未對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房政策進(jìn)行長期、中期和短期的目標(biāo)規(guī)劃，僅是提出一些原則性和宏觀性的要求，缺乏對于具體標(biāo)的、標(biāo)準(zhǔn)、時(shí)限、財(cái)政投入及物質(zhì)資源分配等多個(gè)關(guān)鍵政策文件要素的明確規(guī)定，表述較為模糊。

(二)政策工具的模糊性

本文對21份與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房政策密切相關(guān)的文本，按照“政策編號—章節(jié)—具體條款—(段落)”進(jìn)行編碼，構(gòu)建了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房政策文本的內(nèi)容分析單元編碼表(見表2。限于篇幅，表格中第3—20號政策編碼省略)。

表2 政策文本內(nèi)容分析單元編碼表

運(yùn)用Zegveld和Rothwell的政策工具分類方法，本文將政策工具分為供給型、環(huán)境型和需求型三種類型，并以此建立X維度；由于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房政策起步較晚且呈碎片化，政策內(nèi)容無明顯類別，因此不對Y維度進(jìn)行具體劃分，而是把政策作為一個(gè)整體進(jìn)行研究。在X維度中，環(huán)境型政策工具主要體現(xiàn)為政策對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房問題的影響力。政府通過制定目標(biāo)規(guī)劃、調(diào)整稅收制度、提供金融優(yōu)惠等政策為其提供良好發(fā)展環(huán)境(15)張韻君：《政策工具視角的中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新政策分析》，《中國行政管理》2012年第4期。，間接推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房問題的解決，包括總體目標(biāo)規(guī)劃、財(cái)政政策、市場支持、政府稅收優(yōu)惠、法規(guī)管制等內(nèi)容。供給型政策工具主要表現(xiàn)為政策對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房政策發(fā)展的推動力。政府通過提供資金支持、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和信息投入等措施，為政策執(zhí)行提供了支持。需求型政策工具對政策的拉動作用體現(xiàn)為，政府通過采購社會服務(wù)、貿(mào)易管制等手段，減少了住房政策實(shí)施的不確定性及市場障礙。

依據(jù)每個(gè)交叉表格的具體內(nèi)涵對政策編碼進(jìn)行歸類統(tǒng)計(jì)，構(gòu)建出政策編碼二維分布圖。對圖中的編碼進(jìn)行頻數(shù)統(tǒng)計(jì)，可得到政策工具頻數(shù)分布統(tǒng)計(jì)表(見表3)。

表3 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房政策工具使用頻率表

由表3可知，我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房政策綜合運(yùn)用了供給型、需求型和環(huán)境型政策工具，其中，環(huán)境型政策工具的使用頻率為61.29%，供給型政策工具的使用頻率為25.81%，需求型政策工具的使用頻率僅為12.9%?？梢?，政府更側(cè)重于采用環(huán)境型政策工具來改善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的住房條件與環(huán)境，以此間接影響并推動我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房問題的解決(16)夏艷霞：《基于模糊—沖突模型的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房政策執(zhí)行研究》，中國海洋大學(xué)碩士論文，2018年。。然而，在針對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口等中低收入群體的住房建設(shè)問題上，由于其保障性意義更大，因此市場參與的積極性普遍偏低。同時(shí)，住房建設(shè)及租賃牽涉大量土地、資金的運(yùn)用，如果政府不采用強(qiáng)制性手段并加大供給型工具的使用，而是寄希望于推動市場機(jī)制來解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房問題，其政策成效將明顯不佳。其次，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房政策中關(guān)于政策工具的語言表述也具有模糊性?，F(xiàn)有相關(guān)法律制度中大量使用了模棱兩可或含混不清的概念，一些詞語缺乏明確的含義和指向，也沒有硬性和量化的標(biāo)準(zhǔn)。有研究者認(rèn)為，過高的政策語言模糊性有可能使政策本身淪為空洞無物的宣言或告示(17)韓志明：《政策過程的模糊性及其策略模式——理解國家治理的復(fù)雜性》，《學(xué)?！?017年第6期。。同時(shí)，相關(guān)文件多采用建議性的語言對提供房源的方式進(jìn)行表述，如2007年的《關(guān)于改善農(nóng)民工居住條件的指導(dǎo)意見》中指出，“用工單位可以采取無償提供、廉價(jià)租賃等方式向農(nóng)民工提供居住場所”，同時(shí)也存在大量模糊性的表述，如“有條件的地方，可以比照經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)的相關(guān)優(yōu)惠政策，根據(jù)產(chǎn)業(yè)布局、農(nóng)民工數(shù)量及分布狀況，政府引導(dǎo)，市場運(yùn)作，建設(shè)符合農(nóng)民工特點(diǎn)的住房”，而對“有條件的地方”及“符合農(nóng)民工特點(diǎn)”的具體含義沒有予以明確。2014年的《關(guān)于進(jìn)一步做好為農(nóng)民工服務(wù)工作》中，雖然將部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入了城市住房政策體系中，但是仍未對具體準(zhǔn)入門檻作出相關(guān)規(guī)定，如規(guī)定“逐步將在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工納入住房公積金制度實(shí)施范圍”，但對于“穩(wěn)定就業(yè)”的年限標(biāo)準(zhǔn)沒有明確，這便留予地方政府極大的變通機(jī)會?？傊?，清晰的政策應(yīng)具備基礎(chǔ)事實(shí)、愿景陳述、目標(biāo)政策和行動計(jì)劃等基本要素，且需表述清晰、易懂、完整。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房政策文本則少有如上要素與特征。

(三)政策銜接的碎片化

良好的、能清晰傳達(dá)政策意圖的政策應(yīng)具備銜接性，即政策體系中各政策、政策文本各要素間能實(shí)現(xiàn)順暢的銜接，在結(jié)構(gòu)上呈現(xiàn)遞進(jìn)式線型邏輯(18)李東泉、黎唯：《省級新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃文本傳遞中的流變分析》，《規(guī)劃師》2017年第33期。。若本應(yīng)統(tǒng)一、完整、協(xié)調(diào)的政策目標(biāo)、內(nèi)容或過程呈分割和零散化，導(dǎo)致政策之間產(chǎn)生相互獨(dú)立甚至沖突的狀態(tài)，則將阻礙政策自上而下的清晰傳達(dá)，影響政策執(zhí)行的效果，使政策的模糊性更為突出。在21份政策文本中，與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房政策直接相關(guān)的只有2007年的《關(guān)于改善農(nóng)民工居住條件的指導(dǎo)意見》，其明確提出要改善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的居住條件，給予一定的住房優(yōu)惠政策。除此之外，關(guān)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的住房政策大量散見于一些與“三農(nóng)”和住房保障等相關(guān)的政策中，通常都是一段或一句描述性語言，沒有量化指標(biāo)，也不具有強(qiáng)制性，且相較于其他領(lǐng)域的政策來說數(shù)量較少，彼此之間銜接性較差。如2015年的《關(guān)于落實(shí)發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化 實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見》中就簡單提了一句“將符合條件的農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)社會保障和城鎮(zhèn)住房保障實(shí)施范圍”。該政策文件主要針對的是“三農(nóng)”問題，目標(biāo)是促進(jìn)我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，從而加快全面小康目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，雖然提到將“符合條件的農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)住房保障實(shí)施范圍”，但是并沒有明確的實(shí)施路徑和手段，具有很強(qiáng)的模糊性。而與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房密切相關(guān)的戶籍制度、城鎮(zhèn)住房制度、土地制度、就業(yè)制度等，并未圍繞該問題形成合力，而是呈現(xiàn)出相對割裂的狀態(tài)。

四、政策沖突性識別

(一)政策采納

對于地方政府采納中央政策意愿的評估，主要是基于兩者間出臺政策的時(shí)間差，若時(shí)間差超過了合理的范疇，則認(rèn)為地方政府采納中央政策的意愿較低，央地間沖突較為顯著。由于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房政策存在碎片化現(xiàn)象，難以對其進(jìn)行全面的描述性統(tǒng)計(jì)，且多項(xiàng)政策條款交叉、重復(fù)地出現(xiàn)于不同的政策之中，影響了數(shù)據(jù)的獨(dú)立性及可分析性，故我們選擇政策范疇內(nèi)具有代表性的《關(guān)于加快培育和發(fā)展住房租賃市場的若干意見》及其地方政策進(jìn)行分析。選擇該政策的合理性在于：住房租賃政策致力于推進(jìn)“租購并舉”，建立健全房地產(chǎn)市場長效機(jī)制，緩解房價(jià)上行壓力，合理引導(dǎo)住房需求，解決中低收入者的居住問題，促進(jìn)“住有所居”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，而農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口便是該項(xiàng)政策的覆蓋對象之一。

市級政府是政策落地的主體，但我們在統(tǒng)計(jì)中發(fā)現(xiàn)，中央政策出臺之后的半年時(shí)間內(nèi)，僅有2個(gè)市級單位跟進(jìn)中央出臺了相關(guān)政策；一年時(shí)間內(nèi)，出臺政策的城市數(shù)量仍然極少；截至2019年5月，即中央政策出臺三年后，跟進(jìn)城市數(shù)量仍停留在兩位數(shù)。由此看來，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房政策推進(jìn)速度較慢，市級政府對于中央政策呈觀望狀態(tài)。市級政策觀望，是指政府由于自身原因?qū)φ叱雠_持消極態(tài)度，并對其他政府行動進(jìn)行觀察的行為。那么這樣的觀望行為是否是以考量地方具體情況、因城施策、精準(zhǔn)調(diào)控為初衷的積極的地方治理行為呢？顯然不是。2016年5月出臺的《意見》，強(qiáng)調(diào)了“到2020年，基本形成供應(yīng)主體多元、經(jīng)營服務(wù)規(guī)范、租賃關(guān)系穩(wěn)定的住房租賃市場體系，基本形成保基本、促公平、可持續(xù)的公共租賃住房保障體系，基本形成市場規(guī)則明晰、政府監(jiān)管有力、權(quán)益保障充分的住房租賃法規(guī)制度體系，推動實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)居民住有所居”的政策目標(biāo)，并明確了“落實(shí)地方責(zé)任”，且多次使用“加快”等字眼，對地方政府作出了“軟約束”。并且住建部早在2015年1月就已出臺了《關(guān)于加快培育和發(fā)展住房租賃市場的指導(dǎo)意見》，將培育住房租賃市場作為未來工作重點(diǎn)并向下傳遞了明晰的政治信號。然而地方政府的響應(yīng)情緒卻普遍低迷，采納延遲時(shí)間也長達(dá)一年之久，行為過于遲緩，明顯超出了合理的時(shí)間差范疇。以G省為例，其于2016年8月出臺相應(yīng)政策，成為最早采納中央住房租賃政策的省份，并明確將省會城市L市作為REITs試點(diǎn)城市。但即使被“點(diǎn)名”進(jìn)行試點(diǎn)，L市也直到2017年12月才進(jìn)行了政策響應(yīng)，時(shí)間延遲明顯過長。

為進(jìn)一步佐證這一結(jié)論，本文選取同年的房地產(chǎn)去庫存政策的出臺情況作對比分析。房地產(chǎn)政策與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房政策同屬于住房政策領(lǐng)域，但經(jīng)濟(jì)屬性更強(qiáng)，對于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用較大，并且由于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口購房能力較弱，相較于住房租賃政策，房地產(chǎn)政策對于解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房問題的效果并不顯著。進(jìn)行兩者的比較，可看出政府對于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房政策的重視程度如何。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，在去庫存政策的執(zhí)行過程中，中央層面運(yùn)用了財(cái)政、金融等推動手段，地方層面對此反應(yīng)積極，出臺政策的數(shù)量和速度都極高：2016年第一季度便有十幾個(gè)省份150多個(gè)城市出臺了“去庫存”政策，大部分二三線城市都積極采取了給樓市“松綁”的措施。如福州提高了公積金貸款額度，珠海取消了部分商品住房需提供社?；蚣{稅證明的限制，三亞暫停了用地審批、規(guī)劃報(bào)建審批等程序(19)黃燕芬、張超：《防范風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展——2016年房地產(chǎn)市場回顧及2017年展望》，《價(jià)格理論與實(shí)踐》2016年第12期。。與僅用三個(gè)月就實(shí)現(xiàn)了150多個(gè)政策市級擴(kuò)散的“去庫存”政策相比，地方政府對于住房租賃政策的采納意愿偏低?？梢?，在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房政策執(zhí)行過程中，中央與地方政府間的政策沖突性顯著。

(二)內(nèi)容表述

政策執(zhí)行中的政策文本流變過程，是政策執(zhí)行的首要環(huán)節(jié)，具體是指政策從中央傳遞到地方的過程。在政策文本流變過程中，政策往往會被重新解讀、細(xì)化或再規(guī)劃，形成風(fēng)格、結(jié)構(gòu)、重點(diǎn)各異的政策文本(20)李東泉、黎唯：《省級新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃文本傳遞中的流變分析》，《規(guī)劃師》2017年第33期。，主要體現(xiàn)在文本創(chuàng)新、政策目標(biāo)具體化、行動安排和內(nèi)容落實(shí)四個(gè)方面(21)李瑞昌：《中國公共政策實(shí)施中的“政策空傳”現(xiàn)象研究》，《公共行政評論》2012年第5期。。通過對央地政策進(jìn)行文本信息挖掘并對比分析，客觀呈現(xiàn)文本流變的過程，可以充分反映央地政府間態(tài)度和觀點(diǎn)的差異，從而識別政策的沖突性。本文選取上海、廣州、深圳、青島和成都等人口流入量較大的大中型城市作為研究對象，搜集整理了五地的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房政策，結(jié)合中央政策進(jìn)行了對比分析(見表4)。

表4 央地農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房政策文本內(nèi)容比較

研究發(fā)現(xiàn)：(1)各城市無一例外地都將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口排除在享受經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房政策之外，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》明確提出，“采取廉租住房、公共租賃住房、租賃補(bǔ)貼等多種方式改善農(nóng)民工居住條件”。各地方政府將該政策的申請對象限制為具有本地戶籍的城市居民，從而直接將非戶籍人員排除在外了。(2)各地方政府對中央政策的變通執(zhí)行。通過梳理各地公共租賃房申請資格發(fā)現(xiàn)，盡管多個(gè)地區(qū)將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入了申請范圍，但是其具體的申請門檻卻高于城市中的低收入群體。具體而言，除對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的住房情況和家庭財(cái)產(chǎn)收入等進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)限定外，還需其提供暫居證明并規(guī)定了居住年限、繳納社會保險(xiǎn)的年限，并需要對其是否有穩(wěn)定的收入來源進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。事實(shí)上，中央出臺的《公共租賃住房管理辦法》的相關(guān)規(guī)定中僅對就業(yè)年限進(jìn)行了限定，而各城市的申請條件中不僅限制了就業(yè)年限，還增加了對居住年限與社會保障繳納年限的審核。如此進(jìn)行政策加碼，不斷升級申請資格的限制，是試圖將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口排斥在政策體系之外的體現(xiàn)。(3)公租房申請程序繁瑣復(fù)雜，從而將大量的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口拒之門外。廣東省的廣州、東莞、佛山等地規(guī)定，申請者申請公共租賃住房需要7個(gè)證件并等候90天，并且審批程序繁瑣復(fù)雜，需經(jīng)過“三審三公示”流程：首先由社區(qū)開展入戶調(diào)查并給予初審意見，街道住建部門、社區(qū)居委會進(jìn)行復(fù)審并公示，再由區(qū)住建、民政、公安等多個(gè)部門對申請人的家庭住房、人口、收入、車輛、財(cái)產(chǎn)等情況進(jìn)行審核并出具意見證明，最后由區(qū)住建部門進(jìn)行終審并公示。在復(fù)雜的流程下，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的申請積極性大幅降低。(4)公租房地理位置偏遠(yuǎn)，空間失配現(xiàn)象明顯，職住分離影響嚴(yán)重，抑制了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的申請積極性。在住房選址上，住建部明確要求“公租房應(yīng)當(dāng)優(yōu)先安排在交通便利、公共設(shè)施較為齊全的區(qū)域”，然而受城市土地區(qū)位價(jià)格與土地財(cái)政的影響，大多數(shù)地方政府選擇將保障房建在城市邊緣。結(jié)果是，“空間失配”以及引發(fā)的職住分離問題，嚴(yán)重阻礙了目標(biāo)群體的申請及入住。此外，地方政府還依據(jù)群體進(jìn)行公租房分配，將本地居民申請剩余下的房源分配給農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。此類房源位置更為偏遠(yuǎn)，公建配套設(shè)施條件更為惡劣，從而進(jìn)一步降低了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的申請積極性。同時(shí)，此種分配及居住方式導(dǎo)致了“居住隔離”現(xiàn)象的出現(xiàn)，使得在同一城市內(nèi)部出現(xiàn)了城市居民與外來人口并存的新二元結(jié)構(gòu)，變相加劇了公租房淪為城市貧民窟溫床的可能性，阻滯了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的城市融入。

(三)利益分析

1.中央和地方政府的價(jià)值理念不同。黨和中央政府高度重視我國的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口問題，黨的十八大明確提出“有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”，十八屆三中全會指出“推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民”。《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》提出，要保證農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口隨遷子女平等享有受教育權(quán)利、拓寬住房保障渠道、擴(kuò)大社會保障覆蓋面、完善公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系、改善基本醫(yī)療衛(wèi)生條件等，積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)。中央政府的目標(biāo)是，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供更好的公共服務(wù)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，加快我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的速度。然而在我國，地方政府既是推進(jìn)相關(guān)政策的責(zé)任主體，同時(shí)又具備“理性經(jīng)濟(jì)人”特征，其往往會出于地方利益最大化考慮，且在晉升錦標(biāo)賽的機(jī)制下，普遍追求“GDP的增長”，并最終導(dǎo)致傾向于選擇促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的政策，而相對忽視民生等社會政策。因此在面對社會政策的執(zhí)行時(shí)，地方政府往往會選擇不依照中央意圖執(zhí)行政策的行動策略。就農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房政策而言，地方政府基于“成本—收益”的考慮，最終形成了與中央政策存在偏差甚至相悖的地方政策。

2.流出地與流入地間的博弈。我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口大多是跨省(市)流動的，當(dāng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口從一個(gè)城市流入另一個(gè)城市后，其所享受公共服務(wù)的供給主體也就由流出地的地方政府變?yōu)榱魅氲氐牡胤秸ｉL久以來，我國城市政府主要是為擁有城市戶籍的人口提供公共服務(wù)的，因此農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的進(jìn)入將會對當(dāng)?shù)鼐用竦墓卜?wù)資源形成“擠占”。在這種情況下，流入地政府和居民只想享受農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口帶來的“勞動力及其服務(wù)”紅利，而不愿為其提供與城市居民一致的公共服務(wù)，這就導(dǎo)致政府會設(shè)定一系列的限制性條件以阻礙農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化，同時(shí)城市居民也會存在一定的排斥心理。

3.用工企業(yè)的排斥。大量的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為用工企業(yè)提供了充足的廉價(jià)勞動力，也為企業(yè)賺取了足夠的利潤。但是在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口供過于求的情況下，企業(yè)會認(rèn)為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口勞動力是取之不盡、用之不竭的，加之農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口法律知識缺乏，導(dǎo)致了部分企業(yè)隨意剝削勞動力、延長工作時(shí)間、壓低并時(shí)常拖欠工資等現(xiàn)象的出現(xiàn)。在這種情況下，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不可能完成資本的積累，因此個(gè)人也就沒有能力在城市中買房居住。還有一些企業(yè)視為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口交付“五險(xiǎn)一金”為壓力，不愿意為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口交納住房公積金，一些企業(yè)甚至不與其簽訂勞動合同，以此來減少保險(xiǎn)費(fèi)用支出。住房公積金的缺失，進(jìn)一步降低了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口購買商品房的可能性。

4.公共成本分擔(dān)。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口實(shí)現(xiàn)市民化需要一定的成本，即享受與當(dāng)?shù)貞艏用裢瑯拥墓卜?wù)所必須支付的代價(jià)的總和(22)胡桂蘭、鄧朝暉、蔣雪清：《農(nóng)民工市民化成本效益分析》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2013年第5期。。其中，住房成本成為不容忽視的一大成本。住房不僅是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市居住的場所，更是幫助其融入城市的重要部分，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的中間機(jī)制。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的住房成本是巨大的，需要中央政府和地方政府、流出地政府和流入地政府、企業(yè)以及個(gè)人共同分擔(dān)。1994年我國實(shí)施的財(cái)政分稅制使地方政府擁有了一定的財(cái)稅自主權(quán)，但作為公共服務(wù)的主要提供者，其財(cái)政支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于收入，其支出大約為中央政府的6倍(23)王曉紅、王吉恒：《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本困境及對策分析》，《農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究》2015年第5期。。這導(dǎo)致地方政府的擔(dān)子明顯過重，地方財(cái)政幾乎無法維持正常的運(yùn)轉(zhuǎn)，出現(xiàn)了嚴(yán)重的“財(cái)政收支倒掛”現(xiàn)象。與此同時(shí)，由于中央政府“簡政放權(quán)”，使得地方政府擁有了較大的自主權(quán)，財(cái)政支出項(xiàng)目逐漸增多，地方財(cái)政負(fù)擔(dān)進(jìn)一步加重。由此，在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房方面，地方政府希望中央政府可以增加更多的資金補(bǔ)貼，中央政府則希望地方政府承擔(dān)其主體責(zé)任，兩者之間的博弈關(guān)系得以形成。

5.信息不對稱。在市場交易中，當(dāng)交易一方無法獲知另一方的行動及信息，或獲取信息的成本高昂時(shí)，交易雙方就會處于信息掌握的不對稱狀態(tài)(24)張燕、鄧義：《信息不對稱對我國農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的制約及經(jīng)濟(jì)法規(guī)制——基于經(jīng)濟(jì)人假設(shè)和促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展視角》，《湖北社會科學(xué)》2009年第4期。。信息不對稱中的信息劣勢方將承擔(dān)道德風(fēng)險(xiǎn)并同時(shí)面臨“逆向選擇”問題。在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房方面，信息不對稱主要是指政府、房屋中介和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口等主體，在住房相關(guān)信息的數(shù)量和質(zhì)量上存在較大差別，表現(xiàn)為政府和房屋中介擁有較多的住房信息，而農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對此掌握較少，處于被動接受狀態(tài)。近年來，盡管隨著政府信息越來越公開透明，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能夠獲取的信息資源也越來越多，但是房屋中介為賺取高額利潤，在公布房屋信息或者介紹房屋時(shí)往往會有所保留。在交易過程中，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口仍舊處于信息劣勢，“逆向選擇”的結(jié)果是，房屋價(jià)格變得扭曲，成交價(jià)格高于實(shí)際價(jià)格，并最終導(dǎo)致住房市場混亂，房價(jià)居高不下。

五、結(jié)論與討論

本文以我國中央及地方的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房政策為研究對象，運(yùn)用政策文獻(xiàn)量化研究方法，對政策模糊性及沖突性加以識別。研究結(jié)果表明，中央發(fā)布的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房政策存在對政策目標(biāo)及工具的設(shè)計(jì)與表述模糊、政策銜接碎片化的特征，因而政策模糊性較高；通過央地農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房政策對比發(fā)現(xiàn)，地方采納中央政策的意愿較低而選擇“延遲采納”策略，央地政策內(nèi)容表述存在較大差異。這一點(diǎn)尤其表現(xiàn)在對硬性量化標(biāo)準(zhǔn)的表述上。結(jié)合央地利益關(guān)系的實(shí)際情景分析，我們認(rèn)為其政策沖突性較高。這與我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房政策象征性執(zhí)行的實(shí)際相吻合，由此驗(yàn)證了文本分析識別政策模糊性及沖突性的可行性與科學(xué)性。

在政策實(shí)踐中，運(yùn)用客觀的識別方法對政策屬性進(jìn)行判斷，并進(jìn)一步地對政策文本制定效果加以評估，將推動政策文本的優(yōu)化與完善。中國公共政策執(zhí)行過程主要包括政策文本流變、職能部門政策實(shí)施行動和公眾參與活動三部分，其中政策文本流變是首要環(huán)節(jié)。若能在政策制定環(huán)節(jié)進(jìn)行文本分析，降低不必要的文本模糊性，同時(shí)把握央地沖突的邏輯并由此盡可能地從政策文本制定層面實(shí)現(xiàn)央地利益擬合，將有效減少政策執(zhí)行的阻力，推動政策的有效執(zhí)行。此外，本文關(guān)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房政策的分析結(jié)果，對于構(gòu)建與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口特征相適應(yīng)、與城鎮(zhèn)住房制度相銜接、與漸進(jìn)式城鎮(zhèn)化相協(xié)調(diào)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房實(shí)現(xiàn)機(jī)制，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

當(dāng)然，作為一個(gè)探索性的分析框架，本文也存在一些局限：一方面，本文采用政策文獻(xiàn)量化研究方法，基于政策文本展開探討，難以深描政策模糊性和沖突性在政策實(shí)踐中更具體的表現(xiàn)。同時(shí)只從文字出發(fā)而缺乏實(shí)踐的印證，可能會出現(xiàn)一定的識別誤差，因此應(yīng)將其與實(shí)證分析相結(jié)合，以更精準(zhǔn)識別政策的模糊性和沖突性。另一方面，政策文獻(xiàn)量化研究方法更多的是描述性分析方法，無法幫助我們厘清變量之間的因果關(guān)系，尤其是在沖突性的研究中，可透過政策文本對比窺探?jīng)_突性所在，但難以解釋其形成機(jī)理。