黨內(nèi)法規(guī)的軟法定位與軟法之治的優(yōu)化之道

徐翔

摘 要：黨內(nèi)法規(guī)作為軟法，與國(guó)家法律功能互補(bǔ)、相輔相成、內(nèi)在契合。在推進(jìn)我國(guó)法治進(jìn)程過(guò)程中，必須在認(rèn)清黨內(nèi)法規(guī)的軟法性質(zhì)基礎(chǔ)上，通過(guò)明確軟法的基本理念和黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)遵循的基本原則，進(jìn)一步提升黨內(nèi)法規(guī)立法技術(shù)，健全黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的監(jiān)督機(jī)制，協(xié)調(diào)好黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)法的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)軟硬法結(jié)合的共生治理，同時(shí)深入推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)的普法工作，在彰顯黨內(nèi)法規(guī)軟法之治的優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，與具有“硬法”性質(zhì)的國(guó)家法律協(xié)同并進(jìn)，助推法治強(qiáng)國(guó)的實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：黨內(nèi)法規(guī);軟法;共生治理模式;硬法;協(xié)調(diào)關(guān)系

中圖分類(lèi)號(hào)：D262.6? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ?文章編號(hào)：2096-5729（2020）03-0035-07

新時(shí)代以來(lái)，尤其是黨的十八屆四中全會(huì)以來(lái)，依法治國(guó)理念得到進(jìn)一步重視，以“依法治國(guó)”為主題出臺(tái)了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》），確立了建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，該法治體系不僅包括我們耳熟能詳?shù)膽椃?、法律等?guó)家法律體系，同樣包括黨內(nèi)法規(guī)等黨內(nèi)法規(guī)體系。因此，在處理和解決中國(guó)法治問(wèn)題過(guò)程中，不能拘泥于國(guó)家法律，同時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮適用相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的情況。正所謂，黨有黨規(guī)，國(guó)有國(guó)法，全面推進(jìn)依法治國(guó)、依規(guī)治黨。黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的規(guī)制在范圍上既有差別又有融合。黨內(nèi)法規(guī)作為中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的一種重要形態(tài)，我們?cè)诔姓J(rèn)黨內(nèi)法規(guī)具有法律屬性的基礎(chǔ)上，基于其缺乏國(guó)家法的拘束力但卻意圖產(chǎn)生一定規(guī)范效果的特點(diǎn)，將其定位于軟法，與國(guó)家法律功能互補(bǔ)、相輔相成、內(nèi)在契合，基于其軟法性，協(xié)調(diào)其與國(guó)法之關(guān)系，推進(jìn)法治中國(guó)進(jìn)程。

一、軟法的界說(shuō)

軟法（Soft Law）一詞早期是國(guó)際法學(xué)研究領(lǐng)域的一個(gè)專(zhuān)業(yè)術(shù)語(yǔ)，當(dāng)時(shí)主要是指那些行為規(guī)則或制度規(guī)范本身不具備強(qiáng)制約束力和執(zhí)行力，基于各國(guó)具體國(guó)情而選擇適用的過(guò)程中，卻對(duì)歐盟治理乃至全球化治理起到了不可小覷的作用。這些軟法在國(guó)際上往往表現(xiàn)為建議書(shū)、白皮書(shū)、國(guó)際宣言等，它們都具有規(guī)制作用和約束力弱的共性。雖然，軟法這一概念最早出現(xiàn)于國(guó)際法學(xué)中，但并非僅在國(guó)際法領(lǐng)域存在軟法，在國(guó)內(nèi)公法體系中也同樣離不開(kāi)軟法規(guī)范[1]（P122）。到了21世紀(jì)之初，我國(guó)學(xué)者逐漸開(kāi)始關(guān)注軟法的研究，他們?cè)趪?guó)際軟法理論基礎(chǔ)之上，結(jié)合我國(guó)具體國(guó)情和法治環(huán)境，創(chuàng)設(shè)和延伸了軟法的內(nèi)涵和外延等，以構(gòu)建和完善我國(guó)本土軟法理論體系。軟法是我們國(guó)家“隱性法律”的重要因子，更是國(guó)家治理中不可或缺的重要依據(jù)。軟法的種類(lèi)繁多，無(wú)論是法律法規(guī)中未明確的法律責(zé)任條款，還是國(guó)家機(jī)關(guān)制定的政策、標(biāo)準(zhǔn)等，都是軟法的重要外延[2]。

軟法與硬法最大的區(qū)別便是在沒(méi)有國(guó)家法律約束力的基礎(chǔ)上仍可起到一定的規(guī)范效果。本文主要通過(guò)四個(gè)方面對(duì)軟法加以界定。首先，軟法的實(shí)質(zhì)和形式方面，軟法作為一種行為規(guī)范，一般僅是對(duì)某些主體的行為方式起到指引、建議的作用，缺乏法律條文中“應(yīng)當(dāng)性”的強(qiáng)制性作用。軟法的形式多種多樣，但成文規(guī)定是其必備的形式，在成文的基礎(chǔ)上，往往表現(xiàn)為建議、意見(jiàn)、決議、行動(dòng)綱領(lǐng)、行為守則等，我們黨內(nèi)法規(guī)根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)主要分為黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則等7類(lèi)，這些正好與軟法的常規(guī)形式相符;其次，軟法的制定方面，其制定主體具有多元化的特征，無(wú)論是國(guó)家機(jī)關(guān)還是社會(huì)、行業(yè)組織都可以成為軟法的制定主體;再次，軟法實(shí)施方面，由于其缺乏國(guó)家法的強(qiáng)制約束力，在實(shí)施上就少了國(guó)家強(qiáng)制力做后盾，但這并不必然影響軟法的實(shí)施效果，也不影響軟法是否具有處罰效能。軟法之中既可以規(guī)定相應(yīng)的處罰措施，也可以?xún)H僅規(guī)定指導(dǎo)、建議性?xún)?nèi)容，而其處罰對(duì)象僅針對(duì)組織內(nèi)部成員，對(duì)組織以外的非成員人士無(wú)效，而且在處罰內(nèi)容上也不能出現(xiàn)違背法律規(guī)定的內(nèi)容，例如對(duì)公民人身權(quán)等基本權(quán)利的限制和剝奪不得出現(xiàn)在軟法之中。例如體育領(lǐng)域中的各項(xiàng)運(yùn)動(dòng)的行業(yè)規(guī)范，作為軟法的代表之一，就對(duì)運(yùn)動(dòng)員在參賽前、參賽過(guò)程中和參賽后實(shí)施的違紀(jì)、違規(guī)行為規(guī)定了等級(jí)不同的處罰措施;我們黨內(nèi)法規(guī)亦是如此，正所謂黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)法，對(duì)黨員干部的違紀(jì)行為也規(guī)定了相應(yīng)的處罰措施，還專(zhuān)門(mén)頒布了《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，對(duì)違紀(jì)、違規(guī)黨組織和黨員可以處以改組、解散、警告、嚴(yán)重警告、撤銷(xiāo)黨內(nèi)職務(wù)等;最后，軟法的結(jié)構(gòu)和位階問(wèn)題。軟法內(nèi)部之間一般是沒(méi)有位階序列的，一般的軟法是和國(guó)法相互關(guān)聯(lián)，受?chē)?guó)法的指引和支持，軟法的規(guī)定不得違背國(guó)法之規(guī)定，即不可違反以憲法為基礎(chǔ)的國(guó)家法秩序[3]。

另外，軟法所具有的獨(dú)有性質(zhì)，在國(guó)家治理中發(fā)揮其與眾不同的規(guī)范效能。而它的這些特性主要表現(xiàn)為自身的規(guī)則屬性、非國(guó)家法要素以及對(duì)特定群體具有規(guī)范效力[4]。軟法基于其與那些具有國(guó)家強(qiáng)制力的法律的區(qū)別，在社會(huì)公共治理中嶄露頭角，為維護(hù)社會(huì)和諧發(fā)揮了不可小覷的作用[3]。當(dāng)代國(guó)家和社會(huì)治理過(guò)程中，軟法的作用和地位日益凸顯，軟法已經(jīng)由最初的“備用方案”升級(jí)為一種效果明顯的替代性手段[5]。

二、黨內(nèi)法規(guī)的基本內(nèi)涵及其軟法定位

（一）黨內(nèi)法規(guī)的形成與基本內(nèi)涵

黨內(nèi)法規(guī)究竟是屬于軟法還是硬法，必須在了解其內(nèi)涵的基礎(chǔ)上加以確認(rèn)。“黨內(nèi)法規(guī)”是共產(chǎn)黨建設(shè)路徑探索和治國(guó)興邦過(guò)程中創(chuàng)造出來(lái)的一個(gè)新興概念，在我國(guó)，最早由毛澤東同志于1938年提出，隨后多次被中央領(lǐng)導(dǎo)人在重要講話(huà)和中央文件中使用和援引。從1938年至今，黨內(nèi)法規(guī)在我國(guó)的形成與發(fā)展經(jīng)歷了諸多歷史階段，最終直至現(xiàn)在形成了一套龐大、細(xì)致的黨內(nèi)法規(guī)體系。具體而言，關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)概念最早的論述是1938年黨的六屆六中全會(huì)上，由毛澤東同志提出[6]（P159），劉少奇同志在1945年黨的七大上對(duì)此概念進(jìn)行了援引。1980年為了更加明確黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)涵和地位，首次在中央文件——《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》中對(duì)黨規(guī)的概念進(jìn)行了規(guī)定，強(qiáng)調(diào)廣大黨員群體要積極遵守和“維護(hù)黨規(guī)黨法”。1990年頒布的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的基本內(nèi)涵作出更為準(zhǔn)確的規(guī)定。2014年黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《決定》對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的重視程度大幅提升，并就加強(qiáng)黨的建設(shè)提出了更加細(xì)致的要求，明確強(qiáng)調(diào)要在我國(guó)構(gòu)建完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，助推依法治國(guó)的全面開(kāi)展。這也是在法治層面正式突出黨規(guī)的地位[7]。截至2017年底，全黨共有3843部黨內(nèi)法規(guī)，其中包括195部中央黨內(nèi)法規(guī)、236部中央部委黨內(nèi)法規(guī)、3412部地方黨內(nèi)法規(guī)[8]，2018年還新印發(fā)中央黨內(nèi)法規(guī)74部[9]，已經(jīng)形成了一套相對(duì)完備的黨內(nèi)法規(guī)制度。這些黨內(nèi)法規(guī)分為黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則等7類(lèi)，這7類(lèi)名稱(chēng)1，反映黨內(nèi)法規(guī)的基本內(nèi)容、適用范圍和效力等級(jí)，并且對(duì)后期黨內(nèi)法規(guī)的適用等方面具有極其重要的價(jià)值，尤其要重視黨章的地位，黨章之于黨內(nèi)法規(guī)正如憲法之于其他部門(mén)法一樣，具有根本法的位階。

黨內(nèi)法規(guī)在我國(guó)可謂是中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的獨(dú)特稱(chēng)謂。其和法律一樣，具有廣義和狹義的差異。狹義的黨規(guī)主要是依據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第二條之規(guī)定：“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門(mén)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱(chēng)?！倍鴱V義的黨內(nèi)法規(guī)則是泛指上述黨組織“所有用以規(guī)范黨的組織和黨員的行為的正式法規(guī)性文件和其他規(guī)范性文件”。[10]黨內(nèi)法規(guī)作為中國(guó)特色社會(huì)主義憲法體制和中國(guó)特色政黨制度的特殊產(chǎn)物[11]（P34），具有區(qū)別于一般國(guó)家法律和社會(huì)團(tuán)體規(guī)則、道德規(guī)范等軟法的特殊形態(tài)，其特征主要表現(xiàn)在如下幾點(diǎn)：第一是調(diào)整范圍上，即黨內(nèi)法規(guī)主要調(diào)整黨內(nèi)事務(wù)，影響國(guó)家事務(wù)，也在一定情形下調(diào)整國(guó)家事務(wù)、社會(huì)事務(wù)，涉及公民、法人和其他組織權(quán)益;第二是調(diào)整對(duì)象上，黨內(nèi)法規(guī)是調(diào)整黨組織和黨員行為的社會(huì)規(guī)范，其社會(huì)規(guī)范性表現(xiàn)在對(duì)黨組織和黨內(nèi)各個(gè)成員的日常工作層面和生活等層面做出的科學(xué)指引，讓黨員和黨組織知道在黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律范圍內(nèi)什么是可以做的，什么是不可以做的，享有哪些權(quán)利，具有哪些義務(wù)。除了對(duì)黨員和黨組織具有規(guī)范作用外，在一些特殊情形下也對(duì)非黨組織和黨外群眾的行為活動(dòng)有規(guī)范作用，這是黨內(nèi)法規(guī)的一種溢出效應(yīng)1;第三是調(diào)整方式上，黨內(nèi)法規(guī)以制度建設(shè)為基礎(chǔ)手段，同時(shí)堅(jiān)持思想建黨的調(diào)整方式;第四是權(quán)益配置上，即在權(quán)利和義務(wù)的具體配置上，黨內(nèi)法規(guī)在保障黨員權(quán)利的基礎(chǔ)上，體現(xiàn)出義務(wù)優(yōu)先的特征;第五是規(guī)范效力上，不僅需要黨組織和黨員的自覺(jué)遵守，更有賴(lài)于黨的紀(jì)檢強(qiáng)制措施進(jìn)行保障。

（二）黨內(nèi)法規(guī)的軟法性

近年來(lái)，軟法理論逐漸延伸至黨內(nèi)法規(guī)理論研究中，基于法律多元主義視角下的軟法論，為證成黨內(nèi)法規(guī)具有法律屬性提供了強(qiáng)有力的理論基礎(chǔ)。通過(guò)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的歷史形成、基本內(nèi)涵和特征的總結(jié)與分析，發(fā)現(xiàn)其與軟法理論確實(shí)是有契合之處的。是否有國(guó)家強(qiáng)制力做后盾是軟法和硬法的重要差別，也是區(qū)分二者的重要參考。根據(jù)軟法和硬法常規(guī)的區(qū)分標(biāo)尺，同時(shí)依據(jù)軟法外延的界定，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)是否屬于“法”的爭(zhēng)議逐漸停息，越來(lái)越多的學(xué)者開(kāi)始確認(rèn)其具有軟法的地位。例如周葉中教授將黨內(nèi)法規(guī)定位于“軟法”范疇，主要是根據(jù)其立法程序、立法結(jié)構(gòu)和構(gòu)成要件等因素，并且具備特定的調(diào)整對(duì)象和領(lǐng)域，同時(shí)有一定的約束力[12]。劉長(zhǎng)秋研究員認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)和軟法相契合，主要是基于其自身特征就是一種行為準(zhǔn)則，且缺乏國(guó)家強(qiáng)制力要素[4]。還有學(xué)者將黨內(nèi)法規(guī)視為我國(guó)具體國(guó)情下本土化的軟法[13]。肖金明教授認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)具有軟法屬性主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是黨內(nèi)法規(guī)本身并非靠國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施的，這是符合軟法的基本特征之一;二是依據(jù)軟法的類(lèi)型和外延，黨內(nèi)法規(guī)是軟法的類(lèi)型之一，政治組織自律規(guī)范被劃入軟法類(lèi)型已經(jīng)得到了廣泛認(rèn)同，因此，黨內(nèi)法規(guī)作為共產(chǎn)黨組織內(nèi)部自我監(jiān)督和約束的自律規(guī)范，將其定性為軟法便毋庸置疑[14]。

雖然現(xiàn)在仍有一些學(xué)者對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的軟法屬性存在諸多質(zhì)疑，但筆者仍然堅(jiān)持認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)是具有軟法屬性的。軟法與硬法類(lèi)別化是基于“法”對(duì)社會(huì)秩序調(diào)節(jié)功能的強(qiáng)弱而劃分的，二者的區(qū)別在上文已多次闡述，并對(duì)軟法的界說(shuō)予以分析歸納，硬法與軟法不同，主要是指那些通過(guò)嚴(yán)格的立法程序所制定出的行為規(guī)范，并且有國(guó)家強(qiáng)制力作為其實(shí)施的后盾。在我國(guó)，硬法作為由國(guó)家制定并認(rèn)可和實(shí)施的一項(xiàng)行為規(guī)范體系，主要指由有立法權(quán)的機(jī)關(guān)所制定的“法”，即我們?nèi)粘ＫQ(chēng)謂的狹義的法律[15]（P201）。黨內(nèi)法規(guī)與硬法的內(nèi)涵相對(duì)比，可以明顯發(fā)現(xiàn)其并不符合我國(guó)《中華人民共和國(guó)立法法》中的規(guī)定，這就將其排斥出硬法范疇。而在軟法屬性方面，首先，在制定主體上，我國(guó)黨內(nèi)法規(guī)的制定主體是“黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門(mén)和省、自治區(qū)、直轄市黨委”，這類(lèi)主體并非《中華人民共和國(guó)立法法》中強(qiáng)調(diào)的具有立法權(quán)限的機(jī)關(guān)，而屬于社會(huì)、政治組織制定的有限效力規(guī)范;其次，在調(diào)整范圍上，黨內(nèi)法規(guī)的約束范圍是對(duì)于特定的群體而言能夠發(fā)揮約束作用，主要以規(guī)制中國(guó)共產(chǎn)黨內(nèi)部組織和成員為主，主要表現(xiàn)為對(duì)黨的政治建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、思想建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)以及黨的機(jī)關(guān)工作運(yùn)行保障方面，其并不像硬法屬性的法律那樣具有普遍的約束力，也不像國(guó)家法律那樣調(diào)整國(guó)家象征領(lǐng)域、民商法領(lǐng)域、刑法領(lǐng)域、行政法領(lǐng)域以及程序法領(lǐng)域那么廣泛，相比而言，黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整的主要是黨務(wù)范疇，國(guó)家法律調(diào)整的是國(guó)務(wù)范疇，雖然黨內(nèi)法規(guī)具有一定的溢出效應(yīng)，但這是黨內(nèi)法規(guī)區(qū)別于其他一般軟法的特殊性，溢出效應(yīng)并不能直接否認(rèn)黨內(nèi)法規(guī)整體的軟法性;再次，在約束效力上，其雖然有黨內(nèi)紀(jì)檢作為強(qiáng)制力保障，但與硬法所具有的國(guó)家強(qiáng)制力相比還具有很大差別。

通過(guò)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制定主體、調(diào)整范圍、約束力等方面的分析，進(jìn)一步確定其是具有軟法屬性的。對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)中的一些特殊情形，比如個(gè)別黨內(nèi)法規(guī)屬于混合性黨規(guī)的情況，即黨的立法機(jī)關(guān)和擁有立法權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)針對(duì)跨領(lǐng)域近似事項(xiàng)而聯(lián)合制定，以黨組織文號(hào)印發(fā)的，在黨內(nèi)領(lǐng)域和國(guó)家特定領(lǐng)域都具有約束力的一系列規(guī)范、規(guī)章制度，比如中共中央和國(guó)務(wù)院聯(lián)合制定的《關(guān)于高級(jí)干部生活待遇的若干規(guī)定》《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》以及中共中央和國(guó)務(wù)院辦公廳制定的《行政執(zhí)法類(lèi)公務(wù)員管理規(guī)定（試行）》《黨政機(jī)關(guān)國(guó)內(nèi)公務(wù)接待管理規(guī)定》等，都屬于典型的黨內(nèi)立法機(jī)關(guān)和有立法權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)聯(lián)合制定的混合性黨內(nèi)法規(guī)，這種雖然具有了一定的硬法性質(zhì)，但不能完全磨滅其軟法的屬性，因此可以將這種混合性黨內(nèi)法規(guī)定性為“堅(jiān)硬的軟法”[16]（P6），本質(zhì)是軟法，具有硬法的外殼而已。

三、黨內(nèi)法規(guī)軟法之治的優(yōu)化之道

（一）明確軟法的基本理念和黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)遵循的基本原則

只要是“法”就必然少不了基本原則等基礎(chǔ)理念作為價(jià)值引導(dǎo)和精神核心，這些內(nèi)容可謂是“法”的靈魂之所在。具有軟法屬性的黨內(nèi)法規(guī)亦是如此，同樣需要遵循一定的基本原則，并且這些原則需要結(jié)合軟法的基本理念，同時(shí)突出黨內(nèi)法規(guī)的特殊性。在制定黨內(nèi)法規(guī)時(shí)需要秉持的基本原則在《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第七條已經(jīng)加以明確，其中明晰了八項(xiàng)重要原則，主要強(qiáng)調(diào)制定黨內(nèi)法規(guī)必須嚴(yán)格遵從黨的事業(yè)發(fā)展和實(shí)際情況，并突出了黨章的“根本法”地位，同時(shí)還聯(lián)系了黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家憲法和法律的關(guān)系內(nèi)容等。而在依法治國(guó)與依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進(jìn)的中國(guó)特色社會(huì)主義法治背景下，黨內(nèi)法規(guī)在實(shí)施上則必須立足于從嚴(yán)治黨的中國(guó)法治實(shí)踐，遵循人類(lèi)普遍的法治原則，督促黨組織和黨員群體以法治思維和法治方式行使公權(quán)力[17]。具體的需要秉持遵循憲法和根據(jù)黨章相統(tǒng)一、黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)法、發(fā)揚(yáng)民主和正確集中相統(tǒng)一、權(quán)利和義務(wù)相統(tǒng)一原則，以及越權(quán)無(wú)效原則等。堅(jiān)持這些原則的指導(dǎo)，不僅有助于黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨組織和黨員內(nèi)部的科學(xué)治理，同時(shí)有助于協(xié)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的關(guān)系，協(xié)同并進(jìn)地提升對(duì)國(guó)家各項(xiàng)事務(wù)的治理能力。

（二）進(jìn)一步提升黨內(nèi)法規(guī)立法技術(shù)

黨內(nèi)法規(guī)的立法機(jī)制和軟法的生成機(jī)制有一定的共性，且都需要我們引起重視。軟法較之硬法而言，二者的生成機(jī)制有差異，軟法的制定主體多元性和靈活性更強(qiáng)，但這并不否認(rèn)軟法的制定也需要遵循嚴(yán)格的法定程序。而黨內(nèi)法規(guī)作為軟法的一種典型特例，其立法機(jī)制和軟法的生成機(jī)制就注定有相似性，且需要遵循軟法的生成機(jī)制相關(guān)原理，而不能過(guò)度套用硬法的制定程序。依據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，即黨內(nèi)“立法法”之規(guī)定可知，黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門(mén)和省、自治區(qū)、直轄市黨委是黨內(nèi)法規(guī)的法定制定主體，較之其他軟法的制定主體具有更權(quán)威的地位，以提升黨內(nèi)法規(guī)制定的前瞻性、民主性和科學(xué)性。

此外，“徒法不足以自行”，黨內(nèi)法規(guī)立法后的不斷與時(shí)俱進(jìn)的完善工作也是不容忽視的。立法后，在具體的實(shí)踐、適用過(guò)程中，通過(guò)科學(xué)有效的反饋機(jī)制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)軟法適用過(guò)程中的滯后性或不足，繼而及時(shí)作出總結(jié)，便于后期及時(shí)修訂和彌補(bǔ)缺憾，以增強(qiáng)其實(shí)用性，繼而推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)體系的進(jìn)一步完善。通過(guò)進(jìn)一步提升黨內(nèi)法規(guī)立法技術(shù)，減少“主觀(guān)”立法的可能性，進(jìn)而完善中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，助推依法治國(guó)、依規(guī)治黨。

（三）健全黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的監(jiān)督機(jī)制

健全黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的監(jiān)督機(jī)制，可以使我們龐大的黨內(nèi)法規(guī)體系文本真正落到實(shí)處。我們都知道，作為“硬法”的國(guó)家法律在實(shí)施過(guò)程中都有專(zhuān)門(mén)的監(jiān)督機(jī)制，即違憲審查機(jī)制，該機(jī)制主要是指由法定機(jī)關(guān)或依法獲得授權(quán)的機(jī)關(guān)通過(guò)合法合理的程序，審查相關(guān)法律法規(guī)等規(guī)范性文件是否符合憲法規(guī)定的制度。通過(guò)該機(jī)制的實(shí)施，以確保憲法的有效實(shí)施，提升和保障憲法權(quán)威，繼而進(jìn)一步保障公民基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

我國(guó)憲法序言中明確規(guī)定：“本憲法規(guī)定了國(guó)家的根本制度和根本任務(wù)，是國(guó)家的根本法，具有最高的法律效力。全國(guó)各族人民、一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)?！倍鄬?duì)于硬法的軟法，其制定主體的多元性，受到制定主體的利益驅(qū)使，軟法的制定可能違背法治原則，衍生一些立法、執(zhí)法紊亂的情況。

因此，黨內(nèi)法規(guī)作為軟法的一分子，雖然較之其他軟法的制定和內(nèi)容更加科學(xué)和系統(tǒng)，但同樣存在其他軟法實(shí)施的一些缺憾，在發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)的軟法性?xún)?yōu)勢(shì)時(shí)，仍然需要加強(qiáng)監(jiān)督其實(shí)施過(guò)程中的規(guī)范性，避免出現(xiàn)違規(guī)或違法亂象。軟法和硬法實(shí)施過(guò)程中需要各行其道，發(fā)揮各自?xún)?yōu)勢(shì)，避免相互抵觸，尤其要避免原則性的沖突和矛盾[18]。但在立法時(shí)，應(yīng)當(dāng)結(jié)合兩者各自的優(yōu)點(diǎn)，有效將軟法和硬法生成機(jī)制相融合，在利用硬法規(guī)范軟法的制定主體及權(quán)力范疇、立法原則等內(nèi)容的同時(shí)，還需要重視對(duì)軟法的事后監(jiān)督機(jī)制。在黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律協(xié)同并進(jìn)的過(guò)程中，基于黨內(nèi)法規(guī)的特殊屬性和與國(guó)家法律的特殊關(guān)系，可以考慮構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律互為監(jiān)督的法律實(shí)施監(jiān)督機(jī)制。以推進(jìn)國(guó)家法律和黨內(nèi)法規(guī)二者有效實(shí)施，更好地避免二者在實(shí)施過(guò)程中可能出現(xiàn)的違憲、違法、違紀(jì)行為，這樣的相互監(jiān)督機(jī)制正好符合黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律定位相當(dāng)?shù)奶厥庑?，二者不存在黨大還是法大，互為表里，共同治理國(guó)家各項(xiàng)事務(wù)。

（四）協(xié)調(diào)好黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)法的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)軟硬法結(jié)合的共生治理

德貝里認(rèn)為，“共生”就是不同屬性的種類(lèi)生活在一起。這個(gè)定義開(kāi)啟了人類(lèi)研究“共生”現(xiàn)象的大門(mén)[2]。我國(guó)的黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律都是中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分，在治理國(guó)家各項(xiàng)事務(wù)中，二者發(fā)揮各自的價(jià)值優(yōu)勢(shì)，形成合力，促成“共生”治理模式，進(jìn)而提高治國(guó)理政的綜合水平。黨內(nèi)法規(guī)是規(guī)制共產(chǎn)黨員和黨組織內(nèi)部的軟法，但其中一些混合性黨內(nèi)法規(guī)1不僅對(duì)黨內(nèi)治理能夠起到積極效能，對(duì)國(guó)家治理同樣可以起到喜人的效果;同時(shí)，黨內(nèi)治理不僅需要黨內(nèi)法規(guī)這樣的軟法約束，還要依賴(lài)于其他國(guó)家法律法規(guī)發(fā)揮實(shí)效，例如黨規(guī)引證國(guó)法的情況屢見(jiàn)不鮮，即黨內(nèi)法規(guī)引用國(guó)家法律的具體條款認(rèn)定違紀(jì)行為的構(gòu)成[11]（P82）。這在具體規(guī)定上如《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第二十七條規(guī)定，就明確要求，黨組織在紀(jì)律審查中發(fā)現(xiàn)涉及職務(wù)犯罪的，要嚴(yán)格依法予以撤銷(xiāo)黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看或者開(kāi)除黨籍處分。該規(guī)定只是針對(duì)黨員出現(xiàn)“貪污賄賂、失職瀆職”行為時(shí)，需要進(jìn)行黨內(nèi)違紀(jì)處分，即軟法之效能，而關(guān)于該類(lèi)行為的刑事責(zé)任追究，其引證需要依靠《中華人民共和國(guó)刑法》關(guān)于貪污賄賂和瀆職罪的內(nèi)容予以懲戒。

除了上述二者緊密關(guān)系外，它們?cè)诰唧w治理過(guò)程中也存在協(xié)調(diào)紊亂的情形，例如黨內(nèi)法規(guī)和刑法、監(jiān)察法等國(guó)家法律在執(zhí)法過(guò)程中的一些具體環(huán)節(jié)，仍需要明確界限，方便協(xié)調(diào)運(yùn)行。軟法與硬法的有效銜接和黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的協(xié)同并進(jìn)，有異曲同工之妙，對(duì)它們的重視有助于提升黨內(nèi)法規(guī)軟法之治的功效。軟法和硬法的銜接狀態(tài)，對(duì)軟法作用的發(fā)揮起著重要作用，銜接得好，軟硬兩法便可實(shí)現(xiàn)“雙劍合璧”，發(fā)揮共鳴之效，繼而大力提升國(guó)家法治社會(huì)前進(jìn)的步伐。但，如果二者關(guān)系處理不當(dāng)，便會(huì)適得其反，阻礙法治中國(guó)的建設(shè)進(jìn)程。為此，對(duì)比具有軟法特性的黨內(nèi)法規(guī)和具有硬法特性的國(guó)家法律，二者的有效銜接也極其重要，它們協(xié)同并進(jìn)是我們黨內(nèi)法規(guī)軟法之治中重點(diǎn)把握的路徑。與此同時(shí)，需要結(jié)合二者特征，有效抓穩(wěn)它們銜接的基本原則，避免發(fā)生二者背道而馳。黨內(nèi)法規(guī)這種軟法和憲法等其他“硬性”的國(guó)家法律共同構(gòu)成中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，二者相互協(xié)調(diào)、并行不悖。在依法治國(guó)、構(gòu)建法治中國(guó)的大背景下，必須協(xié)調(diào)好二者關(guān)系，實(shí)現(xiàn)軟硬法的有效結(jié)合，形成高效的“共生”治理模式，方可助推我國(guó)法治進(jìn)程，全方位、體系化地實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)、依規(guī)治黨。

（五）深入推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)的普法工作

中國(guó)普法工作已經(jīng)進(jìn)入第七個(gè)五年普法規(guī)劃的攻堅(jiān)之年，普法工作已成效初顯，2018年全國(guó)普法辦還專(zhuān)門(mén)印發(fā)了《2018年全國(guó)普法依法治理工作要點(diǎn)》推進(jìn)全國(guó)普法工作的深入。雖然普法強(qiáng)調(diào)的是普及法律常識(shí)，普法的對(duì)象是國(guó)家居民，普及的法律常識(shí)是居民必須要理解的法律，這種法通常是法律中最簡(jiǎn)便的一種。但筆者認(rèn)為，隨著普法工作的逐漸擴(kuò)散和普及以及普法方式多元化，全國(guó)人民對(duì)簡(jiǎn)單法律常識(shí)的認(rèn)知程度已經(jīng)明顯提高，而黨內(nèi)法規(guī)作為中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要一環(huán)，也應(yīng)當(dāng)納入未來(lái)的普法工作中，不僅要加強(qiáng)對(duì)黨員干部的黨內(nèi)法規(guī)普法工作，還要讓非黨員人士都了解黨內(nèi)法規(guī)的一些基本規(guī)定，這樣不僅可以提升全國(guó)人民對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨和黨內(nèi)治理方式的認(rèn)知度，了解除了國(guó)家法律之外，黨內(nèi)法規(guī)作為“軟法”也可以對(duì)“硬法”外之地進(jìn)行黨紀(jì)處分，加強(qiáng)社會(huì)大眾對(duì)黨員干部的維權(quán)和監(jiān)督意識(shí)，督促黨員干部更好地為人民服務(wù)，逐步杜絕違規(guī)違紀(jì)行為的發(fā)生。

在具體普法方式上，我們可以先加強(qiáng)對(duì)黨員干部的黨內(nèi)法規(guī)普法。2019年召開(kāi)的中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第二次會(huì)議上，習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，“以法治護(hù)航改革，需要黨員干部切實(shí)提高運(yùn)用法治思維的能力?！盵19]我們黨員干部的法治思維能力已經(jīng)在不斷提升，在了解和運(yùn)用“硬法”上，黨員干部進(jìn)步了不少，我們?cè)陂_(kāi)展“不忘初心、牢記使命”主題教育過(guò)程中，有關(guān)部門(mén)專(zhuān)門(mén)匯編印發(fā)了黨內(nèi)重要法規(guī)供黨員領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)，同時(shí)開(kāi)展相關(guān)講座擴(kuò)展黨員干部對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的認(rèn)知程度。然而，筆者在調(diào)查中，詢(xún)問(wèn)過(guò)一些基層黨員和黨員干部，他們對(duì)我們體系龐大的黨內(nèi)法規(guī)認(rèn)知度還有待提高，從而證明我們亟須加強(qiáng)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的普法工作，上文提及我國(guó)黨內(nèi)法規(guī)現(xiàn)已有3843部之多，普法不一定要將這3000多部黨內(nèi)法規(guī)全部普及，但應(yīng)當(dāng)了解其中至關(guān)重要的一些規(guī)定，無(wú)論是程序性的還是實(shí)體性的，都必須在黨內(nèi)加以普及。在對(duì)一些基層黨組織的調(diào)研工作中還發(fā)現(xiàn)部分黨員干部對(duì)一些基本的程序性黨內(nèi)法規(guī)缺乏了解，造成基層黨組織建設(shè)和發(fā)展受到阻礙。在廣泛提升黨員干部對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的認(rèn)知度后，可以逐漸借助黨員干部的影響力以及現(xiàn)有多元化媒體對(duì)普通公眾普及黨內(nèi)法規(guī)的基本規(guī)定，進(jìn)而達(dá)到人人懂法、人人懂黨內(nèi)法規(guī)的局面，在使中國(guó)共產(chǎn)黨進(jìn)一步深入人心的同時(shí)，也提升全民的法治意識(shí)。

四、結(jié)? 語(yǔ)

黨內(nèi)法規(guī)的法律屬性一直是黨內(nèi)法規(guī)研究中爭(zhēng)議不斷的內(nèi)容，隨著社會(huì)、政治、文化等方面的不斷演進(jìn)，軟法理論逐漸延伸至黨內(nèi)法規(guī)理論研究中，基于法律多元主義視角下的軟法論，為證成黨內(nèi)法規(guī)具有法律屬性提供了強(qiáng)有力的理論基礎(chǔ)。而關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)軟法屬性的定性，反而逐漸成了爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。通過(guò)對(duì)軟法基本內(nèi)涵和理論的界定與闡述，結(jié)合黨內(nèi)法規(guī)的歷史形成與基本內(nèi)涵、特征分析，無(wú)論是在制定主體方面、調(diào)整范圍方面，還是在約束力上都具有軟法的特征，這已然是不容置疑的結(jié)論。至于黨內(nèi)法規(guī)中的一些特殊性?xún)?nèi)容，例如混合性黨內(nèi)法規(guī)，其本質(zhì)仍屬于軟法，只是具有了硬法的一些外表。在對(duì)黨內(nèi)法規(guī)軟法屬性確定之后，重點(diǎn)提出黨內(nèi)法規(guī)軟法之治的優(yōu)化之道，通過(guò)明確軟法的基本理念和黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)遵循的基本原則、進(jìn)一步提升黨內(nèi)法規(guī)立法技術(shù)、健全黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的監(jiān)督機(jī)制、協(xié)調(diào)好黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)法的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)軟硬法結(jié)合的共生治理模式，同時(shí)深入推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)的普法工作，在彰顯黨內(nèi)法規(guī)軟法之治的優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，與具有“硬法”性質(zhì)的國(guó)家法律協(xié)同并進(jìn)，積極貫徹依法治國(guó)、依規(guī)治黨的重要理念，助推法治強(qiáng)國(guó)的實(shí)現(xiàn)。

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The Soft Law Orientation of Party Laws and Regulations and the Way to Optimize the Soft Law Governance

XU Xiang

（Administrative Law School，Northwest University of Political Science and Law，Xian 710063，China）

Abstract：As a soft law，Party laws and regulations are complementary and internally compatible with national laws. In the process of advancing the rule of law in China，we propose the optimization of the rule of soft law in the Party. We must clearly understand the soft law nature and the basic principles of Party laws and regulations，further improve the legislative techniques of the Party laws and regulations，improve the supervision mechanism for the implementation of the Party laws and regulations，coordinate the relationship between the Party laws and regulations and the national laws，and realize the symbiotic governance mode combining soft and hard law. At the same time，we should in-depth work on the popularization of the Party laws and regulations，highlight the advantages of the soft law governance，and work with the national laws to promote the realization of the rule of law.

Key Words：Party laws and regulations;soft law;symbiotic governance model;hard law;coordination relationship

責(zé)任編輯：彭 瀾