中國(guó)式財(cái)政分權(quán)與地方稅體系建設(shè)

◆馮俏彬 ◆李 賀

內(nèi)容提要：中國(guó)式財(cái)政分權(quán)是指在政治權(quán)力、稅收權(quán)力向中央政府集中，經(jīng)濟(jì)權(quán)力向地方政府分散，地方和中央收入與支出權(quán)力不對(duì)等的現(xiàn)實(shí)條件下具有中國(guó)特色的財(cái)政分權(quán)。通過(guò)中國(guó)財(cái)政分權(quán)綜合指標(biāo)體系的分析顯示，當(dāng)前我國(guó)財(cái)政分權(quán)綜合指數(shù)雖呈上升趨勢(shì)，但總體綜合指數(shù)較低；地方財(cái)政收入對(duì)稅收收入及稅收政策的作用不敏感；東部、中部、西部及東北區(qū)域之間財(cái)政分權(quán)綜合指數(shù)相差較大。因此，建議地方稅體系構(gòu)建應(yīng)以中國(guó)式財(cái)政分權(quán)為理論基礎(chǔ)，給予地方政府相應(yīng)的稅收管理權(quán)、立法權(quán)及稅率確定權(quán)，其對(duì)于解決地方政府對(duì)土地財(cái)政嚴(yán)重依賴及中央和地方事權(quán)與支出責(zé)任不匹配的問(wèn)題具有重要意義。

近年來(lái)，我國(guó)現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)工作有序推進(jìn)，預(yù)算改革、稅收制度、中央與地方財(cái)政體制都取得了不同程度的進(jìn)展。但由于種種原因，中央與地方財(cái)政體制的改革進(jìn)展并不順利，無(wú)論是事權(quán)劃分、收入劃分還是轉(zhuǎn)移支付制度改革都未達(dá)到預(yù)期。更重要的是，正是由于這種中央與地方財(cái)政體制決定了整個(gè)財(cái)稅制度設(shè)計(jì)方向和框架的樞紐性制度建設(shè)滯后，其他各項(xiàng)財(cái)稅改革不得不在缺失方向和框架約束的情況下展開，在一定程度上造成了財(cái)稅改革中“個(gè)體合成的謬誤”現(xiàn)象，即各個(gè)單項(xiàng)改革分別看都正確，匯總為整體時(shí)卻有問(wèn)題，地方稅體系正是這樣的問(wèn)題典型。本文試圖在中國(guó)式財(cái)政分權(quán)理論視域下，以中央與地方財(cái)政體制為總線，以稅制改革為起點(diǎn)，探討和研究新時(shí)期我國(guó)地方稅體系建設(shè)問(wèn)題。

一、文獻(xiàn)回顧

財(cái)政分權(quán)理論也稱為財(cái)政聯(lián)邦主義，作為財(cái)政理論的重要分支，經(jīng)過(guò)半個(gè)多世紀(jì)的發(fā)展，先后形成了第一代財(cái)政分權(quán)理論和第二代財(cái)政分權(quán)理論。第一代財(cái)政分權(quán)理論主要代表人物有蒂伯特、奧茨、馬斯格雷夫等，第二代財(cái)政分權(quán)理論也稱為市場(chǎng)維護(hù)型聯(lián)邦制理論，主要代表人物有溫格斯特、蒙蒂諾拉、錢穎一、麥金農(nóng)、羅登等學(xué)者。溫格斯特認(rèn)為中國(guó)的市場(chǎng)化改革使中央與地方之間的權(quán)力獲得了平衡，財(cái)政分權(quán)導(dǎo)致了地方政府間的財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)，而且隨著地方政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力的不斷增強(qiáng)，中央對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的控制能力呈弱化趨勢(shì)。錢穎一認(rèn)為中國(guó)的地方政府控制著本地區(qū)的大量資源，財(cái)政分權(quán)可促進(jìn)地方政府的預(yù)算約束硬化，進(jìn)而出現(xiàn)快速可持續(xù)性的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。財(cái)政分權(quán)理論對(duì)在不同層級(jí)政府之間合理配置稅權(quán)及分配稅收收入提供了重要的理論指導(dǎo)，也是研究中國(guó)1994年分稅制后不同層級(jí)政府之間財(cái)政關(guān)系的理論起點(diǎn)。

財(cái)政分權(quán)改革作為我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)改革的重要內(nèi)容。錢穎一（1997）、林毅夫和劉志強(qiáng)（2000）、沈坤榮和付文林（2005）研究表明，財(cái)政分權(quán)改革對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)變革起到舉足輕重的作用。Zhang和Zou（1998）則認(rèn)為中國(guó)的財(cái)政分權(quán)阻礙了省際經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)間的關(guān)系要遠(yuǎn)比理論研究的預(yù)測(cè)結(jié)果來(lái)得復(fù)雜。財(cái)政分權(quán)研究關(guān)注的重點(diǎn)除宏觀經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域外，對(duì)我國(guó)中觀、微觀經(jīng)濟(jì)社會(huì)層面也進(jìn)行了廣泛的分析。喬寶云等（2005）研究發(fā)現(xiàn)“用手投票”和“用腳投票”作為促進(jìn)社會(huì)福利水平提高的兩種重要財(cái)政分權(quán)機(jī)制在中國(guó)的作用并不顯著。周亞虹等（2013）從財(cái)政分權(quán)對(duì)教育影響的角度分析發(fā)現(xiàn)，財(cái)政自主度對(duì)地方政府的公共教育供給影響較為顯著。吳敏和劉沖（2018）以區(qū)縣收入分成比例度量財(cái)政分權(quán)程度發(fā)現(xiàn)，城市的開放程度越高，財(cái)政分權(quán)對(duì)城市和農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)及人均低保支出的促進(jìn)作用越大。關(guān)于財(cái)政分權(quán)在財(cái)稅改革中究竟扮演著何種角色的文獻(xiàn)卻并不多見(jiàn)。肖蕓和龔六堂（2003）在財(cái)政分權(quán)框架下得出無(wú)論中央政府還是地方政府的收入稅與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間的關(guān)系呈現(xiàn)拉弗曲線形狀，即在稅率較低的時(shí)候，稅率與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)呈正向關(guān)系，當(dāng)稅率達(dá)到某個(gè)值后，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)隨著收入稅的增加而減??；消費(fèi)稅則同經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)呈正向關(guān)系，而財(cái)產(chǎn)稅同經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)呈反向關(guān)系。毛捷和呂冰洋（2018）研究發(fā)現(xiàn)相關(guān)稅制改革對(duì)地方財(cái)力增長(zhǎng)產(chǎn)生了抑制效應(yīng)。陳碩（2010）檢驗(yàn)了蒂伯特、奧茨等提出的經(jīng)典財(cái)政分權(quán)理論，即財(cái)政分權(quán)促進(jìn)公共服務(wù)的模型在中國(guó)不具有現(xiàn)實(shí)性。雖然財(cái)政分權(quán)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)宏觀、中觀及微觀層面的影響具有不確定性，但對(duì)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和制度創(chuàng)新有一定促進(jìn)作用。通過(guò)以上文獻(xiàn)可知，關(guān)于財(cái)政分權(quán)的研究大多以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、教育醫(yī)療及社會(huì)保障領(lǐng)域?yàn)檠芯繉?duì)象，鮮有將財(cái)政分權(quán)與財(cái)稅改革放入同一分析框架來(lái)研究財(cái)政分權(quán)對(duì)我國(guó)財(cái)稅改革的影響，尤其是當(dāng)前改革的重點(diǎn)領(lǐng)域——地方稅體系改革問(wèn)題。為此本文嘗試以財(cái)政分權(quán)視角探討我國(guó)地方稅體系建設(shè)問(wèn)題，以期為我國(guó)財(cái)稅體制改革提供新的研究角度，拓展地方稅體系改革的理論依據(jù)。

二、中國(guó)式財(cái)政分權(quán)的理論描述

中國(guó)式財(cái)政分權(quán)與其他國(guó)家、地區(qū)的財(cái)政分權(quán)并無(wú)本質(zhì)差異，即中央政府將部分權(quán)力授予地方政府（林毅夫，2005），目的都是為了提高資源配置效率和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率。但由于政治體制和經(jīng)濟(jì)體制的特殊性，使得中國(guó)財(cái)政分權(quán)又具有其獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。

財(cái)政分權(quán)是十分寬泛且復(fù)雜的概念，基本表述為公共權(quán)力和責(zé)任由中央政府向下一層級(jí)政府或私人部門的轉(zhuǎn)移，區(qū)別分類各種財(cái)政分權(quán)權(quán)力之間的含義對(duì)其相互之間的融合具有重要意義。本文將財(cái)政分權(quán)的內(nèi)容大致劃歸為財(cái)政權(quán)力、經(jīng)濟(jì)權(quán)力、政治權(quán)力以及稅收權(quán)力等部分，根據(jù)中國(guó)現(xiàn)實(shí)制度安排，財(cái)政分權(quán)中收入權(quán)、稅收權(quán)力及政治權(quán)力傾向于向中央政府集中，而經(jīng)濟(jì)權(quán)力和支出權(quán)表現(xiàn)為偏向于地方政府。

第一，財(cái)政權(quán)力。本文將財(cái)政權(quán)力分為收入權(quán)和支出權(quán)兩方面，體現(xiàn)為地方政府財(cái)政收入和財(cái)政支出的能力。財(cái)政收入涉及稅收收入、非稅收入、轉(zhuǎn)移支付收入以及地方性基金收入等，稅收收入和轉(zhuǎn)移支付收入主要由中央政府決定，非稅收入和地方性基金收入則由地方政府占有，所以我國(guó)政府的財(cái)政收入權(quán)力主要集中在中央政府。財(cái)政支出方面除中央專項(xiàng)支付明確資金的使用途徑外，對(duì)地方政府的其他財(cái)政收入沒(méi)有明確規(guī)定，使得地方政府財(cái)政支出的自由度很高。

第二，經(jīng)濟(jì)權(quán)力。發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，注重市場(chǎng)在社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)中的重要作用，為1978年以來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的核心內(nèi)容之一，黨的十八屆三中全會(huì)更是明確市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。中央政府將計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期擁有的經(jīng)濟(jì)權(quán)力授予地方政府，既是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的客觀要求，也是經(jīng)濟(jì)權(quán)力分權(quán)的集中體現(xiàn)。

第三，政治權(quán)力。政治權(quán)力集中表現(xiàn)為中央政府掌握地方政府官員任命權(quán)，官員的提拔與其所在地域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況有直接關(guān)聯(lián)。地方政府官員實(shí)現(xiàn)職務(wù)晉升的最佳選擇就是尋求制度創(chuàng)新，發(fā)展經(jīng)濟(jì)。

第四，稅收權(quán)力。稅收權(quán)力表現(xiàn)為中央政府和地方政府分別擁有的稅收征管、立法及稅率確定等權(quán)力。經(jīng)歷1994年分稅制改革、2016年“營(yíng)改增”以及2018年國(guó)稅地稅機(jī)構(gòu)合并等幾次突破性的改革，地方政府的稅收權(quán)力呈現(xiàn)弱化趨勢(shì)。當(dāng)前中國(guó)稅收權(quán)力表現(xiàn)為中央政府對(duì)稅收權(quán)的集中，即中央政府擁有較大的稅收設(shè)立權(quán)、對(duì)稅基的選擇權(quán)以及稅收的征收權(quán)。

以上分析可知，中國(guó)式財(cái)政分權(quán)是指在政治權(quán)利、稅收權(quán)力向中央政府集中，經(jīng)濟(jì)權(quán)力向地方政府分散，地方和中央收入與支出權(quán)力不對(duì)等等現(xiàn)實(shí)條件下具有中國(guó)特色的財(cái)政分權(quán)。因此，我國(guó)地方稅體系建設(shè)的核心問(wèn)題是中央政府在強(qiáng)化稅收權(quán)力的過(guò)程中如何平衡中央和地方事權(quán)與支出責(zé)任。

三、中國(guó)式財(cái)政分權(quán)指標(biāo)體系的構(gòu)建

本文通過(guò)構(gòu)建中國(guó)財(cái)政分權(quán)指標(biāo)體系來(lái)衡量財(cái)政分權(quán)度，進(jìn)而以財(cái)政分權(quán)度來(lái)解讀地方稅收體系建設(shè)問(wèn)題。關(guān)于財(cái)政分權(quán)度在國(guó)內(nèi)已有不少學(xué)者進(jìn)行了研究。Zhang和Zou（1998）以地方財(cái)政收支占全國(guó)或中央財(cái)政收支比重為變量，衡量了中國(guó)財(cái)政分權(quán)情況，是首次對(duì)中國(guó)財(cái)政分權(quán)度的研究。樊勇（2006）認(rèn)為以稅收權(quán)的不同層次衡量財(cái)政分權(quán)度是較為系統(tǒng)的分權(quán)衡量方法。徐永勝和喬寶云（2012）以收入和支出為參數(shù)構(gòu)建了一個(gè)理論框架系統(tǒng)分析財(cái)政體制中財(cái)政分權(quán)度的衡量問(wèn)題。沈坤榮和付文林（2005）構(gòu)建了7個(gè)維度的財(cái)政分權(quán)指標(biāo)，以綜合性分析財(cái)政分權(quán)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間的關(guān)系。以上學(xué)者在分析財(cái)政分權(quán)度的過(guò)程中，使用的指標(biāo)主要以收入支出為參數(shù)，雖然沈坤榮和付文林（2005）考慮了地方預(yù)算內(nèi)外收入，但未考慮轉(zhuǎn)移支付等。龔鋒和雷欣（2010）構(gòu)建了一組多維指標(biāo)，內(nèi)容涉及地方財(cái)政收入自治率、地方財(cái)政收入占比、地方財(cái)政支出自治率、地方財(cái)政支出占比、地方稅收管理分權(quán)度以及地方行政管理分權(quán)度等6個(gè)指標(biāo)。龔鋒和雷欣（2010）雖然綜合考慮了地方財(cái)政收支、地方預(yù)算內(nèi)外收入以及轉(zhuǎn)移支付等內(nèi)容，但是未單獨(dú)考慮政府性基金收入、涉及財(cái)政分權(quán)的經(jīng)濟(jì)權(quán)力等內(nèi)容。本文在龔鋒和雷欣（2010）研究基礎(chǔ)上首次將影響地方政府財(cái)政分權(quán)度的經(jīng)濟(jì)權(quán)力以及地方政府性基金收入納入分析框架，結(jié)合現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)狀更為系統(tǒng)全面地分析地方政府財(cái)政分權(quán)度。

表1 中國(guó)式財(cái)政分權(quán)綜合指標(biāo)體系

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指標(biāo)含義：BRi為i省本級(jí)財(cái)政收入；BEi為i省本級(jí)財(cái)政支出；GFRi為i省政府性基金收入；GFEi為i省政府性基金支出；GFRc為中央政府性基金收入；GFEc為中央政府性基金支出；LBRi為i省一般預(yù)算收入；TRi為i省中央稅收返還和轉(zhuǎn)移支付收入；POPi為i省人口數(shù)量；POPn為全國(guó)人口數(shù)量；BRc為中央本級(jí)財(cái)政收入；BEC為中央本級(jí)財(cái)政支出；GDPi為i省GDP總值；GDPn為全國(guó)GDP總值；LFIi為i省地方政府固定資產(chǎn)投資；CFIc中央政府固定資產(chǎn)投資；STRi為i省地方政府共享稅稅收；LTRi為i省地方政府地方稅收入。

指標(biāo)解釋：地方政府本級(jí)財(cái)政一般預(yù)算收入=稅收收入+非稅收入；地方政府一般公共預(yù)算收入=地方政府本級(jí)財(cái)政收入+中央稅收返還和轉(zhuǎn)移支付收入；地方政府收入=地方一般公共預(yù)算收入+政府性基金收入；地方政府支出=地方一般預(yù)算財(cái)政支出+政府性基金支出。

（一）中國(guó)式財(cái)政分權(quán)綜合指標(biāo)體系

1.地方財(cái)政收入自治率（RA），指地方政府本級(jí)財(cái)政收入加政府性基金收入與地方政府一般預(yù)算收入加政府性基金收入之間的比值。地方政府一般預(yù)算收入中除去中央稅收返還和轉(zhuǎn)移支付收入即為地方政府本級(jí)財(cái)政收入。政府性基金收入則表示地方政府除去稅收收入、非稅收入之外的具有自主決定權(quán)的收入。地方政府本級(jí)財(cái)政收入加政府性基金收入則表示為地方政府能夠獲得的自有財(cái)政收入，該指標(biāo)反映了地方政府自有財(cái)政資金狀況，體現(xiàn)為地方政府財(cái)政收入的大小。

2.地方政府性基金收入占比（NFR），為地方政府性基金與本級(jí)政府預(yù)算收入之間的比值，反映了地方政府性基金對(duì)地方政府財(cái)政收入的影響程度。本文單獨(dú)選取政府性基金作為指標(biāo)體系之一，主要是因?yàn)檎曰鹬薪^大部分為國(guó)有土地出讓金收入，而國(guó)有土地出讓金收入直接反映了政府對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的依賴，通過(guò)對(duì)該指標(biāo)的分析可反映地方政府對(duì)政府性基金尤其是國(guó)有土地出讓金的依賴程度。

3.地方財(cái)政收入占比（RR），體現(xiàn)為地方本級(jí)人均預(yù)算收入占中央、地方本級(jí)人均預(yù)算收入的比重，反映了地方政府擁有的可支配預(yù)算收入大小。為了消除人口和GDP對(duì)指標(biāo)的影響，本文將中央、地方的本級(jí)財(cái)政預(yù)算收入換算成人均值，通過(guò)經(jīng)濟(jì)規(guī)模的縮減因子消除經(jīng)濟(jì)規(guī)模對(duì)指標(biāo)的影響，在一定程度上削弱了地方稅收入對(duì)實(shí)際分權(quán)程度的干擾。

4.地方財(cái)政支出自治率（EA），即地方財(cái)政總支出減去中央稅收返還和轉(zhuǎn)移支付收入后占地方政府財(cái)政總支出的比重，其中財(cái)政總支出由預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外兩部分支出構(gòu)成，該指標(biāo)在一定程度上體現(xiàn)為地方政府財(cái)政支出擁有的自主決定權(quán)。地方財(cái)政支出自治率反映的是地方政府財(cái)政資金支出自主性的高低，支出自治率越高則表明地方政府財(cái)政資金自由度越高，反之亦然。

5.地方財(cái)政支出占比（ER），即地方人均本級(jí)預(yù)算支出占中央和地方人均本級(jí)預(yù)算支出的比例，反映的是與中央政府相比，地方政府承擔(dān)的支出責(zé)任以及配置和使用的財(cái)政資金規(guī)模的大小。為消除經(jīng)濟(jì)規(guī)模對(duì)地方財(cái)政支出占比的影響，同樣利用縮減因子來(lái)消除經(jīng)濟(jì)規(guī)模的影響。

6.固定資產(chǎn)投資占比（IFP），是指地方政府固定資產(chǎn)投資（不含農(nóng)戶）實(shí)際到位資金與地方政府和中央政府固定資產(chǎn)投資（不含農(nóng)戶）實(shí)際到位資金之間的比值。通過(guò)地方政府固定資產(chǎn)投資比重變化以考察其對(duì)市場(chǎng)資源的控制能力，也是中央政府經(jīng)濟(jì)分權(quán)的集中體現(xiàn)。

7.財(cái)政支出占GDP比重（FEB），是衡量政府經(jīng)濟(jì)參與度又一指標(biāo)。該指標(biāo)反映了地方政府通過(guò)財(cái)政支出程度（如固定資產(chǎn)投資）來(lái)影響地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。地方政府財(cái)政支出占其GDP比重越高，說(shuō)明地方政府經(jīng)濟(jì)參與度越高，反之亦然。

8.地方稅收入比重（LTRP）。經(jīng)歷1994年分稅制改革、2016年“營(yíng)改增”以及2018年國(guó)稅地稅機(jī)構(gòu)合并等幾次突破性的改革，地方政府已不擁有稅收立法權(quán)和稅收稅率確定權(quán)。雖然中央明確地方政府固定稅有城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅、房產(chǎn)稅、車船稅、契稅、環(huán)境保護(hù)稅等稅種，但隨著國(guó)稅地稅機(jī)構(gòu)合并改革，地方政府的地方稅稅收征管權(quán)也已失去。地方政府雖失去了對(duì)地方固定稅的征收權(quán)，但地方固定稅的收入最終會(huì)轉(zhuǎn)移到地方政府稅收收入之中，因此本文選取具有地方稅性質(zhì)的稅種收入與地方稅和共享稅總收入的比重（LTRP）來(lái)反映地方政府所獲得的稅收權(quán)。

（二）財(cái)政分權(quán)綜合指數(shù)計(jì)算

本文數(shù)據(jù)來(lái)源于2009—2018年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)財(cái)政統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)稅務(wù)年鑒》，2009—2017年《中國(guó)國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》，各省歷年預(yù)算執(zhí)行報(bào)告、統(tǒng)計(jì)年鑒、財(cái)政年鑒。通過(guò)借助于P.Zhou 和B.W.Ang（2009）關(guān)于加權(quán)乘積法的研究，對(duì)上述RA、NFR、RR、EA、ER、IFP、FEB、LTRP等8個(gè)分權(quán)指標(biāo)進(jìn)行綜合加總，以獲取中國(guó)省級(jí)財(cái)政分權(quán)綜合指數(shù)。為了盡量確保分析結(jié)果的合理性和科學(xué)性，利用加權(quán)乘積法之前，本文采用極值化方法對(duì)31個(gè)省市10年的相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行無(wú)量綱化處理。

其中，h=1，2，3，…，8分別代表RA、NFR、RR、EA、ER、IFP、FEB、LTRP等8個(gè)分權(quán)指標(biāo)，j=1，2，3，…，31表示31個(gè)省、直轄市及自治區(qū)的數(shù)據(jù)。本文利用加權(quán)乘積法將標(biāo)準(zhǔn)化后的財(cái)政分權(quán)指標(biāo)進(jìn)行綜合加總，進(jìn)而生成為一維的加權(quán)財(cái)政分權(quán)綜合指數(shù)。

wp表示加權(quán)乘積法，wh(h=1，2，3，…，8)表示分權(quán)指標(biāo)的權(quán)重。關(guān)于權(quán)重選取的問(wèn)題，本文借鑒了龔鋒和雷欣（2010）的經(jīng)驗(yàn)，假設(shè)各個(gè)分權(quán)指標(biāo)的權(quán)重是均等的，即wh=1/8。根據(jù)公式（1）、（2）計(jì)算出中國(guó)式財(cái)政分權(quán)綜合指數(shù)，綜合指數(shù)取值在0～1之間，指數(shù)值越大，分權(quán)程度越高。

表2 2008—2017年各省財(cái)政分權(quán)綜合指數(shù)

遼寧 0.674 0.73 0.757 0.755 0.715 0.715 0.656 0.566 0.529 0.521吉林 0.555 0.541 0.603 0.623 0.602 0.613 0.6 0.536 0.542 0.545黑龍江 0.507 0.539 0.529 0.577 0.56 0.562 0.537 0.516 0.491 0.509東北廣西 0.562 0.578 0.595 0.585 0.606 0.62 0.633 0.59 0.576 0.593內(nèi)蒙古 0.605 0.614 0.629 0.638 0.631 0.613 0.602 0.551 0.524 0.548重慶 0.681 0.69 0.726 0.759 0.764 0.755 0.758 0.752 0.7 0.739四川 0.62 0.615 0.66 0.649 0.648 0.666 0.664 0.635 0.596 0.625貴州 0.498 0.534 0.58 0.611 0.661 0.695 0.665 0.627 0.607 0.633云南 0.573 0.575 0.593 0.673 0.638 0.651 0.604 0.553 0.523 0.561西藏 0.348 0.171 0.311 0.343 0.377 0.413 0.489 0.44 0.479 0.423陜西 0.538 0.557 0.597 0.599 0.632 0.631 0.634 0.627 0.574 0.596甘肅 0.485 0.486 0.534 0.528 0.529 0.584 0.574 0.591 0.577 0.558青海 0.442 0.478 0.518 0.524 0.574 0.57 0.592 0.584 0.528 0.518寧夏 0.575 0.593 0.653 0.659 0.67 0.66 0.654 0.628 0.58 0.558新疆 0.526 0.521 0.535 0.578 0.595 0.604 0.594 0.576 0.553 0.568全國(guó) 0.582 0.59 0.624 0.632 0.633 0.649 0.646 0.624 0.597 0.605西部

1.財(cái)政分權(quán)綜合指數(shù)呈上升趨勢(shì)，表明地方政府擁有的財(cái)政分權(quán)程度逐漸增加。在地方政府財(cái)政權(quán)力和稅收權(quán)力缺乏的現(xiàn)實(shí)狀況下，財(cái)政分權(quán)綜合指數(shù)之所以呈上升之勢(shì)，主要是因?yàn)榈胤秸畵碛薪^對(duì)的經(jīng)濟(jì)權(quán)力，即地方政府掌握固定資產(chǎn)投資權(quán)和政府性基金收入權(quán)。根據(jù)固定資產(chǎn)投資占比（IFP）可知，各地方政府固定資產(chǎn)投資占中央和地方總投資的比重超過(guò)90%，說(shuō)明地方政府在決定固定資產(chǎn)投資方面處于絕對(duì)權(quán)力優(yōu)勢(shì)。分析結(jié)果顯示，地方政府性基金收入占比（NFR）在30%左右，表明政府性基金收入對(duì)地方政府財(cái)政收入具有重要影響。中國(guó)現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)條件下也充分證明，政府性基金收入是地方政府獲得巨額財(cái)政收入重要來(lái)源，尤其以政府性基金中的國(guó)有土地出讓金更為甚者，由表3土地出讓金收入與地方政府本級(jí)財(cái)政收入比值便可略知一二。表3顯示2008—2016年地方政府土地出讓金收入與地方政府本級(jí)財(cái)政收入比值雖然波動(dòng)較大，總體提升的幅度很明顯，如浙江省土地出讓金收入與地方政府本級(jí)財(cái)政收入比值由2008年的0.53陡然升到2010年的1.4，即2010年浙江省的土地出讓金收入達(dá)到本級(jí)財(cái)政收入的1.4倍。作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，西藏土地出讓金收入與地方政府本級(jí)財(cái)政收入比值也由2009年最低值0.04上升到2016年的0.2。

江蘇 0.48 0.81 0.94 0.89 0.66 0.93 0.61 0.58 0.78浙江 0.53 1.19 1.40 0.96 0.59 1.09 0.57 0.41 0.68安徽 0.63 0.71 0.95 0.84 0.70 1.09 0.82 0.62 0.90福建 0.28 0.71 0.99 0.75 0.58 0.75 0.46 0.47 0.52江西 0.31 0.50 0.77 0.73 0.56 0.83 0.54 0.47 0.45山東 0.44 0.72 0.93 0.74 0.64 0.77 0.55 0.36 0.42河南 0.33 0.33 0.47 0.55 0.53 0.62 0.52 0.38 0.49湖北 0.46 0.44 0.76 0.73 0.54 0.74 0.49 0.49 0.46湖南 0.35 0.24 0.46 0.57 0.44 0.59 0.46 0.39 0.39廣東 0.20 0.37 0.30 0.25 0.24 0.46 0.38 0.32 0.33廣西 0.26 0.35 0.55 0.52 0.43 0.48 0.44 0.40 0.44海南 0.85 0.74 0.75 0.52 0.51 0.51 0.29 0.34 0.41重慶 0.40 0.59 0.77 0.65 0.70 1.02 0.69 0.67 0.47四川 0.45 0.60 0.72 0.56 0.56 0.72 0.51 0.39 0.40貴州 0.23 0.20 0.37 0.42 0.54 0.64 0.48 0.36 0.32云南 0.32 0.34 0.50 0.87 0.57 0.56 0.28 0.16 0.21西藏 0.31 0.04 0.18 0.12 0.07 0.08 0.13 0.07 0.20陜西 0.27 0.24 0.28 0.18 0.34 0.40 0.30 0.20 0.25甘肅 0.19 0.22 0.38 0.63 0.24 0.39 0.29 0.32 0.28青海 0.05 0.54 0.43 0.39 0.23 0.31 0.29 0.13 0.15寧夏 0.32 0.58 0.59 0.58 0.36 0.57 0.29 0.24 0.23新疆 0.17 0.15 0.28 0.19 0.26 0.29 0.17 0.14 0.14

2.財(cái)政分權(quán)綜合指數(shù)總體較低，且區(qū)域之間財(cái)政分權(quán)綜合指數(shù)相差較大。由表2可知，各省財(cái)政分權(quán)綜合指數(shù)總體較低，分權(quán)程度不高，綜合指數(shù)最高的上海也未超過(guò)0.8。分析結(jié)果還顯示，財(cái)政分權(quán)綜合指數(shù)的高低與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度呈顯著的正相關(guān)，一定程度上反映了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀。東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度最高，其財(cái)政分權(quán)綜合指數(shù)最高；中部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度次之，其財(cái)政綜合指數(shù)相比次于東部地區(qū)；由于近年來(lái)的快速發(fā)展，相比較東北地區(qū)而言，西部地區(qū)近年來(lái)的經(jīng)濟(jì)處于中低速發(fā)展?fàn)顟B(tài)，財(cái)政分權(quán)綜合指數(shù)除西藏、青海低于東北三省外，其他省份均高于東北三省。

3.財(cái)政分權(quán)綜合指數(shù)對(duì)稅收收入及稅收政策的作用不敏感。在地方政府缺乏對(duì)稅收的征管權(quán)、立法權(quán)及稅率確定權(quán)的現(xiàn)實(shí)條件下，地方政府通過(guò)稅收以獲取財(cái)政收入增加的能力較弱。根據(jù)表2可知，受2016年“營(yíng)改增”改革影響，2016年財(cái)政分權(quán)綜合指數(shù)有所下降，但2017年各省財(cái)政分權(quán)綜合指數(shù)又有所上升。這表明地方政府根據(jù)自身?yè)碛械慕?jīng)濟(jì)權(quán)力能夠很好地調(diào)整因國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革帶來(lái)的短暫影響，也促使地方政府更加關(guān)注非稅收入對(duì)財(cái)政收入的影響。由上述分析可知，地方稅對(duì)地方政府財(cái)政收入影響小于政府性基金收入，同時(shí)說(shuō)明地方政府財(cái)政收入過(guò)渡依賴于政府性基金收入。因此構(gòu)建地方稅體系不僅對(duì)改善地方政府財(cái)政收入結(jié)構(gòu)具有重要意義，而且更重要的是可有效降低地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴度。

四、基于中國(guó)式財(cái)政分權(quán)構(gòu)建地方稅體系的政策建議

（一）構(gòu)建地方稅體系需與中國(guó)式財(cái)政分權(quán)相契合

中國(guó)式財(cái)政分權(quán)具有的政治權(quán)利、稅收權(quán)力集中，經(jīng)濟(jì)權(quán)力分散，收入與支出權(quán)力不對(duì)等獨(dú)特特征，決定了地方稅體系構(gòu)建應(yīng)在其制度框架下實(shí)施。地方稅體系建設(shè)表象為解決地方政府事權(quán)與支出責(zé)任不匹配、地方稅收入較低及對(duì)土地財(cái)政過(guò)度依賴等問(wèn)題，其實(shí)質(zhì)是中央政府與地方政府權(quán)力如何分配的問(wèn)題，而地方稅體系構(gòu)建成功與否的關(guān)鍵是如何平衡中央政府與地方政府之間權(quán)力關(guān)系。如上文所述，中央政府與地方政府之間的權(quán)力關(guān)系不僅涉及稅收權(quán)力，還涉及財(cái)政權(quán)力、政治權(quán)力及經(jīng)濟(jì)權(quán)力等，所以構(gòu)建完善的地方稅體系是牽一發(fā)而動(dòng)全身的制度建設(shè)，而非僅僅是單獨(dú)地方稅建設(shè)問(wèn)題。以中國(guó)式財(cái)政分權(quán)為理論主線，始終貫穿到整個(gè)地方稅體系建設(shè)之中，統(tǒng)籌全局考慮地方稅體系建設(shè)是當(dāng)前我國(guó)地方稅體系建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)和落腳石。

（二）以中國(guó)式財(cái)政分權(quán)為基礎(chǔ)給予地方政府相應(yīng)稅收征收權(quán)、立法權(quán)及稅率確定權(quán)

構(gòu)建地方稅體系的核心載體是給予地方政府相應(yīng)稅收管理權(quán)、立法權(quán)及稅率確定權(quán)，明確中央與地方政府之間的事權(quán)范圍，盡快建立財(cái)力與事權(quán)、事權(quán)與支出責(zé)任相匹配的財(cái)政制度（馮俏彬，2016）。在中央政府高度擁有稅收管理權(quán)、立法權(quán)及稅率確定權(quán)的客觀條件下，黨的十八屆三中全會(huì)提出“深化稅收制度改革，完善地方稅體系”的地方稅體系改革總目標(biāo)，目的就是為了適應(yīng)地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的差異性。因此，在地方稅建設(shè)上，應(yīng)賦予地方政府一定的稅政管理權(quán)限，允許地方政府根據(jù)本地實(shí)際情況制定實(shí)施細(xì)則或具體辦法，因地制宜調(diào)整稅基、稅目、稅率、減免等，發(fā)揮地方政府就近管理、主動(dòng)作為的積極性和主動(dòng)性。稅權(quán)的適度下放是地方稅體系建設(shè)的基礎(chǔ)和前提，只有稅權(quán)適度下放才能夠提高地方政府的稅收積極性，充分發(fā)揮地方政府信息、管理等方面優(yōu)勢(shì)。以中國(guó)式財(cái)政分權(quán)為理論基礎(chǔ)，給予地方政府相應(yīng)的稅收立法權(quán)，是提高地方政府稅收管理層次的客觀要求。

（三）以中國(guó)式財(cái)政分權(quán)為基礎(chǔ)構(gòu)建地方稅體系是解決地方政府對(duì)土地財(cái)政嚴(yán)重依賴問(wèn)題的重要措施

中國(guó)地方稅體系的構(gòu)建所繞不開的主題之一是改善地方政府財(cái)政收入結(jié)構(gòu)，降低其對(duì)土地財(cái)政的過(guò)度依賴。根據(jù)上文分析可知，地方政府為解決稅收權(quán)力過(guò)低問(wèn)題，轉(zhuǎn)而利用經(jīng)濟(jì)權(quán)力出售國(guó)有土地獲取巨額收入以充實(shí)地方政府財(cái)政收入，可以說(shuō)地方政府土地出讓金收入某種程度上充當(dāng)了地方稅收功能。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，由于城鎮(zhèn)化建設(shè)客觀發(fā)展規(guī)律，未來(lái)地方政府國(guó)有土地出讓金收入會(huì)大幅度減少，所以依靠出賣國(guó)有土地獲取土地出讓金收入只是一時(shí)權(quán)宜之計(jì)。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這種“用未來(lái)的錢辦現(xiàn)在的事兒”的土地出讓金制度在現(xiàn)實(shí)中已暴露出越來(lái)越多的矛盾和問(wèn)題。以中國(guó)式財(cái)政分權(quán)理論為基礎(chǔ)，構(gòu)建完善的地方稅收體系，合理劃分各級(jí)政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)，借助稅收立法權(quán)、征管權(quán)及稅率確定權(quán)，開辟新的地方稅，使地方政府主要通過(guò)稅收來(lái)獲得長(zhǎng)久持續(xù)性的資金來(lái)源，從而有效解決地方政府對(duì)土地財(cái)政過(guò)度依賴問(wèn)題。

（四）以中國(guó)式財(cái)政分權(quán)為基礎(chǔ)構(gòu)建地方稅體系可實(shí)現(xiàn)中央、地方事權(quán)與支出責(zé)任相匹配之目的

2016年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確提出加快健全地方稅體系，推動(dòng)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，是理順中央和地方財(cái)政關(guān)系，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。構(gòu)建和完善地方稅體系既是稅制改革的重要內(nèi)容，也是完善政府間財(cái)政關(guān)系，實(shí)現(xiàn)中央政府和地方政府事權(quán)與支出責(zé)任相匹配的有力措施。我國(guó)當(dāng)前地方稅體系建設(shè)的前提是對(duì)中央政府和地方政府事權(quán)與支出責(zé)任進(jìn)行再劃分。明確中央政府和地方政府之間的關(guān)系，以法律的形式確定中央、地方的事權(quán)與支出責(zé)任是解決中央、地方事權(quán)與支出責(zé)任不對(duì)等問(wèn)題的核心。因此，以中國(guó)式財(cái)政分權(quán)為理論基礎(chǔ)，構(gòu)建中央政府適度集權(quán)，地方政府擁有一定稅收立法權(quán)及稅率確定權(quán)的地方稅體系，對(duì)促使地方政府事權(quán)與支出責(zé)任之間達(dá)到均衡具有重要意義。