新形勢(shì)下行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)問題與對(duì)策

林潔

摘 要 行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是為實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)，保證經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的合法性以及資產(chǎn)的安全性與完整性，預(yù)防舞弊和腐敗，提升公共服務(wù)的效率和效果，防范、管控風(fēng)險(xiǎn)而采取的一系列控制方法、措施和程序。實(shí)踐中，部分領(lǐng)域和環(huán)節(jié)仍然存在內(nèi)控缺失、體系不健全、區(qū)域不平衡發(fā)展等現(xiàn)象。本文借鑒風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)等風(fēng)險(xiǎn)管理最新研究應(yīng)用于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系構(gòu)建，對(duì)新形勢(shì)下行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系構(gòu)建提出建議和對(duì)策，即行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)要在規(guī)范風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的前提下，分別在單位層面和業(yè)務(wù)層面構(gòu)建起內(nèi)部控制體系。

關(guān)鍵詞 行政事業(yè)單位 內(nèi)部控制 風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估 改善對(duì)策

2012年財(cái)政部頒發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，各行政事業(yè)單位推行強(qiáng)化內(nèi)部管理、增效為民、服務(wù)社會(huì)的制度改革。從管理宗旨上，進(jìn)一步明確為民服務(wù)，提高公共服務(wù)效率。從制度設(shè)計(jì)上，借鑒國內(nèi)外先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)，全方位、全員、全流程完善與規(guī)范制度，極大地提高了運(yùn)管效率和服務(wù)面貌，有效防止了舞弊與腐敗頻發(fā)。但在管理實(shí)踐中，仍然存在局部內(nèi)控缺失、體系不健全、區(qū)域不平衡發(fā)展現(xiàn)象，由此，對(duì)內(nèi)部控制體系建設(shè)提出了更新、更高、更全的要求。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的發(fā)展進(jìn)程

行政事業(yè)單位是國家為實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理職能和社會(huì)公益目的，設(shè)立并賦予行政事務(wù)管理權(quán)責(zé)，進(jìn)而維系社會(huì)有效運(yùn)轉(zhuǎn)的服務(wù)組織。主要從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等社會(huì)公共活動(dòng)。其最主要的特征是非營利性，類似于國外存在的非營利組織（NPO，即non-profitorganization）和非政府組織（NGO，即Non-Governmental Organizations）;其經(jīng)費(fèi)主要來源于國家財(cái)政撥付;其運(yùn)行效率代表了執(zhí)政者的執(zhí)政效能。我國行政事業(yè)單位主要包括各級(jí)黨政、人大、行政、政協(xié)、審判、檢察、各民主黨派機(jī)關(guān)以及各人民團(tuán)體和事業(yè)單位。

我國現(xiàn)代內(nèi)部控制的發(fā)展以《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》（2008年5月22日）和《企業(yè)內(nèi)部控制配套指引》（2010年4月26日）的發(fā)布為標(biāo)志。借鑒COSO（美國反虛假財(cái)務(wù)報(bào)告委員會(huì)下屬的發(fā)起人委員會(huì)）內(nèi)部控制框架，結(jié)合我國實(shí)踐，確立內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通、內(nèi)部監(jiān)督等內(nèi)部控制框架五要素。

2012年11月29日，中國財(cái)政部頒發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財(cái)會(huì)〔2012〕21號(hào)），為我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)提供了基本的理論構(gòu)架和基本行為規(guī)范，明確了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制就是為實(shí)現(xiàn)單位控制目標(biāo)，建章立制、實(shí)施控制措施和程序，以保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)遵循我國法律法規(guī)、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整、資產(chǎn)安全完整，有效預(yù)防舞弊和腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果。參照企業(yè)內(nèi)部控制應(yīng)用實(shí)踐，結(jié)合我國行政事業(yè)單位具體應(yīng)用環(huán)境，將成熟的管理經(jīng)驗(yàn)引入行政事業(yè)單位提供公共服務(wù)領(lǐng)域的內(nèi)部控制管理。

《財(cái)政部關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》（財(cái)會(huì)〔2015〕24號(hào)，2015年12月21日發(fā)布）明確規(guī)定，財(cái)政資金使用分配、國有資產(chǎn)管理、政府采購等領(lǐng)域，為防止權(quán)力過分集中，預(yù)防濫用權(quán)力，加強(qiáng)內(nèi)部流程控制，對(duì)相關(guān)部門和崗位實(shí)施分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)、定期輪崗等系列控制措施，進(jìn)一步為行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)提供了政策和技術(shù)指引。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)存在的問題

2015年12月21日，財(cái)政部在其發(fā)布的《財(cái)政部關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》指出，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制實(shí)踐中仍存在部分單位重視不夠、制度建設(shè)不健全、發(fā)展水平不平衡等問題。

（一）內(nèi)部控制制度建設(shè)滯后

自2014年1月1日內(nèi)部控制規(guī)范強(qiáng)制實(shí)施以來，大多數(shù)行政事業(yè)單位結(jié)合自身控制環(huán)境分別制定了本單位的內(nèi)部控制制度并實(shí)際執(zhí)行，收到了良好的效果。但仍有部分單位重視不夠，執(zhí)行滯后而導(dǎo)致制度設(shè)置及必要控制機(jī)制缺失，或內(nèi)部控制措施未能有效落實(shí)，造成部分領(lǐng)域、業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)責(zé)任不明、流程混亂，增大了舞弊發(fā)生的可能性。

（二）內(nèi)部控制組織設(shè)計(jì)不規(guī)范

內(nèi)部控制規(guī)范要求，單位層面的內(nèi)部控制要體現(xiàn)部門、機(jī)構(gòu)設(shè)置相互制衡原則。部分單位存在內(nèi)審機(jī)構(gòu)缺失、不相容崗位兼容等現(xiàn)象，導(dǎo)致單位經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)辦理慣性運(yùn)轉(zhuǎn)，錯(cuò)誤不能被及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正;崗位兼容形成自我監(jiān)督，導(dǎo)致監(jiān)督機(jī)制失效。

（三）內(nèi)部控制措施設(shè)置不系統(tǒng)

控制措施系統(tǒng)性不足，沒有在單位層面、業(yè)務(wù)層面針對(duì)各類專項(xiàng)業(yè)務(wù)實(shí)施配套控制措施。有的單位以會(huì)計(jì)控制代替內(nèi)部控制，從而導(dǎo)致內(nèi)部控制方法和措施在單位層面缺乏全面性和權(quán)威性。有的單位則以會(huì)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)代替單位風(fēng)險(xiǎn)，未按照內(nèi)部控制規(guī)范要求，定期組織評(píng)估單位存在的風(fēng)險(xiǎn)類別，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的條件、環(huán)境識(shí)別不足，內(nèi)部控制措施針對(duì)性不強(qiáng)，無法有效防范相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

三、新形勢(shì)下行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)問題的解決對(duì)策

行政事業(yè)單位運(yùn)轉(zhuǎn)效率和效果直接體現(xiàn)公共服務(wù)效能。依據(jù)內(nèi)部控制的理論架構(gòu)和我國具體管理實(shí)踐，按照規(guī)范要求，應(yīng)分別從單位和業(yè)務(wù)兩個(gè)層面完善內(nèi)部控制系統(tǒng)，以保證行政事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法、規(guī)范高效、信息真實(shí)完整，促進(jìn)組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（一）規(guī)范內(nèi)部控制制度

內(nèi)部控制體系構(gòu)建首要任務(wù)就是按照規(guī)范，結(jié)合單位實(shí)際業(yè)務(wù)特征建立本單位內(nèi)部控制制度。以制度統(tǒng)御各類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，梳理重要業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)和流程，系統(tǒng)分析評(píng)估經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中存在的風(fēng)險(xiǎn)，確定重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，采取相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略。

（二）風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與評(píng)估

組織實(shí)施單位風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與評(píng)估程序是建立健全內(nèi)部控制體系的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。每年度都要組織進(jìn)行綜合風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，根據(jù)評(píng)估結(jié)果進(jìn)一步優(yōu)化內(nèi)部控制流程，動(dòng)態(tài)調(diào)整單位風(fēng)險(xiǎn)管理重要節(jié)點(diǎn)和領(lǐng)域。按照內(nèi)部控制目標(biāo)以及要素框架，防范單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，首先要評(píng)估單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)存在的風(fēng)險(xiǎn)因素。一般可采用編制風(fēng)險(xiǎn)清單或者繪制風(fēng)險(xiǎn)矩陣的方法，分析、判別單位業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)存在的風(fēng)險(xiǎn)因素。內(nèi)部控制制度設(shè)計(jì)有的放矢，按照“縱到底、橫到邊”的基本管理原則，有效覆蓋單位所有的環(huán)節(jié)和風(fēng)險(xiǎn)節(jié)點(diǎn)。

科學(xué)使用風(fēng)險(xiǎn)清單可以對(duì)本單位存在的風(fēng)險(xiǎn)因素和環(huán)節(jié)一目了然。采用風(fēng)險(xiǎn)矩陣圖，將單位可能存在的風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行聚類分析，分別針對(duì)低頻高風(fēng)險(xiǎn)、高頻低風(fēng)險(xiǎn)、中頻中風(fēng)險(xiǎn)等各類風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)采用不同的應(yīng)對(duì)策略，將風(fēng)險(xiǎn)控制在可控范圍以內(nèi)，從而達(dá)到有效的內(nèi)部控制。

（三）單位層面內(nèi)部控制體系建設(shè)改善對(duì)策

在單位層面，內(nèi)部控制主要是在組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、經(jīng)濟(jì)決策機(jī)制、人力資源配置3個(gè)層面構(gòu)建本單位內(nèi)部控制架構(gòu)。

第一，根據(jù)《規(guī)范》《指導(dǎo)意見》要求和實(shí)際控制環(huán)境，設(shè)立專門的內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)或者指定牽頭機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)組織實(shí)施本單位內(nèi)部控制。充分利用財(cái)會(huì)、紀(jì)檢等既有的監(jiān)督機(jī)制，整合形成一個(gè)有機(jī)控制體系。

第二，完善經(jīng)濟(jì)事務(wù)決策機(jī)制，重大事項(xiàng)實(shí)施集體決策，實(shí)施執(zhí)行與決策分離。建立、健全集體決策、專家論證、技術(shù)咨詢科學(xué)決策機(jī)制。

第三，建立健全內(nèi)部控制崗位責(zé)任制，實(shí)施非兼容崗位分離，形成相互制約和監(jiān)督的牽制制度。對(duì)大額收支、政府采購、公共工程招投標(biāo)等關(guān)鍵崗位實(shí)施崗位內(nèi)審牽制以及定期輪崗制度。人員編制無法輪崗的則采取專項(xiàng)、定期審計(jì)、交叉審核等替代控制措施。

第四，設(shè)置關(guān)鍵內(nèi)部控制崗位專業(yè)資格和能力的上崗條件，提升任職人員專業(yè)素質(zhì)。

第五，建立單位信息管理系統(tǒng)，將內(nèi)部控制措施、流程、表單規(guī)范化，嵌入單位信息系統(tǒng)，實(shí)時(shí)采集業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，減少非對(duì)稱信息，充分運(yùn)用現(xiàn)代科技手段加強(qiáng)內(nèi)部控制。

（四）業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制體系建設(shè)改善對(duì)策

行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制是針對(duì)每一項(xiàng)具體類別業(yè)務(wù)而實(shí)施的控制，實(shí)際就是把單位層面內(nèi)部控制策略在業(yè)務(wù)領(lǐng)域具體化。一般都可歸類為以下幾個(gè)主要方面。

第一，預(yù)算與收支管理控制。按照《預(yù)算法》規(guī)定，公共資金撥付必須納入同級(jí)預(yù)算并經(jīng)相應(yīng)批準(zhǔn)后執(zhí)行。依據(jù)年度目標(biāo)，參照往年預(yù)算執(zhí)行狀況，分別采用零基預(yù)算、固定預(yù)算、增量預(yù)算、彈性預(yù)算、項(xiàng)目預(yù)算等編制單位年度預(yù)算。嚴(yán)格按照預(yù)算批復(fù)時(shí)間、額度執(zhí)行;及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正預(yù)算執(zhí)行過程中的問題;實(shí)施收支歸口管理，所有預(yù)算事項(xiàng)收有憑、支有據(jù)，嚴(yán)禁以虛假單據(jù)套取資金。

第二，政府采購與資產(chǎn)管理控制。政府采購，嚴(yán)格按照預(yù)算實(shí)施陽光政府采購，公開、透明、公正。資產(chǎn)管理實(shí)施建賬立檔，歸口管理，明確管理與使用責(zé)任;資產(chǎn)清查盤點(diǎn)、處置要符合國有資產(chǎn)管理規(guī)定。

第三，建設(shè)項(xiàng)目與合同管理控制。建設(shè)項(xiàng)目是社會(huì)公眾關(guān)注的重點(diǎn)領(lǐng)域，易滋生腐敗。建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)行投資概算與投資計(jì)劃;招投標(biāo)公開、透明、公正;項(xiàng)目結(jié)算、驗(yàn)收移交、檔案管理程序嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范。合同管理，應(yīng)明確雙方權(quán)利與義務(wù)以及履約糾紛處置，嚴(yán)格執(zhí)行并有效監(jiān)控。

四、結(jié)語

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的目的是保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合規(guī)合法、信息真實(shí)完整、提高效率和效果，促進(jìn)組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。由于歷史原因和我國行政事業(yè)單位的特殊性，其內(nèi)部控制尚存在一些不足。針對(duì)制度構(gòu)建脫離實(shí)際、機(jī)構(gòu)設(shè)置缺乏制衡、控制措施單一、舞弊頻發(fā)等現(xiàn)象，行政事業(yè)單位必須嚴(yán)格按照《規(guī)范》《指導(dǎo)意見》規(guī)定，定期進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，實(shí)施非相容崗位制衡分離、業(yè)務(wù)歸口管理等綜合措施，從單位層面和具體業(yè)務(wù)層面構(gòu)建內(nèi)部控制體系。動(dòng)態(tài)適應(yīng)內(nèi)外環(huán)境變化，剛性原則與柔性適應(yīng)相結(jié)合，完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度和運(yùn)營體系，合理保證行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的合法性，資產(chǎn)的安全性與完整性，提高運(yùn)營績效，實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)單位的公共服務(wù)目標(biāo)。

（作者單位為山東省胸科醫(yī)院）

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