新冠肺炎疫情防控的財稅對策研究

◆蔡 昌 ◆徐長拓 ◆王永琦

內(nèi)容提要：新冠肺炎疫情給我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展造成了巨大沖擊。疫情防控過程中，財稅政策發(fā)揮了不可替代的作用。文章對比分析了新冠肺炎疫情與2003年“SARS”疫情面臨的宏觀環(huán)境以及沖擊影響的差異性，闡述財稅政策應(yīng)對危機(jī)管理的作用機(jī)理，剖析我國疫情防控的財稅政策實踐，并根據(jù)疫情防控形勢提出財政支出結(jié)構(gòu)性調(diào)整、精準(zhǔn)減稅降費(fèi)等短期財稅對策，以及完善應(yīng)急資金管理制度、建立市場化危機(jī)防控機(jī)制等長期財稅對策。

2019年歲末爆發(fā)的新型冠狀病毒肺炎（以下簡稱新冠肺炎）疫情，對我國的國民經(jīng)濟(jì)和社會秩序造成了嚴(yán)重影響。經(jīng)過全國人民不懈努力，到2020年3月中下旬，疫情得到了有效控制，經(jīng)濟(jì)社會秩序逐步恢復(fù)。但與此同時，疫情在境外加速蔓延，世界衛(wèi)生組織已經(jīng)將其正式確認(rèn)為全球“大流行疾病”（Pandemic），全世界近兩百個國家出現(xiàn)確診病例，我國承受了巨大的防范疫情境外輸入的壓力。面對來勢洶洶的新冠肺炎疫情，不管是短期的疫情防控，還是疫后的經(jīng)濟(jì)恢復(fù)，財稅政策都必須有所作為，在支持企業(yè)生存、鼓勵復(fù)工復(fù)產(chǎn)等方面發(fā)揮應(yīng)有作用。

一、新冠肺炎疫情對經(jīng)濟(jì)的影響

許多學(xué)者將本次疫情與2003年的SARS疫情做對比，預(yù)估本次疫情對經(jīng)濟(jì)所造成的影響。一些觀點認(rèn)為由于此次疫情防控采取措施及時，負(fù)面影響會低于SARS疫情，另一些觀點認(rèn)為這次疫情對經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響遠(yuǎn)大于SARS?？陀^來講，2003年爆發(fā)的SARS疫情及其效應(yīng)對評估本次疫情的經(jīng)濟(jì)影響是個很好的參照系，但必須綜合考慮當(dāng)前疫情與SARS疫情不同時期的內(nèi)外部環(huán)境、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的差異性，以及由此造成的整體經(jīng)濟(jì)對于疫情的抵御程度的差異性①參見任澤平、羅志恒和馬家進(jìn)的《改革戰(zhàn)疫》一文，見于http://finance.sina.com.cn/review/jcgc/2020-02-14/doc-iimxxstf1391418.shtml。。據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)②數(shù)據(jù)來源：《中國統(tǒng)計年鑒（2003）》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj。，2003年的SARS疫情對于GDP的影響是短期的——在受影響最大的第二季度，GDP增速從11.1%下降至9.1%，但在三四季度迅速回升至10%，最終形成了1%左右的負(fù)面影響，并且未波及下一年。部分行業(yè)雖然受到重創(chuàng)，恢復(fù)速度也非?？臁５敬我咔榕cSARS疫情相比有以下明顯差異。

（一）外部環(huán)境的差異性

SARS時期，我國剛剛加入WTO，正處于對外開放的新高潮階段。同時美國剛經(jīng)歷911事件，正準(zhǔn)備與中國攜手反恐，中美關(guān)系在當(dāng)時較為融洽。2003年中國進(jìn)出口總額增長率由2001年的7%增長到30%。與之相比，目前中國面臨的外部環(huán)境較為惡劣。2018年3月以來，中美貿(mào)易戰(zhàn)不斷升級，美國在一年多的時間里不斷對我國出口產(chǎn)品加征關(guān)稅，我國對美的產(chǎn)品出口總量同比下降12.5%。圖1為我國2001—2019年進(jìn)出口總額增長率曲線①數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局官網(wǎng)，http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01&zb=A0601&sj。，可發(fā)現(xiàn)該指標(biāo)增長率近年來明顯走低。

圖1 我國進(jìn)出口總額增長率變化趨勢（2001—2019年）

本次疫情對世界各國的打擊遠(yuǎn)大于SARS。盡管我國的疫情已得到有效控制，但疫情又在國外大規(guī)模爆發(fā)。3月份以來美國、意大利、西班牙、伊朗、德國、法國等國的確診病例驟增。根據(jù)美國約翰斯霍普金斯大學(xué)的數(shù)據(jù)，截至2020年4月初，全球累計確診病例已超150萬。在經(jīng)濟(jì)全球化高度發(fā)展的今天，各國產(chǎn)業(yè)鏈交叉互融，因此不得不考慮國外疫情對我國的影響。

我國深度融入世界經(jīng)濟(jì)，已成為全球供應(yīng)鏈中的重要組成部分。隨著海外疫情的快速蔓延，各國經(jīng)濟(jì)有可能停滯甚至負(fù)增長，居民消費(fèi)意愿降低。同時，歐美各國逐步加強(qiáng)防控力度，消費(fèi)需求在相當(dāng)長時間將保持低迷。境外需求波動將對我國出口帶來不利影響，服裝、半導(dǎo)體等多個出口行業(yè)將受到嚴(yán)重沖擊。

（二）內(nèi)部環(huán)境的差異性

2001年前后我國的第三輪產(chǎn)能周期剛剛開始，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)處于高速增長階段。國家采取擴(kuò)張性的財政政策和貨幣政策，同時外貿(mào)需求大幅增長，城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，加之房地產(chǎn)市場化改革，帶動房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展勢頭高漲。反觀我國近幾年的經(jīng)濟(jì)形勢，整體經(jīng)濟(jì)增速放緩，就業(yè)壓力增大。圖2為我國2001—2019年的GDP增長率變化趨勢圖②數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局官網(wǎng)，http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01&zb=A0208&sj。，能夠反映出GDP的縱向增長變化趨勢。

圖2 我國國內(nèi)生產(chǎn)總值增長率變化趨勢（2001—2019年）

但SARS疫情后的十幾年中我國也積攢了雄厚的經(jīng)濟(jì)實力，國民經(jīng)濟(jì)的抗風(fēng)險能力有了大幅提高，主要表現(xiàn)在以下幾點。首先，經(jīng)濟(jì)體量擴(kuò)大了數(shù)倍，2019年我國GDP超100萬億，而SARS爆發(fā)前的2002年GDP僅12萬億左右。經(jīng)濟(jì)體量給了我們足夠的應(yīng)對疫情的空間。其次，我國經(jīng)濟(jì)門類全面，產(chǎn)業(yè)鏈條較完整，經(jīng)濟(jì)的自我修復(fù)能力較強(qiáng)。最后，近幾年推行的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革已有成效，我國的經(jīng)濟(jì)韌性相較于2003年有很大優(yōu)勢。

（三）經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的差異性

圖3為2003年與2019年三大產(chǎn)業(yè)占GDP的比重比較①數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局官網(wǎng)，http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01&zb=A0207&sj。。2003年我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中依然以第二產(chǎn)業(yè)為主，第三產(chǎn)業(yè)的增加值占GDP的比例為42%，對GDP增速的貢獻(xiàn)率也僅為39%。而到2019年，我國第三產(chǎn)業(yè)增加值占比高達(dá)53.9%，對GDP增速的貢獻(xiàn)率也上升到59.4%。由于第三產(chǎn)業(yè)受疫情影響程度最深，第三產(chǎn)業(yè)比重的擴(kuò)大，無形中降低了國民經(jīng)濟(jì)對疫情的免疫力。但一個有利條件是數(shù)字經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，“互聯(lián)網(wǎng)+”在服務(wù)業(yè)部門普遍應(yīng)用，疫情期間網(wǎng)絡(luò)外賣、線上電影、數(shù)字課堂等發(fā)展迅猛，一定程度上緩解了疫情沖擊。

圖3 2003與2019年三大產(chǎn)業(yè)占GDP比重比較

（四）疫情持續(xù)時間的差異性

在疫情防控中，因為有2003年防控SARS疫情的經(jīng)驗，我國政府迅速采取行動，通過封城封路等措施隔離疫情爆發(fā)區(qū)域，同時在全國范圍內(nèi)對人員流動進(jìn)行限制。在強(qiáng)有力的防控措施之下，此次疫情在三個月左右的時間內(nèi)基本得到控制，相對于SARS時期長達(dá)七個月的抗疫，本次疫情對我國經(jīng)濟(jì)活動的打擊時間并不長。到四月份，我國大多數(shù)企業(yè)已基本復(fù)工，各大產(chǎn)業(yè)迅速復(fù)蘇。第三產(chǎn)業(yè)中生活類服務(wù)業(yè)餐飲、住宿、家政企業(yè)復(fù)工率分別達(dá)80%、60%、40%左右②數(shù)據(jù)來源：商務(wù)部新聞發(fā)布會，http://www.mofcom.gov.cn/xmfbh/20200326.shtml。，金融業(yè)復(fù)工率超過90%③數(shù)據(jù)來源：國新網(wǎng)新聞發(fā)布會，http://www.scio.gov.cn/xwfbh/wqfbh/42752/index.htm。。但考慮到疫情境外爆發(fā)以及世界各國的防范措施的不斷加碼，此次疫情對我國外向型經(jīng)濟(jì)的沖擊有可能會持續(xù)一段時間。

綜上，相對于SARS時期，我國抗擊新冠肺炎疫情、恢復(fù)國民經(jīng)濟(jì)秩序的有利因素有三：一是我國經(jīng)濟(jì)體量更大、韌性更強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)更多依靠創(chuàng)新驅(qū)動，即內(nèi)部環(huán)境更加穩(wěn)固；二是隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)有了一定的轉(zhuǎn)型升級；三是我國政府的應(yīng)對手段更加科學(xué)有效。不利因素為國外疫情防控形勢不確定，有可能會引起我國疫情再次爆發(fā)，同時有可能通過產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈將經(jīng)濟(jì)下滑傳導(dǎo)到我國。

因此，短期來看疫情對我國經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生一定沖擊，經(jīng)濟(jì)下滑的絕對值大概率會大于SARS疫情。但是綜合我國整體情況來看，伴隨著未來實施積極的財政政策，在復(fù)工之后為各行各業(yè)提供相對寬松的經(jīng)營環(huán)境，將促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速恢復(fù)增長，我國經(jīng)濟(jì)向好的基本面不會改變。盡管預(yù)期樂觀，仍需要充分重視疫情的防控和經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)，做好政策預(yù)案，以使疫情的經(jīng)濟(jì)影響最小化。

二、疫情防控時期的財稅政策實踐

（一）疫情防控期間的財稅政策

我國新冠肺炎疫情期間頒布的財稅政策按照措施類型可以分為補(bǔ)助補(bǔ)貼、稅費(fèi)優(yōu)惠、資金支持和政府采購四大方面。

1.補(bǔ)助補(bǔ)貼類政策如表1所示

表1 補(bǔ)助補(bǔ)貼類政策①四個表格內(nèi)容均根據(jù)財政部官網(wǎng)相關(guān)內(nèi)容整理。

2.稅費(fèi)優(yōu)惠類政策如表2所示

表2 稅費(fèi)優(yōu)惠類政策

3.資金支持類政策如表3所示

表3 資金支持類政策

財政貼息 對疫情防控重點保障企業(yè)提供貸款貼息支持。小微企業(yè)融資支持 對受疫情影響的小微企業(yè)，各級政府性融資擔(dān)保、再擔(dān)保機(jī)構(gòu)降低擔(dān)保和再擔(dān)保費(fèi)率，取消反擔(dān)保要求。企業(yè)農(nóng)業(yè)融資支持國家層面，國家農(nóng)擔(dān)公司對全國省級農(nóng)擔(dān)公司再擔(dān)保業(yè)務(wù)減半收取再擔(dān)保費(fèi)用。地方層面，要求各省結(jié)合實際參照出臺對政策性信貸擔(dān)保業(yè)務(wù)擔(dān)保費(fèi)用的減免措施。

4.政府采購類政策如表4所示

表4 政府采購類政策

（二）公共危機(jī)中財稅政策的作用機(jī)理

財政是國家治理的基礎(chǔ)與重要支柱。政府在危機(jī)時期應(yīng)利用財政工具發(fā)揮其對社會資源再分配的職能，保證資源能夠充足、高效地用于危機(jī)應(yīng)對。目前包括我國在內(nèi)的世界各國通常都設(shè)立應(yīng)急專項預(yù)備費(fèi)用，即在非危機(jī)時期從財政收入中抽出固定比例的資金設(shè)立專門預(yù)算，用于危機(jī)時期的資金調(diào)度。同時政府還會積極籌備救災(zāi)資金，比如通過發(fā)行國債來籌集社會閑散資金，通過轉(zhuǎn)移支付支援受災(zāi)地區(qū)等。從稅收角度分析，稅收政策不會直接加大國家財政支出的壓力，并且還能通過影響個體的行為選擇來發(fā)揮作用，以間接的方式引導(dǎo)社會資源的流向。比如政府通過擴(kuò)大抗災(zāi)救災(zāi)公益性捐贈的稅前扣除比例，對社會捐贈起到激勵作用；再如通過對特定的救災(zāi)產(chǎn)業(yè)提供稅收優(yōu)惠，從而提高救災(zāi)物資的供給效率?？傊?，財稅政策是國家進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要工具，通過財政補(bǔ)助、轉(zhuǎn)移支付、減稅降費(fèi)等多種措施的有機(jī)結(jié)合，在應(yīng)對公共危機(jī)時具有其他政策不可比擬的優(yōu)勢。

此次疫情期間，財政部、衛(wèi)健委、國家稅務(wù)總局、發(fā)改委等多部門不斷出臺各種政策，在財政直接補(bǔ)助、減稅降費(fèi)等方面力度空前，各級財政支出規(guī)模已經(jīng)遠(yuǎn)超SARS疫情時的支出，所采取的減稅降費(fèi)措施也比SARS疫情時期更加全面。

圖4 補(bǔ)貼補(bǔ)助作用機(jī)理

如圖4所示，通過面向企業(yè)和個人的補(bǔ)貼補(bǔ)助，一方面由國家財政兜底解決了確診患者的治病問題，使患者不因為費(fèi)用問題而耽誤救治；另一方面給防控工作者以支持，既體現(xiàn)人文關(guān)懷，又調(diào)動防控工作積極性。

圖5 稅費(fèi)優(yōu)惠作用機(jī)理

如圖5所示，稅費(fèi)優(yōu)惠方面分為對企業(yè)和個人的優(yōu)惠。企業(yè)稅收優(yōu)惠中的捐贈優(yōu)惠、重點保障企業(yè)優(yōu)惠都能對防控工作起到激勵作用。針對困難行業(yè)、小規(guī)模納稅人的增值稅減免政策能幫助這些企業(yè)盡快復(fù)工。行政事業(yè)性收費(fèi)的減免能直接支持疫情防控產(chǎn)品的研發(fā)。社保單位三項費(fèi)用的減免和延期能減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。針對個人的稅收優(yōu)惠涵蓋捐贈、工作補(bǔ)助、工作物品等方面，既能保證補(bǔ)貼政策切實惠及個人，也能激勵企業(yè)向個人發(fā)放防控物品，保障企業(yè)復(fù)產(chǎn)復(fù)工。住房公積金緩繳和創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款減免政策均是直接減少個人的支付壓力，助力個人渡過難關(guān)。

圖6 資金支持作用機(jī)理

資金支持的作用機(jī)理如圖6所示。財政部出臺的允許地方財政提高財政資金留用比例、提前進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付等措施能直接增加地方財政可支配收入，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)的目的是節(jié)省其他方面的支出，三方面政策共同作用能減輕地方財政壓力。簡化資金撥付程序、資金監(jiān)督檢查政策可以讓財政資金盡快到位，并保證資金的有效使用。面向企業(yè)出臺的財政貼息等政策能直接減免企業(yè)的融資負(fù)擔(dān)，進(jìn)而緩解經(jīng)營中的資金壓力。綜上，資金支持政策能夠幫助地方財政和企業(yè)解決資金問題，進(jìn)而助力疫情防控和復(fù)產(chǎn)復(fù)工。

圖7 政府采購作用機(jī)理

政府采購的作用機(jī)理如圖7所示。面對企業(yè)的采購單位優(yōu)先選擇重點企業(yè)，可以引導(dǎo)企業(yè)加大生產(chǎn)產(chǎn)量。兜底收儲使企業(yè)免除生產(chǎn)過量的后顧之憂。面向事業(yè)單位的資金便利通道使事業(yè)單位在疫情期間能更便捷地采購疫情防控所需物資，保障工作的正常開展。

疫情防控期間出臺的這些財稅政策，一方面有效支援了受災(zāi)地區(qū)，保證了疫情防控公共產(chǎn)品及衛(wèi)生資源的有效供給；另一方面又通過各種稅費(fèi)減免，間接引導(dǎo)社會資源的流向，緩解微觀個體在疫情沖擊下的經(jīng)濟(jì)壓力。這些政策都為消滅疫情和疫后經(jīng)濟(jì)恢復(fù)起到了一定的支持作用。

（三）疫情防控財稅政策的缺陷

短期內(nèi)，我國在疫情防控財稅政策方面主要面臨兩個問題：一是由于防疫支出所帶來的財政壓力。目前疫情應(yīng)急資金嚴(yán)重依賴國家財政。截至2020年4月，我國在保障疫情防控物資、人員調(diào)配、維持爆發(fā)期內(nèi)社會穩(wěn)定方面的各級財政支出已達(dá)1000余億元。除了對抗疫情，疫情過后的經(jīng)濟(jì)恢復(fù)可能還需要一筆巨大的支出。同時，短期內(nèi)稅收收入將明顯下降。在增支減收的背景下，財政將面臨較大的缺口。二是既有財稅政策如何落實到位。到目前為止，國務(wù)院、財政部、國家稅務(wù)總局已經(jīng)出臺多項財政稅收政策，但政策在各地落實效果有待觀察。關(guān)鍵是財政資金的統(tǒng)籌使用問題。本次疫情防控?fù)芨顿Y金規(guī)模大，時間緊，資金撥付又秉持“特事特辦”原則，資金監(jiān)管上容易出紕漏。短期內(nèi)運(yùn)用財稅政策應(yīng)注意解決兩方面的問題，一方面是尋找切實可行的方法，在短期內(nèi)既保障財政安全，又能達(dá)到抗擊疫情目的；另一方面是要保證補(bǔ)助和減稅等措施落實，避免因某些部門的不作為或公益機(jī)構(gòu)能力不足等問題而造成政策無法落地。

從長期來看，疫情防控財稅政策反映出的一些深層次問題需要引起高度重視。

一是稅收法定原則和應(yīng)急財稅政策出臺的權(quán)衡。本次疫情防控中各地政府出臺了多項減稅降費(fèi)優(yōu)惠政策，但其中有些政策缺少必要的法律依據(jù)，也沒有遵循必要的立法程序。盡管疫情當(dāng)前政策出臺刻不容緩，但長期看必須有完善的法律體系作為支撐，以保障政策的規(guī)范性與有效性。在稅收法律層面上，目前僅企業(yè)所得稅法有專門條款規(guī)定①《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》第三十六條規(guī)定，根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的需要，或者由于突發(fā)事件等原因?qū)ζ髽I(yè)經(jīng)營活動產(chǎn)生重大影響的，國務(wù)院可以制定企業(yè)所得稅專項優(yōu)惠政策，報全國人民代表大會委員會備案。。個人所得稅法中盡管規(guī)定由于自然災(zāi)害可酌情出臺減免優(yōu)惠政策，但這種公共衛(wèi)生事件是否屬于自然災(zāi)害，未有明確規(guī)定。此外，稅收征管法細(xì)則對由于不可抗力導(dǎo)致的延期申報有所提及，但對于不可抗力的界定并不明確。因此，像減免個人所得稅、納稅人延期申報這些稅收優(yōu)惠政策從立法源頭上看，缺乏一定的法律授權(quán)。

二是應(yīng)急資金管理制度問題。綜合2003年SARS疫情、2008年汶川地震防控情況來看，在危急管理中往往出現(xiàn)預(yù)備費(fèi)不足，應(yīng)急資金不能有效監(jiān)管使用等問題。本次疫情防控中各級財政支出已經(jīng)超過1000億元，具體來源目前還未公布，但截止2020年2月22日，公布2019年預(yù)備費(fèi)支出的14個省份（直轄市）中，預(yù)備費(fèi)的提取比例平均是1.2%，部分省份不到1%①數(shù)據(jù)來源：各省《2019年度預(yù)算執(zhí)行情況及2020年預(yù)算草案》。。在近幾十年的危機(jī)防控工作中，預(yù)備費(fèi)是應(yīng)對危機(jī)的第一手資金來源，但多次抗災(zāi)中的實際支出均遠(yuǎn)超預(yù)備費(fèi)，這說明我國財政在事前缺乏足夠的預(yù)備費(fèi)預(yù)算。同時，危機(jī)事件發(fā)生后資金的預(yù)撥數(shù)目缺乏科學(xué)的監(jiān)控管理，難以合理控制資金流向，且使用中常常支出過于寬泛，甚至在2008年汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建資金撥付中還出現(xiàn)過資金挪用問題②2012年審計署第一號審計報告《關(guān)于2010年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支審計查出問題的整改結(jié)果》。，因此對現(xiàn)行應(yīng)急資金管理制度做進(jìn)一步完善很有必要。

三是中央和地方政府的事權(quán)與財權(quán)不匹配。綜合分析汶川地震、SARS疫情及本次疫情防控情況，均出現(xiàn)了中央和地方政府在危機(jī)管理中事權(quán)和財權(quán)不匹配的情況。我國的危機(jī)管理原本規(guī)定的是“地方自救為主，中央補(bǔ)助為輔”（杜恒，2011），只有地方能力難以解決問題時才需要向上級政府求援，即地方事權(quán)和財權(quán)應(yīng)該是匹配的。但幾次抗災(zāi)現(xiàn)實情況均是“地方政府為輔，中央政府為主”，抗災(zāi)主要依靠中央撥付大量資金。這固然可歸因于地方政府財力匱乏、財政收入分配結(jié)構(gòu)不合理等因素，但地方事權(quán)和財權(quán)的不匹配造成中央和地方政府之間的財政權(quán)利博弈，影響危機(jī)管理效果確是事實。

四是經(jīng)濟(jì)自發(fā)調(diào)節(jié)能力較弱。出現(xiàn)突發(fā)性危機(jī)事件時，財政政策的基礎(chǔ)性自發(fā)調(diào)節(jié)作用應(yīng)該首先起到緩解經(jīng)濟(jì)沖擊的第一道防線作用。當(dāng)自發(fā)調(diào)節(jié)作用無法完全應(yīng)對時，再充分發(fā)揮相機(jī)抉擇的靈活性以彌補(bǔ)自發(fā)調(diào)節(jié)作用的不足。而基礎(chǔ)性自發(fā)調(diào)節(jié)作用依靠的主要是稅收的自動穩(wěn)定器原理，稅收的自動穩(wěn)定器作用又取決于稅制結(jié)構(gòu)中直接稅比重的大小。我國稅制結(jié)構(gòu)中直接稅比重盡管較前些年有所上升，但比重還是明顯偏低。本次新冠肺炎疫情防控工作中，我國主要依靠相機(jī)抉擇的稅收政策，并沒有充分發(fā)揮稅收的自發(fā)調(diào)節(jié)作用。

三、財稅政策的應(yīng)急之道與長期效應(yīng)

（一）短期政策：突出應(yīng)急作用，注重精準(zhǔn)發(fā)力

目前新冠肺炎疫情防控仍處于較為關(guān)鍵的階段，短期目標(biāo)應(yīng)該是積極應(yīng)對疫情防控和相關(guān)醫(yī)療資源的產(chǎn)能恢復(fù)，全力打好疫情防控阻擊戰(zhàn)。因此，短期內(nèi)應(yīng)以救急為目的，堅持高效性、針對性原則，針對我國疫情形勢及其經(jīng)濟(jì)影響制定短期財稅對策。

1.宏觀調(diào)控以財政政策為主。目前已經(jīng)實施的宏觀經(jīng)濟(jì)政策充分體現(xiàn)出財政政策和貨幣政策相互配合、協(xié)同發(fā)力的特點，但宏觀上財政政策和貨幣政策的配合也需要在不同階段有所側(cè)重，形成協(xié)調(diào)關(guān)系，才能在宏觀調(diào)控上起到更優(yōu)的效果。本次疫情來勢洶洶，受災(zāi)地區(qū)和行業(yè)的受影響程度不均衡，在這種情況下疫情治理更需要“精準(zhǔn)快速”，而不是“大水漫灌”。寬松貨幣政策在短期內(nèi)并不能直接作用到受災(zāi)的中小企業(yè)和民眾，但財政政策可通過減稅降費(fèi)、財政補(bǔ)貼等方式直接作用到微觀個體，使受災(zāi)企業(yè)和個人更有獲得感。因此，當(dāng)前宏觀調(diào)控政策應(yīng)以財政政策為主。

2.多渠道籌集財政資金。面對疫情，我國應(yīng)繼續(xù)采取擴(kuò)張型財政政策，多種渠道籌集資金。一是擴(kuò)大財政赤字率，增發(fā)國債（呂冰洋，2020）。如果按最保守的擴(kuò)大財政赤字率規(guī)模到3%測算，赤字規(guī)模會突破3萬億元，與上一年的赤字相比增加4515億元。目前財政部已經(jīng)提前下達(dá)了2020年1.29萬億元專項債，相對于去年的2.15萬億元，2020年專項債規(guī)?？赡軙黄?萬億元。如果擴(kuò)大赤字率的政策得以實施，財政壓力會得到緩解，但也要注意盡量控制舉債規(guī)模，防范債務(wù)風(fēng)險。二是利用信息化技術(shù)手段加強(qiáng)稅收征管。受整體形勢影響，今年的稅收征管力度會受到較大約束。但這并不意味著要對所有的稅收征管活動都放松管理，而是應(yīng)該利用現(xiàn)代化信息技術(shù)手段，比如區(qū)塊鏈、人工智能等技術(shù)加強(qiáng)稅收征管，提高稅收遵從度。三是發(fā)行特別國債。特別國債是具有特定用途的債務(wù)融資，不是用于彌補(bǔ)預(yù)算赤字的融資，不會增加財政赤字。我國自建國以來于1998年和2007年發(fā)行過兩次特別國債。今年我國已經(jīng)確定會發(fā)行特別國債，根據(jù)以往特別國債的發(fā)行來看，本次特別國債發(fā)行規(guī)模會在萬億以上。四是動員社會力量開展救濟(jì)性捐贈。社會力量的捐贈在此次疫情防控中已經(jīng)起到重要作用，可以繼續(xù)動員社會各界捐助抗疫。此外，還可借鑒2008年汶川地震時的經(jīng)驗發(fā)行災(zāi)難防控彩票籌集資金。

3.財政支出的結(jié)構(gòu)性調(diào)整。在目前財政收支平衡壓力加大，擴(kuò)張能力有限的情況下，在統(tǒng)籌財政支出時，各級政府應(yīng)該實行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，做好重點領(lǐng)域的支出保障，把好鋼用在刀刃上，實現(xiàn)財政資金防控疫情效率的最優(yōu)化。中央和地方各級政府要在一段時期內(nèi)把疫情防控作為第一要務(wù)，及時做出合理的財政安排。同時，盡可能壓縮一般性財政支出，全力支持疫情防控工作。此外，還可以把預(yù)算安排的總預(yù)備費(fèi)、一般預(yù)算中安排的救災(zāi)資金、政府當(dāng)年財政收入增量部分等項目往疫情防控支出上傾斜。

4.綜合布局實施精準(zhǔn)減稅。減稅降費(fèi)還需要充分布局，做好針對性、分階段的精準(zhǔn)減稅降費(fèi)安排。我國近些年來由于減稅降費(fèi)造成財政收入下降很多。2019年是我國實施減稅降費(fèi)力度最大的一年，全國財政收入僅增長3.8%，稅收收入同比增長率僅為1%，而地方級財政收入僅增長3.2%①數(shù)據(jù)來源：財政部官網(wǎng)，http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caijingshidian/xinhuanet/202002/t202002113468051.htm。。綜合全局來看，我國進(jìn)一步減稅降費(fèi)的空間有限，應(yīng)采取有針對性的減稅政策，而非大規(guī)模的普惠性減稅。減稅應(yīng)該在兩個方面發(fā)力：一是針對疫情防控的減稅，比如像已經(jīng)實施的減免疫情防控人員的個稅、捐贈物資稅前扣除等政策。二是維持企業(yè)現(xiàn)金流，目前出臺的延期申報納稅、增值稅留抵退稅、社保費(fèi)公積金緩交等優(yōu)惠政策一定程度上緩解了企業(yè)現(xiàn)金流壓力。除了現(xiàn)有的政策，還可采取一定時期內(nèi)受災(zāi)企業(yè)雇員工資加計扣除、部分企業(yè)的虧損采用向前年份攤銷等間接優(yōu)惠方式，但必須明確稅收優(yōu)惠政策范圍，精準(zhǔn)施策。當(dāng)前正是企業(yè)復(fù)工生產(chǎn)的關(guān)鍵時期，也是重要的納稅申報期，新出臺的稅收優(yōu)惠政策在這一時期是否能落實到位至關(guān)重要。對當(dāng)前已經(jīng)出臺的各項減稅降費(fèi)政策，有必要對部分優(yōu)惠政策做更細(xì)致的闡釋，比如個人所得稅中的防疫工作者收入免稅政策的“防疫工作者”如何界定，企業(yè)虧損延長的范圍及使用條件等。稅務(wù)工作人員應(yīng)積極宣傳稅收優(yōu)惠政策，尤其是對參與疫情防控的個人、疫情防控物資生產(chǎn)等重點企業(yè)，充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等現(xiàn)代信息技術(shù)對企業(yè)進(jìn)行動態(tài)摸排，優(yōu)先落實減稅降費(fèi)政策、優(yōu)先加快辦理增值稅留抵退稅、優(yōu)先核準(zhǔn)延期繳納稅款，實行特殊情況特殊對待的處理方式，確保新政策不折不扣惠及有關(guān)納稅人。

（二）長線政策：強(qiáng)化法治原則，構(gòu)建長效機(jī)制

1.健全危機(jī)管理財稅政策的法律保障。主要解決以下問題：一是在稅收征管法及其實施細(xì)則等程序法中，對延期申報、稅收減免等事項明確規(guī)定突發(fā)公共危機(jī)事件的情形，明確“不可抗力”的具體含義。除此之外，征管法還要明確地方政府出臺稅收優(yōu)惠政策的權(quán)限。二是在各稅收實體法中明確國務(wù)院、地方政府制定稅收優(yōu)惠政策的權(quán)限，以此維護(hù)稅收法定原則。比如在增值稅暫行條例、個人所得稅法、消費(fèi)稅暫行條例等稅收實體法中做出明確的法律規(guī)定，授權(quán)國務(wù)院、國家稅務(wù)總局、財政部等部門在出現(xiàn)突發(fā)性公共危機(jī)時可以出臺相關(guān)稅收政策措施，并對出臺政策的方式、程序、權(quán)限都做出明確規(guī)定，使相關(guān)部門在實際中操作更為規(guī)范。此外，還應(yīng)該在危機(jī)管理法案中明確突發(fā)事件出現(xiàn)時財稅政策出臺的合法性。

2.完善財政應(yīng)急資金管理制度。針對我國在危機(jī)管理中出現(xiàn)的預(yù)備費(fèi)不足、使用監(jiān)管不到位等問題，應(yīng)完善財政應(yīng)急資金管理制度，按照以下原則處理：一是在事前留足預(yù)備費(fèi)，保證財政應(yīng)急資金的充足性與安全性。筆者建議將最低預(yù)備費(fèi)比例提高到2%，最高比例可達(dá)5%。二是借鑒日本的經(jīng)驗，對應(yīng)急資金實行周期式的滾動基金管理，在沒有突發(fā)性支出的情況下不得挪用。對上一年未使用的預(yù)備費(fèi)進(jìn)行跨期結(jié)轉(zhuǎn)，提高應(yīng)急資金的流動性與使用效率。三是完善應(yīng)急資金的審計和評估制度，提高資金使用的透明度。筆者建議采取嚴(yán)格的全程式管理制度，即事前嚴(yán)格審計應(yīng)急資金是否足額、及時到賬，事中采用公示制度審計應(yīng)急資金是否到位，事后評估應(yīng)急資金使用的合規(guī)性。

3.建立市場化的危機(jī)應(yīng)對防控機(jī)制。為分?jǐn)偣藏斦膲毫?，向市場分散風(fēng)險，必須建立市場化危機(jī)應(yīng)對防控機(jī)制，利用財稅政策的引導(dǎo)與激勵作用，建立完善的災(zāi)害保險保障制度。一方面政府采用財稅優(yōu)惠政策，鼓勵居民投保各種災(zāi)害保險，比如出臺投保支出加計扣除稅收優(yōu)惠等；另一方面由保險公司和中央財政共同出資成立巨災(zāi)保險基金（楊京鐘，2010），由該基金作為保險公司出售的保險的再保險機(jī)構(gòu)，以此降低公共財政的壓力；另一方面出臺支持保險公司開發(fā)巨災(zāi)保險業(yè)務(wù)的財稅支持政策，比如對巨災(zāi)保險業(yè)務(wù)適度補(bǔ)貼，以及給予實行巨災(zāi)保險業(yè)務(wù)的企業(yè)以稅收優(yōu)惠等，通過多種方式鼓勵企業(yè)開發(fā)巨災(zāi)保險業(yè)務(wù)。

4.優(yōu)化中央和地方政府的事權(quán)與財權(quán)配置。解決我國危機(jī)管理中存在的中央與地方政府財權(quán)、事權(quán)不匹配問題，結(jié)合我國國情，可參考美國聯(lián)邦財政援助制度，根據(jù)突發(fā)危機(jī)事件的級別來確定政府事權(quán)和財權(quán)：三、四級危機(jī)由地方處理、地方財政承擔(dān)責(zé)任；二級危機(jī)由地方和中央共同處置，分別劃定不同的比例承擔(dān)；一級及一級以上災(zāi)難發(fā)生后主要由中央處置，財政主要由中央負(fù)擔(dān)。這樣從程序上清晰分級界定財政權(quán)責(zé)，在面臨突發(fā)危機(jī)事件時更能調(diào)動地方財政抗災(zāi)積極性，起到更好的應(yīng)急管理效果?，F(xiàn)有的財政體制也應(yīng)該進(jìn)一步改革，擴(kuò)大地方財權(quán)，確立地方主體稅種，使地方有穩(wěn)定的財政收入來源，不至于在危機(jī)到來時捉襟見肘。