尼日利亞農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保計劃的經(jīng)驗與啟示

王春雷 吳晨漪

一、尼日利亞農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保計劃介紹及特征

（一）農(nóng)業(yè)信貸計劃介紹

在石油工業(yè)崛起之前，尼日利亞是一個農(nóng)業(yè)占主導(dǎo)地位的國家，其生產(chǎn)的棉花、花生等農(nóng)產(chǎn)品在世界上處于領(lǐng)先地位。20世紀(jì)50至60年代，隨著石油開采和加工的發(fā)展，尼日利亞石油工業(yè)迅速崛起，這一階段的農(nóng)業(yè)被國家有所忽視，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量逐漸減少，發(fā)展受到制約。為防止農(nóng)業(yè)萎縮，尼日利亞實施了一系列的惠農(nóng)政策。農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保計劃基金是尼日利亞聯(lián)邦政府發(fā)起的多種支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的計劃之一，旨在通過提供鼓勵金融機構(gòu)向從事農(nóng)業(yè)者發(fā)放貸款，為尼日利亞農(nóng)民提供信貸便利。1977年，該計劃被寫入第20號法令中，并于1978年4月開始正式實施。自實施該計劃以來，各類金融機構(gòu)向農(nóng)業(yè)提供的貸款數(shù)量一直在不斷增加，貸款從1978年的341筆增加到2018年的30612筆，而貸款總額從11128萬索拉增長到43.78億索拉。

建立農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保計劃基金的最初原因在于，商業(yè)銀行由于償還貸款的高違約率不愿向農(nóng)戶提供貸款，而導(dǎo)致與農(nóng)業(yè)相關(guān)的信貸需求無法得到滿足，資金的缺乏使農(nóng)業(yè)無法進一步發(fā)展。此外，由于缺乏抵押品，銀行在可能發(fā)生違約的情況下無法依靠抵押品來降低風(fēng)險，而且向散居各地的農(nóng)民提供低單位價值貸款的管理成本很高[1]。因此，該計劃通過向銀行提供某種形式的擔(dān)保以抵御農(nóng)業(yè)貸款固有的風(fēng)險，從而增加銀行對農(nóng)業(yè)部門的貸款。在違約的情況下，貸款銀行應(yīng)在農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)?；鹬Ц?5%的違約擔(dān)保貸款之前，采取所有合法的貸款回收手段，包括實現(xiàn)對抵押貸款的任何擔(dān)保[2]。如果在采取所有恰當(dāng)措施之后仍存在無法收回的貸款，并且拖欠超過六個月，則貸款銀行可以變現(xiàn)抵押擔(dān)保，然后對計劃基金提出索賠。該計劃的主要目的是通過根據(jù)計劃授權(quán)法案向參與銀行提供擔(dān)保，為參與銀行分擔(dān)風(fēng)險以增加其向農(nóng)民提供信貸的動力。

農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保計劃基金的授權(quán)資本由聯(lián)邦政府和中央銀行共同出資，分別占60%和40%。該計劃涵蓋所有農(nóng)作物的生產(chǎn)，養(yǎng)魚業(yè)、捕撈魚類、畜牧業(yè)、倉儲、農(nóng)業(yè)機械和租賃服務(wù)，包括生產(chǎn)和加工的綜合農(nóng)業(yè)項目。根據(jù)該計劃，只要貸款額度超過20000索拉，就需要有抵押品進行擔(dān)保。此外，1987年前該計劃下的貸款享有優(yōu)惠利率，之后由于計劃調(diào)整，貸款按市場利率計價，不再享受優(yōu)惠政策[3]。

（二）農(nóng)業(yè)信貸特征

自尼日利亞實施農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保計劃以來，信貸主要呈現(xiàn)以下幾個特征：

1.信貸主要集中在南部地區(qū)。尼日利亞南部地區(qū)交通便利、路網(wǎng)發(fā)達，有利于農(nóng)業(yè)種植開發(fā)。該地區(qū)自然條件也較為優(yōu)越，耕地遼闊，河流眾多，降水豐富，可為各類農(nóng)產(chǎn)品加工提供源源不斷的原料。而且尼日利亞人口分布不均，南部的國土面積雖只占全國面積的20%，但卻集聚著全國一半的人口，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供了充足的勞動力。由于南部地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展較好，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度相對較高，因此對農(nóng)業(yè)信貸的需求較大。尼日利亞中央銀行發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2018年通過農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保計劃擔(dān)保的貸款總額在1億索拉以上的州有17個，其中有11個州是分布在西南、南南和東南地區(qū)。

2.個人貸款占比較大。2018年通過農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保計劃擔(dān)保的貸款中，無論是貸款筆數(shù)還是貸款總額，個人貸款占比最大。其中，個人貸款29796筆，占比達97.33%，而個人貸款總額為42.64億索拉，占比達97.41%。主要原因是，尼日利亞以傳統(tǒng)的小農(nóng)經(jīng)營方式為主，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度不高。而傳統(tǒng)的經(jīng)營方式的基礎(chǔ)是分散的個體勞動，并以散戶方式存在，農(nóng)業(yè)合作社和相關(guān)企業(yè)較少，因此個人貸款在所有貸款主體中占有絕對比重。

圖1 2018年按貸款主體劃分的貸款筆數(shù)

圖2 2018年按貸款主體劃分的貸款總額（單位：千索拉）

3.糧食作物貸款占比最高。從用途來看，2018年糧食作物貸款總額最高，為2424619.94千索拉，占比達55.39%，其次是牲畜14.31%，混播作物11.14%，經(jīng)濟作物10.34%，漁業(yè)6.88%，其他1.94%。在糧食作物中，塊莖作物和谷物類的貸款總額最高，分別為1759291.28千索拉和555678.66千索拉。農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保計劃基金設(shè)立之初的目的之一就是確保尼日利亞糧食安全。為了解決糧食安全問題，尼日利亞政府啟動了新的2016—2020年農(nóng)業(yè)促進政策。該政策預(yù)計將在上屆政府實施的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型議程的基礎(chǔ)上再接再厲，減少該國對糧食進口的依賴，實現(xiàn)尼日利亞糧食上的自給自足[4]。為實現(xiàn)這一目標(biāo)，政府需投入大量的資金到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，而增加資金的手段之一就是通過農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保計劃給農(nóng)民提供更多的信貸便利和信貸優(yōu)惠。

4.100000索拉以上的占比最高。2018年，通過農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保計劃擔(dān)保的30612筆貸款中，有12712筆的貸款額度在100000索拉以上，有11539筆貸款額度在50001～100000索拉，而5000索拉以下的貸款筆數(shù)最少，只有5筆。

圖3 2018年按用途劃分的貸款總額（單位：千索拉）

二、尼日利亞農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保計劃的作用

尼日利亞農(nóng)業(yè)信用擔(dān)保計劃基金的總體目標(biāo)是鼓勵銀行向從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)加工活動的個體農(nóng)戶或企業(yè)提供貸款；刺激那些用于國內(nèi)消費和出口的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展；鼓勵金融機構(gòu)通過資本貸款計劃參與來提高農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)能力。而農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保計劃的具體作用有以下幾點。

（一）補充農(nóng)業(yè)信貸缺口

圖4 2018年按貸款額度劃分的貸款筆數(shù)

農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保計劃為金融機構(gòu)向農(nóng)民提供的用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)加工的貸款提供擔(dān)保。該計劃的責(zé)任限于違約金額的75%，扣除借出銀行從出售借款人抵押的擔(dān)保中變現(xiàn)的任何金額。擔(dān)保計劃和借款銀行共同分擔(dān)農(nóng)戶的違約風(fēng)險，增加銀行向農(nóng)業(yè)提供更多貸款的信心。自1978年實施該計劃以來，各金融機構(gòu)向農(nóng)業(yè)提供的貸款數(shù)量一直在不斷增加。近年來，通過農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保計劃進行擔(dān)保的貸款人數(shù)和貸款額度顯著，尤其是2017年貸款人數(shù)較上年增長580.62%，貸款總額較上年增長620.59%。信貸的注入解決了農(nóng)民資金的短缺，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供更多活力。

（二）增強正規(guī)金融機構(gòu)對農(nóng)業(yè)信貸市場的支持

由于農(nóng)村缺乏貸款抵押物或者貸款抵押物不易變現(xiàn)，沒有實質(zhì)的擔(dān)保品和擔(dān)保人，其金融風(fēng)險相對較大，正規(guī)金融機構(gòu)獲得的收益與其所承擔(dān)的信貸風(fēng)險不成正比，所以鮮有正規(guī)金融機構(gòu)將業(yè)務(wù)拓展到農(nóng)村地區(qū)。而農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保計劃實施后，農(nóng)業(yè)信貸可以從該計劃中得到擔(dān)保。農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保計劃基金的相關(guān)部門為避免農(nóng)戶違約而向參與銀行賠付，也會同金融機構(gòu)一起監(jiān)督貸款的使用，可提高還款保障。在金融機構(gòu)的收益得到基本保障后，其向農(nóng)村地區(qū)提供信貸的意愿增強，有利于提高正規(guī)金融機構(gòu)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的金融支持力度[5]。

（三）解決傳統(tǒng)金融支農(nóng)動力不足的問題

在尼日利亞，對占農(nóng)業(yè)人口大部分的農(nóng)村貧困農(nóng)民而言，信貸是促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要工具[6]。尼日利亞聯(lián)邦政府過去曾發(fā)起各種與農(nóng)業(yè)信貸有關(guān)的政策和計劃，試圖通過以優(yōu)惠的利率向農(nóng)民提供成本較低的金融資源來改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。聯(lián)邦政府實施的一些政策工具包括：1972年成立的尼日利亞農(nóng)業(yè)合作社和農(nóng)村發(fā)展銀行；1976年至1980年建立了技術(shù)支持和農(nóng)業(yè)服務(wù)機構(gòu)，以促進金融機構(gòu)面向全國農(nóng)民的信貸供應(yīng)，并在20世紀(jì)80和90年代初實施了一項農(nóng)村銀行政策，該政策迫使商業(yè)銀行在農(nóng)村地區(qū)開設(shè)特定數(shù)量的分支機構(gòu)。所有這些與信貸有關(guān)的政策和計劃均旨在通過向該國農(nóng)民有效分配信貸設(shè)施來刺激農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

但是，上述政策工具和傳統(tǒng)銀行一直沒有令人滿意地提供足夠的信貸來為該國的農(nóng)業(yè)活動提供資金。其原因在于，上述政策都只一味地要求金融機構(gòu)支持農(nóng)村金融，而沒有消除金融機構(gòu)對農(nóng)業(yè)貸款固有風(fēng)險的顧慮，這就大大地降低各類金融機構(gòu)為農(nóng)業(yè)融資的意愿。1978年農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保計劃正式實施后，可為該計劃下的金融機構(gòu)分擔(dān)風(fēng)險、保證基本收益，從而帶動農(nóng)業(yè)的信貸供給，滿足該國農(nóng)民的信貸需求[7]。

圖5 2016—2018年擔(dān)保貸款情況（單位：千索拉）

三、尼日利亞農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保計劃存在的問題

（一）正規(guī)貸款組織對小農(nóng)信貸的貢獻有限

雖然農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保計劃實施后能夠提高正規(guī)金融機構(gòu)對農(nóng)村金融的支持，但無論是貸款規(guī)模還是業(yè)務(wù)拓展，正規(guī)金融機構(gòu)的支持都非常有限，這就導(dǎo)致了農(nóng)村地區(qū)只有小部分的信貸需求是由正規(guī)貸款機構(gòu)滿足的[8]。為了填補信貸缺口，許多農(nóng)民只能向非正式的信用協(xié)會申請貸款。造成尼日利亞正規(guī)機構(gòu)無法滿足信貸需求的原因有很多。首先，農(nóng)村銀行較為匱乏，很少有金融機構(gòu)愿意將分支機構(gòu)設(shè)在經(jīng)濟落后的廣大農(nóng)村地區(qū)。其次，即使有分支機構(gòu)設(shè)立在農(nóng)村地區(qū)，但它們都是通過位于城市的總部來控制的，這使他們無法確切獲得相關(guān)信息，從而與農(nóng)民的需求相脫節(jié)。此外，資金發(fā)放不及時，繁瑣的貸款程序以及高利率限制了農(nóng)民從正規(guī)金融機構(gòu)獲得貸款的機會。

（二）農(nóng)戶存在的違約風(fēng)險影響農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保計劃的有效發(fā)揮

農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保計劃受益人較低的貸款償還率抑制了金融機構(gòu)提供貸款的意愿，同時也降低了該計劃支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的效率。受益人貸款償還率低的根本原因在于尼日利亞農(nóng)業(yè)發(fā)展的落后性，導(dǎo)致農(nóng)民從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中獲得的收入較低，而無力償還貸款[9]。并且尼日利亞絕大部分地區(qū)屬于熱帶草原氣候，總體上高溫多雨，河流眾多，每年都受洪水困擾，自然災(zāi)害頻發(fā)，在一定程度上影響農(nóng)業(yè)產(chǎn)出。尼日利亞雖被歸為新興市場，在非洲國家中是經(jīng)濟發(fā)展較好的國家之一，但其農(nóng)業(yè)管理不善、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施較為缺乏，農(nóng)業(yè)發(fā)展與其他農(nóng)業(yè)大國相比尚有差距。農(nóng)戶缺乏信用意識，而相關(guān)機構(gòu)人員對面向農(nóng)戶的信用知識宣傳普及不夠，以及其中存在的道德風(fēng)險問題使得農(nóng)戶故意拒絕支付，導(dǎo)致貸款違約發(fā)生率的增加。

（三）參與銀行合作的積極性不高

從參與銀行自身的利益而言，與農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保計劃合作的首要目的是收取利息的同時又能降低風(fēng)險。其次才是基于政策要求，提供更多的貸款給農(nóng)戶。從這個角度看，對于風(fēng)險相對較小的項目，參與銀行可以選擇不通過農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保計劃的擔(dān)保而直接發(fā)放貸款給農(nóng)戶，簡化貸款程序，降低時間成本，提高效率。而需要農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保計劃進行擔(dān)保的往往是風(fēng)險較大，參與銀行拿捏不定的貸款。對這類貸款，參與銀行可能會出于防患于未然的目的，忽視政策要求，寧愿支付罰金，也不愿將其資金貸給農(nóng)業(yè)。除此之外，還有一個原因是，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的多為散戶，其申請的貸款額度小，難以形成規(guī)模，這類貸款給合作銀行帶來的商業(yè)價值較低。此外，銀行還會責(zé)怪農(nóng)民提交不完整的申請表，造成貸款程序無法正常進行。因此，參與銀行與農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保計劃合作的意愿低，使得該計劃沒有達到預(yù)期的效果。

（四） 農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保計劃受益面較窄

根據(jù)尼日利亞國家統(tǒng)計局顯示，2015年尼日利亞有近70%的人口從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但獲得農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保計劃支持的貸款主體占從事農(nóng)業(yè)人口的1%都不到。因此農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保計劃受益人的數(shù)量相對于潛在受益人的數(shù)量較少。其原因有以下幾點：一是由于政府機構(gòu)未能擴展其農(nóng)村分支機構(gòu)網(wǎng)絡(luò)以使該計劃覆蓋更多人。二是政府宣傳不到位，很多偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)戶對該計劃缺乏了解，即使自己有貸款需求也沒有合適的渠道可以走。相關(guān)分支機構(gòu)擴展與宣傳的不到位，使農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保計劃無法充分挖掘潛在的農(nóng)業(yè)貸款需求，達不到該計劃最初始的目的。

四、對中國的啟示

自尼日利亞農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保計劃實施以來，各金融機構(gòu)對農(nóng)業(yè)的信貸支持不斷增加，而信貸在調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)積極性、增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保障、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率方面起著重要作用[10]。相比尼日利亞的農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保計劃，截至2018年10月底，我國先后成立了國家信貸擔(dān)保聯(lián)盟有限責(zé)任公司和33家省級農(nóng)擔(dān)公司，農(nóng)擔(dān)體系已從前期的機構(gòu)搭建向業(yè)務(wù)增長期轉(zhuǎn)變。但我國的農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系還不夠健全，比如風(fēng)險補償機制和征信體系等方面還存在缺失。因此，可參考尼日利亞的經(jīng)驗，從以下幾個方面逐步完善我國的農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保制度：

（一）正確評估農(nóng)民的信貸需求并及時提供信貸

合作金融機構(gòu)應(yīng)在貸前就做好相關(guān)的信息審查，正確評估貸款需求，按需發(fā)放貸款，杜絕貸款資金的浪費，避免出現(xiàn)供需不協(xié)調(diào)的問題。在貸款流程中實行專業(yè)化管理，嚴(yán)格按照業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)合理發(fā)放貸款，在源頭控制好風(fēng)險。合作銀行要簡化貸款流程，提高辦事效率，在完成相關(guān)貸款申請手續(xù)后，銀行應(yīng)及時向合格的申請人提供信貸，避免因延遲向農(nóng)民發(fā)放貸款可能導(dǎo)致貸款挪作他用和耽誤農(nóng)業(yè)正常生產(chǎn)的問題出現(xiàn)，提高農(nóng)村金融服務(wù)能力和水平。

（二）各個農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保公司應(yīng)及時支付違約責(zé)任

目前我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營資金需求大幅上升，但因缺乏抵質(zhì)押物和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的風(fēng)險不可預(yù)測性質(zhì)，難以滿足傳統(tǒng)金融機構(gòu)風(fēng)險管理要求，再加上農(nóng)業(yè)信貸單筆規(guī)模小、管理成本高，成本收益不相匹配，所以商業(yè)銀行出于風(fēng)險與收益角度考慮而拒絕向農(nóng)業(yè)發(fā)放貸款。我國農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系的建立正好可以分擔(dān)合作銀行的風(fēng)險，增強商業(yè)性擔(dān)保機構(gòu)支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的動力。所以當(dāng)農(nóng)業(yè)貸款出現(xiàn)違約的時候，與該筆貸款相對接的農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保公司應(yīng)及時承擔(dān)違約責(zé)任，支付足額違約金給合作銀行，分擔(dān)銀行風(fēng)險，增加銀行發(fā)放貸款的信心，鼓勵銀行向農(nóng)民提供更多貸款[11]。

（三）增加貸款監(jiān)督訪問頻率，降低貸款違約發(fā)生率

要降低貸款違約發(fā)生率，強監(jiān)管是不可或缺的一環(huán)。由于農(nóng)村地區(qū)自身的落后性，很多農(nóng)民文化程度較低，信用意識不強，對違約后產(chǎn)生的后果不夠了解，所以可能會拒絕還款。并且農(nóng)村地區(qū)較為偏遠(yuǎn)，而農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保公司和合作銀行通常都建立在距離農(nóng)村較遠(yuǎn)的城市，所謂“天高皇帝遠(yuǎn)”，農(nóng)戶可能會將貸款挪至它用，沒有將其投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中。這些因素都會造成貸款違約。因此農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保公司以及合作銀行都要對貸款進行監(jiān)督，一是定時到訪監(jiān)督貸款去向和貸款利用情況，二是不定時的突擊檢查，防止農(nóng)戶存在欺詐隱瞞問題。

（四）政府應(yīng)加強對農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保政策的宣傳

農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系的目的就是發(fā)揮普惠式的增信功能，為廣大農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)戶增加信用。所以政府的宣傳不應(yīng)只局限于農(nóng)業(yè)發(fā)展較好的地區(qū)，更應(yīng)把眼光放在農(nóng)業(yè)欠發(fā)達地區(qū)上。因為銀行是風(fēng)險厭惡型的，它們不愿意提供信貸給風(fēng)險較大的農(nóng)業(yè)部門，更不愿意將資金投資在農(nóng)業(yè)欠發(fā)達地區(qū)，造成了這些地區(qū)信貸稀缺，農(nóng)戶沒有資金投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)業(yè)缺乏發(fā)展動力，而陷入這種無限循環(huán)中。因此政府應(yīng)加大宣傳，爭取使更多銀行參與進來，挖掘偏遠(yuǎn)地區(qū)潛在的信貸需求，讓更多的農(nóng)戶從該體系中受益。