淺談小區(qū)配套園回收、置換與購(gòu)置

陳紅敏 王海英

2019年1月，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于開展城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園治理工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》）的頒布，引起了社會(huì)各界人士的廣泛關(guān)注?！锻ㄖ肥?018年11月中共中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》（以下簡(jiǎn)稱《中九條》）中“規(guī)范小區(qū)配套幼兒園建設(shè)使用”的細(xì)化，其中明確提出了小區(qū)配套園治理的時(shí)間表和路線圖：“2019年4月底前各地完成城鎮(zhèn)小區(qū)配套園情況的摸底排查工作；2019年6月底前對(duì)已建成的完成移交手續(xù)；需要回收、置換、購(gòu)置的，原則上于2019年9月底前完成；需要補(bǔ)建、改建、新建的，原則上于2019年12月底前完成相關(guān)建設(shè)規(guī)劃，并在2020年12月底前完成竣工驗(yàn)收?！眱赡陼r(shí)間內(nèi)，各地政府要完成此項(xiàng)治理工作，任務(wù)之艱巨不言而喻。此外，小區(qū)配套園的治理過程中回收、置換和購(gòu)置因其牽涉利益方較多，遭受阻力之大以及落實(shí)力度之難，讓各地政府在操作時(shí)舉步維艱。

回收主要針對(duì)現(xiàn)有小區(qū)配套園產(chǎn)權(quán)歸屬政府，是在“撥回正確的軌道”。2010年《國(guó)務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》中就指出，城鎮(zhèn)小區(qū)配套園作為公共教育資源，其建設(shè)用地按國(guó)家有關(guān)規(guī)定予以保障，建成后由政府統(tǒng)籌辦成公辦園或委托辦成普惠性民辦園。“建設(shè)用地按國(guó)家有關(guān)規(guī)定予以保障”便意味著小區(qū)配套園的建設(shè)用地會(huì)得到政府政策上的傾斜，此類小區(qū)配套園或是由政府免除、扣減開發(fā)商應(yīng)繳納的土地出讓金并由開發(fā)商附帶建設(shè)，或者委托開發(fā)建設(shè)單位附帶建設(shè)公益性的配套公建，按照《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定，其產(chǎn)權(quán)本應(yīng)歸屬政府并由政府統(tǒng)籌辦成公辦園或委托辦成普惠性民辦園。但在實(shí)際中，多數(shù)開發(fā)商或幼兒園舉辦者在沒有產(chǎn)權(quán)的情況下暗度陳倉(cāng)，將小區(qū)配套園打造成昂貴的高價(jià)園，從而造成小區(qū)業(yè)主“家門口的幼兒園上不起”的情況，更有甚者將本來應(yīng)辦成幼兒園的場(chǎng)地挪作他用作為小區(qū)售樓處或商品房等謀取利益。面對(duì)我國(guó)普惠性學(xué)前教育資源不足的情況，此種行為占用國(guó)家公共資源謀取私利，嚴(yán)重影響了普惠性學(xué)前教育資源的供給，加劇了“入園難，入園貴”的困境。針對(duì)這樣的情況，政府需要采取措施予以回收，保障國(guó)有土地資源的合理運(yùn)用，保障普惠性學(xué)前教育資源的有效供給。

置換、購(gòu)置主要針對(duì)現(xiàn)有小區(qū)配套園產(chǎn)權(quán)歸屬私人，是在“撼動(dòng)他人的奶酪”。在2010年《國(guó)務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》中就指出，小區(qū)配套園作為城市公共教育資源，其建設(shè)用地按國(guó)家有關(guān)規(guī)定予以保障。但在實(shí)踐操作中，由于歷史等種種原因，小區(qū)配套園多數(shù)由房地產(chǎn)開發(fā)商全額支付土地出讓金，并未享有任何土地方面的優(yōu)惠政策。因此，小區(qū)配套園完全由開發(fā)商投資建設(shè)，并在建成后由開發(fā)商將幼兒園出租給第三方運(yùn)營(yíng)，或者按照商品房的價(jià)格出售給幼兒園的舉辦者。面對(duì)此種情況，按照《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定，房地產(chǎn)開發(fā)商或幼兒園舉辦者為小區(qū)配套園的產(chǎn)權(quán)所有人。在產(chǎn)權(quán)已歸屬私人的情況下，根據(jù)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第二十一條之規(guī)定：“被征收人可以選擇貨幣補(bǔ)償，也可以選擇房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換。”在此次治理中，政府可以采用公平合理的貨幣補(bǔ)償方式即“購(gòu)置”或者通過房屋產(chǎn)權(quán)置換的方式也就是“換置”，對(duì)小區(qū)配套幼兒園的私有產(chǎn)權(quán)人進(jìn)行補(bǔ)償，然后通過私人與政府簽訂不動(dòng)產(chǎn)出讓協(xié)議，并進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬變更登記，從而使小區(qū)配套園的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)給政府。

回收、置換、購(gòu)置是實(shí)現(xiàn)80%普惠覆蓋率的重要路徑，是在“走出關(guān)鍵的一步”。2017年《教育部等四部門關(guān)于實(shí)施第三期學(xué)前教育行動(dòng)計(jì)劃的意見》中指出：到2020年，基本建成廣覆蓋、?；尽⒂匈|(zhì)量的學(xué)前教育公共服務(wù)體系，普惠性幼兒園覆蓋率（公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園在園幼兒數(shù)占在園幼兒總數(shù)的比例）達(dá)到80%左右；2018年11月發(fā)布的《中九條》中再次提到了原則上50%的公辦園占比以及2020年80%的普惠覆蓋率目標(biāo)。2019年2月26日教育部公布的教育事業(yè)數(shù)據(jù)顯示，2018年普惠覆蓋率為73.07%?，F(xiàn)如今，小區(qū)配套園的治理路程已走了一半，全國(guó)需要治理的小區(qū)幼兒園約有1.84萬(wàn)所，如果治理成功的話，將會(huì)增加370萬(wàn)個(gè)普惠性學(xué)位，而普惠覆蓋率則會(huì)提高8%，那么2020年80%的普惠覆蓋率將如期實(shí)現(xiàn)。

我們相信，在建設(shè)法治國(guó)家的背景下，各地政府秉持“一園一案”“一事一議”的原則，通過回收、置換和購(gòu)置的方式將小區(qū)配套園的產(chǎn)權(quán)移交給政府，辦成普惠性幼兒園，將更好地滿足廣大家長(zhǎng)子女就近入園，入質(zhì)優(yōu)價(jià)廉幼兒園的殷切期望，更好地實(shí)現(xiàn)幼有所育。