政府在職業(yè)院校產(chǎn)學(xué)研合作中的作用探析

[摘要]在我國職業(yè)院校產(chǎn)學(xué)研合作中，政府、企業(yè)、學(xué)校都是重要的實施主體。職業(yè)院校通過各利益相關(guān)者的協(xié)同發(fā)展，實現(xiàn)培養(yǎng)技術(shù)技能人才的目標(biāo)。政府不僅要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職業(yè)院校產(chǎn)學(xué)研合作，制定并督促落實相關(guān)政策和規(guī)劃，還要為產(chǎn)學(xué)研合作的體制機(jī)制運(yùn)行提供支持，領(lǐng)導(dǎo)、管理、推動、監(jiān)督產(chǎn)學(xué)研合作的開展。文章通過梳理我國政府關(guān)于職業(yè)院校產(chǎn)學(xué)研合作發(fā)展的相關(guān)政策文件和舉措，回顧了政府主導(dǎo)和推動職業(yè)院校產(chǎn)學(xué)研合作的歷程，進(jìn)而分析了政府在職業(yè)院校產(chǎn)學(xué)研合作中的角色定位，指出政府在產(chǎn)學(xué)研合作中發(fā)揮了“高位導(dǎo)控”作用。

[關(guān)鍵詞]職業(yè)院校;產(chǎn)學(xué)研合作;政府;高位導(dǎo)控

[作者簡介]能建國（1980- ），男，江蘇宿遷人，北京大學(xué)教育學(xué)院在讀博士，政工師。（北京? 100871）

[中圖分類號]G710[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]1004-3985（2020）10-0046-05

職業(yè)教育強(qiáng)化校企合作、產(chǎn)學(xué)研結(jié)合，是教育與社會勞動和生產(chǎn)密切結(jié)合的重要途徑，是提高人才培養(yǎng)質(zhì)量和對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的適應(yīng)性的基本舉措。改革開放以來，國家大力發(fā)展職業(yè)院校并積極推動產(chǎn)學(xué)研合作，以此為契機(jī)，我國職業(yè)院校的產(chǎn)學(xué)研合作迅速興起并蓬勃發(fā)展起來。研究政府在職業(yè)院校產(chǎn)學(xué)研合作中的作用和職能，為科學(xué)處理相關(guān)利益主體之間的關(guān)系、促進(jìn)職業(yè)院校產(chǎn)學(xué)研合作的積極發(fā)展提供了有益思路，對研究新時期職業(yè)教育的改革與發(fā)展具有重要意義。

一、政府主導(dǎo)和推動職業(yè)院校產(chǎn)學(xué)研合作的歷史回顧

產(chǎn)學(xué)研合作在西方國家由來已久，從國際經(jīng)驗看，政府在其中起了重要作用。在我國職業(yè)院校產(chǎn)學(xué)研合作發(fā)端和興起的過程中，政府也發(fā)揮了主導(dǎo)和調(diào)控的作用。

（一）實現(xiàn)改革和放權(quán)

實行改革開放以前，我國基本沒有真正意義上的產(chǎn)學(xué)研合作。從市場部門看，實行計劃經(jīng)濟(jì)體制，不承認(rèn)技術(shù)成果的商品屬性，不存在技術(shù)交易市場。從科研部門看，采取集中型科技體制，技術(shù)成果的推廣應(yīng)用單純依靠行政手段無償轉(zhuǎn)讓。這種體制有著“集中力量辦大事”的優(yōu)勢，能迅速集中人、財、物等資源進(jìn)行大規(guī)模的創(chuàng)新活動，但總體而言，科技與經(jīng)濟(jì)“兩張皮”的現(xiàn)象嚴(yán)重。從教育部門看，政府對高校的直接領(lǐng)導(dǎo)幾乎涵蓋所有領(lǐng)域，高校處于非自主地位，其與產(chǎn)業(yè)的結(jié)合主要采取校辦工廠的模式，主要使命不是開展外部合作和服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

我國的產(chǎn)學(xué)研合作“位于經(jīng)濟(jì)體制改革、科技體制改革和教育體制改革三大改革的交匯點上”①，標(biāo)志性事件是1984年出臺的《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》、1985年出臺的《中共中央關(guān)于科學(xué)技術(shù)體制改革的決定》和1985年出臺的《關(guān)于教育體制改革的決定》，分別對應(yīng)三大“放權(quán)”，即向市場部門、科技部門和教育部門放權(quán)，為產(chǎn)學(xué)研合作的啟動創(chuàng)造了先決條件。一是從經(jīng)濟(jì)體制改革來看?！吨泄仓醒腙P(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》提出，發(fā)展公有制基礎(chǔ)上的有計劃的商品經(jīng)濟(jì)。1987年，黨的十三大報告提出建立“社會主義有計劃商品經(jīng)濟(jì)的體制”“推動技術(shù)市場的發(fā)展和技術(shù)成果商品化的進(jìn)程”。職業(yè)院校與企業(yè)合作關(guān)系的建立，前提是要有市場的存在。二是從科技體制改革來看。《中共中央關(guān)于科技體制改革的決定》指出“技術(shù)市場是我國社會主義商品市場的重要組成部分”。技術(shù)成果轉(zhuǎn)讓的收入，可部分用于獎勵從事開發(fā)工作的人員?！蛾P(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)科技體制改革的若干規(guī)定》指出“放活科研機(jī)構(gòu)，放活科技人員”。此后，科技體制改革取得了重要進(jìn)展，科技成果被允許進(jìn)行市場化交易。三是從教育體制改革來看?！吨泄仓醒腙P(guān)于教育體制改革的決定》賦予了高校六項自主權(quán)，包括有權(quán)接受委托或與外單位合作，建立教學(xué)、科研、生產(chǎn)聯(lián)合體，同時積極發(fā)展高等職業(yè)技術(shù)院校。辦學(xué)自主權(quán)的擴(kuò)大，既拓展了職業(yè)院校的社會服務(wù)職能，同時也倒逼職業(yè)院校積極主動開展產(chǎn)學(xué)研合作。

（二）發(fā)展技術(shù)市場

1984年，國務(wù)院第51次常務(wù)會議做出了“加速技術(shù)成果商品化，開放技術(shù)市場”的決議。但是，“開放技術(shù)市場”并不代表技術(shù)市場就會自然而然地興起，也不意味著高校和企業(yè)就會積極主動地參與。我國產(chǎn)學(xué)研合作發(fā)展初期，各級政府直接參與技術(shù)市場發(fā)展，起到了較好的效果。1985年，國務(wù)院提出了“放開、搞活、扶植、引導(dǎo)”的發(fā)展方針，組建了全國技術(shù)市場協(xié)調(diào)指導(dǎo)小組。1992年，首次在國家部委層面啟動國家產(chǎn)學(xué)研聯(lián)合開發(fā)工程。1994年，原國家經(jīng)貿(mào)委、國家教委等共同成立了產(chǎn)學(xué)研聯(lián)合開發(fā)工程領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)小組，“自1992年推出的10年內(nèi)，產(chǎn)學(xué)研聯(lián)合開發(fā)工程共實施了520多項國家級重點產(chǎn)學(xué)研高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化項目，實現(xiàn)新增銷售收入1020多億元，全國共建產(chǎn)學(xué)研聯(lián)合研究開發(fā)機(jī)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)實體8200多個?！雹?995年，原國家計委組織實施了國家重大科技成果產(chǎn)業(yè)化項日計劃和示范工程。到了2014年，我國“初步形成了……由科技行政部門主導(dǎo)、各部門協(xié)作構(gòu)成的市場管理體系和由廣大社會力量參與的市場服務(wù)體系”③。在政府的扶植和引導(dǎo)下，民營企業(yè)和中介組織等社會力量開始參與到產(chǎn)學(xué)研合作中。

在職業(yè)院校的產(chǎn)學(xué)研合作中，政府不僅是裁判員，還是組織者、發(fā)動者和參與者，通過制定政策、優(yōu)化環(huán)境、提供補(bǔ)貼、稅收減免、審批項目、完善支撐等方式，為產(chǎn)學(xué)研合作提供動力和助力。教育部切實發(fā)揮行業(yè)和產(chǎn)業(yè)在職業(yè)教育領(lǐng)域的作用，截至2014年中期，組建了近60個職業(yè)教育行業(yè)教學(xué)指導(dǎo)委員會，建立了700多個行業(yè)、學(xué)校和企業(yè)一體化的職教集團(tuán)，有效推動了高職院校產(chǎn)學(xué)研合作的發(fā)展。

（三）開展職業(yè)院校產(chǎn)學(xué)研合作立法

從法律上看，有多部法律涉及產(chǎn)學(xué)研合作。例如，1996年頒布的《中華人民共和國職業(yè)教育法》規(guī)定，職業(yè)教育“是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展和勞動就業(yè)的重要途徑”“應(yīng)當(dāng)實行產(chǎn)教結(jié)合，為本地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)，與企業(yè)密切聯(lián)系”。從國務(wù)院行政法規(guī)來看，1991年頒布的《國務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育的決定》提出“產(chǎn)教結(jié)合、工學(xué)結(jié)合”的職業(yè)教育發(fā)展方針。2014年頒布的《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》明確要求“專科高等職業(yè)院校要密切產(chǎn)學(xué)研合作，培養(yǎng)服務(wù)區(qū)域發(fā)展的技術(shù)技能人才，重點服務(wù)企業(yè)特別是中小微企業(yè)的技術(shù)研發(fā)和產(chǎn)品升級”。從國務(wù)院部門規(guī)章來看，1986年，當(dāng)時的國家教委出臺了《關(guān)于改革和發(fā)展成人教育的決定》，提出成人教育要利用同企業(yè)、行業(yè)聯(lián)系密切的有利條件，為企事業(yè)單位培養(yǎng)專業(yè)人才。教育部2015年出臺了《關(guān)于深化職業(yè)教育教學(xué)改革全面提高人才培養(yǎng)質(zhì)量的若干意見》，把“產(chǎn)教融合、校企合作”和“工學(xué)結(jié)合、知行合一”作為深化職業(yè)教育改革的基本原則，“推動教育教學(xué)改革與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級銜接配套”。從地方性法規(guī)和政府規(guī)章來看，部分地區(qū)出臺了具體實施辦法。例如，2009年，寧波市出臺了《寧波市職業(yè)教育校企合作促進(jìn)條例》，這是首部職教校企合作的地方性法規(guī)。2012年，河南省出臺了《河南省職業(yè)教育校企合作促進(jìn)辦法（試行）》;2013年，沈陽市出臺了《沈陽市職業(yè)教育校企合作促進(jìn)辦法》。

（四）培育發(fā)展產(chǎn)學(xué)研合作相關(guān)組織

“產(chǎn)學(xué)研合作”本身暗含了一個基本前提，即必須同時具有產(chǎn)學(xué)研乃至中介組織等多方面的主體。1980—1985年，國家教委批準(zhǔn)設(shè)立了近60所職業(yè)大學(xué)，我國高職教育隨之進(jìn)入體制改革和規(guī)模擴(kuò)張的發(fā)展階段。職業(yè)院校是在政府領(lǐng)導(dǎo)和推動下培育發(fā)展起來的，作為合作主體的另一方——私營企業(yè)，在《中華人民共和國公司法》（以下簡稱《公司法》）出臺后大規(guī)模發(fā)展起來。憲法明確了非公有制經(jīng)濟(jì)的法律地位?！?993年《公司法》出臺后，私營企業(yè)進(jìn)入高速擴(kuò)張階段，到2000年底已達(dá)1，761，769戶?！雹軐Υ?，有學(xué)者認(rèn)為，在《公司法》出臺之前，都是一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)個體戶，沒有像樣的私營企業(yè)，也沒有獨立的產(chǎn)學(xué)研合作主體。真正意愿上的那種產(chǎn)學(xué)研合作，是在《公司法》出臺后才清晰起來的。

在中介組織方面，1985年，全國職業(yè)大學(xué)第二次校際協(xié)作會暨中國職業(yè)大學(xué)教育研究會成立大會在長沙舉行，1988年該研究會改名為“高等職業(yè)技術(shù)教育研究會”。2001年，中國產(chǎn)學(xué)合作教育協(xié)會在上海成立;2007年，中國產(chǎn)學(xué)研合作促進(jìn)會在北京成立。這些組織的成立，進(jìn)一步服務(wù)和促進(jìn)了職業(yè)院校產(chǎn)學(xué)研合作的發(fā)展。

二、政府在職業(yè)院校產(chǎn)學(xué)研合作中的角色定位

筆者在調(diào)研中多次訪談了多位職業(yè)院校中負(fù)責(zé)校企合作的領(lǐng)導(dǎo)和中層干部，他們無一例外地認(rèn)為，將職業(yè)院校產(chǎn)學(xué)研合作的促成因素按重要性依次排列，第一是政策，第二是市場，第三是其他因素。研究政府與職業(yè)院校、企業(yè)的關(guān)系，可以明確政府在產(chǎn)學(xué)研合作中的角色定位。

（一）政府與職業(yè)院校的關(guān)系

政府雖然對高等學(xué)校進(jìn)行了放權(quán)改革，但沒有從根本上改變大學(xué)的性質(zhì)，職業(yè)院校也不例外。政府掌握著產(chǎn)學(xué)研合作中劃分責(zé)權(quán)利的主導(dǎo)權(quán)，這也對職業(yè)院校產(chǎn)學(xué)研合作提出了特殊的要求。

目前我國大部分職業(yè)院校為公辦性質(zhì)，是在中國共產(chǎn)黨各級黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的事業(yè)單位。1998年出臺的《中華人民共和國高等教育法》，明確政府與高校的關(guān)系“是一種分權(quán)管理和相互協(xié)調(diào)的新型關(guān)系，政府對學(xué)校享有一定的管理權(quán)，但是這種管理是有范圍的，也是有限度的”⑤?！吨腥A人民共和國高等教育法》中所稱的高等學(xué)校也包括高等職業(yè)學(xué)校和成人高等學(xué)校。職業(yè)院校也要落實政府的指示，把產(chǎn)學(xué)研合作作為一項必須履行的責(zé)任，作為重要的辦學(xué)特色來抓?！案咝８黜椏蒲畜w制機(jī)制改革都是宏觀科技體制改革倡議在高校的貫徹，很多時候表現(xiàn)為國家政策→地方政策→高校政策的傳導(dǎo)，以及中央→科技部門→教育部門的傳導(dǎo)?！雹?/p>

在產(chǎn)學(xué)研合作中，政府和職業(yè)院校之間也存在著契約關(guān)系。職業(yè)院校開展產(chǎn)學(xué)研合作的同時，要對政府做出承諾并加以履行，這方面主要指實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值，反哺院校的教學(xué)科研和人才培養(yǎng)工作，發(fā)揮促進(jìn)技術(shù)成果轉(zhuǎn)化、服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展等功能。而政府會對職業(yè)院校的承諾履行情況進(jìn)行監(jiān)督并做出考核，據(jù)此對院校及其相關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行獎懲。

（二）政府與企業(yè)的關(guān)系

改革開放以后，我國政府放開了對市場的嚴(yán)格管控和直接管理，私營企業(yè)獲得了合法的發(fā)展權(quán)和自主的經(jīng)營權(quán)。后來進(jìn)一步將部分國有企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉(zhuǎn)制為民營企業(yè)，成為自有產(chǎn)權(quán)、自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的市場主體。國家對企業(yè)不再是大包大攬，較少伸手干預(yù)企業(yè)經(jīng)營，企業(yè)也沒有理由向國家尋求保障。在產(chǎn)學(xué)研合作中，企業(yè)是立足市場，而職業(yè)院校只是面向市場，雙方的角色差別較大。

“1999年初，國務(wù)院決定，對10個國家局所屬242個應(yīng)用型科研機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理體制改革，通過轉(zhuǎn)成企業(yè)、進(jìn)入企業(yè)和轉(zhuǎn)為中介機(jī)構(gòu)等方式，全部實行企業(yè)化轉(zhuǎn)制，并為此制定了一系列鼓勵政策?！雹吆芏嗥笫聵I(yè)單位由國營轉(zhuǎn)為民營，此后他們才有了足夠的自主權(quán)和實力來參與產(chǎn)學(xué)研合作，同時也倒逼其自謀生路，并通過產(chǎn)學(xué)研合作來提升研發(fā)能力和市場競爭力。數(shù)據(jù)顯示，90%以上的民營企業(yè)通過產(chǎn)學(xué)研合作來提升創(chuàng)新能力和經(jīng)濟(jì)效益，企業(yè)在科技成果轉(zhuǎn)化、研發(fā)投入中的主體作用進(jìn)一步彰顯。2014年出臺的《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》提出，企業(yè)要發(fā)揮“重要辦學(xué)主體作用”。因此，在產(chǎn)學(xué)研合作中，政府對于企業(yè)的作用，主要通過發(fā)出可信承諾并加以履行的方式，調(diào)動企業(yè)參與的積極性和主動性。例如，通過開展立法，一方面對企業(yè)參與產(chǎn)學(xué)研合作進(jìn)行保護(hù)，另一方面也要求企業(yè)在產(chǎn)學(xué)研合作中履行對政府、職業(yè)院校和社會的基本承諾，即守法誠信。

三、對職業(yè)院校產(chǎn)學(xué)研合作中政府作用的重新思考

對于政府在經(jīng)濟(jì)活動中的作用，西方理論界有“無為之手”“扶持之手”等不同假設(shè)。筆者認(rèn)為，基于政府在產(chǎn)學(xué)研合作中現(xiàn)實作用的考察，不宜用上述假設(shè)來解釋政府在經(jīng)濟(jì)活動中的角色定位。如果政府是“無為之手”，產(chǎn)學(xué)研合作就不可能興起和發(fā)展。政府在產(chǎn)學(xué)研合作中，不但要耗費行政成本，還要對各方主體予以財政、稅收等扶持。政府推進(jìn)產(chǎn)學(xué)研合作，是要提升國家現(xiàn)代化水平和科技競爭力，而不是為了扶持特定的主體和當(dāng)事人，因此講“扶持之手”也不夠全面。

我國官方和學(xué)術(shù)界普遍用“宏觀調(diào)控”來闡述政府的職能作用，即“政府為實現(xiàn)宏觀（總量）平衡，保證經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)增長，而對貨幣收支總量、財政收支總量和外匯收支總量的調(diào)節(jié)與控制”⑧。但是，中央財經(jīng)委員會辦公室相關(guān)負(fù)責(zé)人也指出：“地方政府沒有宏觀調(diào)控的職責(zé)和作用。”⑨可見，“宏觀調(diào)控”有特定的含義，一是由中央政府而非地方政府作為實施主體;二是主要針對經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域而非其他領(lǐng)域的管理和調(diào)節(jié);三是主要依據(jù)現(xiàn)實數(shù)據(jù)和預(yù)期數(shù)據(jù)的落差進(jìn)行調(diào)控。

通過職業(yè)院校產(chǎn)學(xué)研合作的歷史發(fā)展來看，筆者認(rèn)為，宜采用“政府高位導(dǎo)控”來界定政府的作用，其內(nèi)涵是“各級政府立足于社會整體利益的高站位，確定經(jīng)濟(jì)社會生活的目標(biāo)導(dǎo)向并加以全過程控制的行為”。其中，“政府”是行使國家統(tǒng)治權(quán)力的機(jī)關(guān)的統(tǒng)稱，也就是履行國家職能的各級各類主體組織，即“廣義政府”。黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)以及法院和檢察院，都是政府。“高位”就是立意和站位更高，利益要相對超脫?；氐叫Ｆ蠛献鱽砜矗绻徽驹诟呶?，而是單方面維護(hù)職業(yè)院?；蚱髽I(yè)，那么校企合作的秩序就無從建立。政府存在的內(nèi)在邏輯，并不是比其他社會力量更有效率，而是因為需要一個相對超脫的最高力量來調(diào)節(jié)社會關(guān)系?！皩?dǎo)”有著領(lǐng)導(dǎo)、規(guī)導(dǎo)、引導(dǎo)、教導(dǎo)、疏導(dǎo)、導(dǎo)向等意義，指通過正式制度提供穩(wěn)定的預(yù)期，指明發(fā)展的目標(biāo)和方向，確立哪些行為應(yīng)該鼓勵和支持、哪些行為應(yīng)該反對和禁止。改革開放之前，我國職業(yè)院校的產(chǎn)學(xué)研合作不活躍，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展缺乏活力。要扭轉(zhuǎn)上述局面，就需要逆周期調(diào)節(jié)以激發(fā)活力，促成產(chǎn)學(xué)研之間開展合作。在將產(chǎn)學(xué)研合作導(dǎo)入“活躍”周期的過程中，針對不斷出現(xiàn)的各種問題，政府又通過制定法律，施加強(qiáng)制執(zhí)行力等手段，把校企合作導(dǎo)入“守法誠信”的軌道?！翱亍敝饕缚刂坪驼{(diào)節(jié)，按照導(dǎo)的目標(biāo)和效果進(jìn)行過程控制，實現(xiàn)公平和效率之間的動態(tài)平衡。相對于“導(dǎo)”而言，“控”的剛性相對較重，但在政府中也不可或缺。政府如果只“導(dǎo)”不“控”，就會失去秩序，偏離路徑和目標(biāo);如果只“控”不“導(dǎo)”，就會失去活力，不足以激發(fā)動力。只有將兩者相結(jié)合，方能在活力和穩(wěn)定之間實現(xiàn)相對的平衡，確保合作秩序。

四、結(jié)語

產(chǎn)學(xué)研合作是職業(yè)院校培養(yǎng)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展所需要的技術(shù)技能型人才的重要途徑。在產(chǎn)學(xué)研合作進(jìn)程中，政府不僅要給予政策、資金和相關(guān)資源支持，還要靈活發(fā)揮“高位導(dǎo)控”的作用，聯(lián)合學(xué)校、行業(yè)企業(yè)和科研機(jī)構(gòu)，建構(gòu)互利互贏的產(chǎn)學(xué)研發(fā)展共同體和運(yùn)行機(jī)制，并積極促進(jìn)職業(yè)院校社會服務(wù)功能的拓展以及科研機(jī)構(gòu)和組織的成果轉(zhuǎn)化和利用。只有充分整合政府、學(xué)校、行業(yè)企業(yè)的力量，才能有效提升職業(yè)教育的人才培養(yǎng)水平，實現(xiàn)職業(yè)教育的高質(zhì)量發(fā)展。

[注釋]

①黃鵬.改革開放40年中國產(chǎn)學(xué)研合作的回顧與展望——第七屆中國產(chǎn)學(xué)研合作創(chuàng)新高峰論壇綜述[EB/OL].（2018-12-26）[2019-12-01].http：//unt.cssn.cn/gx/xskx/201812/t20181226_4800138_4.shtml.

②吳壽仁.中國科技成果轉(zhuǎn)化40年之第二個十年——全面深化（1988-1998年）[EB/OL].（2018-10-30）[2019-12-01].https：//www.sohu.com/a/272283424_763503.

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