以預審為重點的世界遺產申報程序改良

史晨暄

（清華大學建筑學院國家遺產中心，北京 100084）

2019年于阿塞拜疆召開的第43屆世界遺產委員會（以下簡稱委員會）會議，在議題8和議題12中對于申報程序改良問題進行了討論。委員會認可了“兩階段申報過程”（two-phase nomination process）的原則，即以“預審”（preliminary assessment，PA）作為申報過程的第一階段，以現(xiàn)行申報程序作為第二階段。委員會將于2020年第44屆會議繼續(xù)聽取特設工作組(ad-hoc working group)報告，并在未來與《操作指南》修訂相整合。

這一改變因何而起？又有哪些與世界遺產申報密切相關的具體措施將要出臺？本文將對申報程序改良的起因、目標、程序和措施進行梳理，為下一階段的世界遺產申報工作提供參考。

現(xiàn)行《實施世界遺產公約的操作指南》（以下簡稱《操作指南》）第三部分規(guī)定了列入《世界遺產名錄》（以下簡稱《名錄》）的程序，即申報程序。目前的申報程序是由締約國準備申報文件，由咨詢機構給出評估建議，并由委員會進行審議。申報文件包括遺產辨認、遺產描述、列入理由、保護狀況和影響因素、保護和管理、監(jiān)測、文件等內容[1]。

咨詢機構通過實地考察和專家會議評估各締約國申報的遺產是否具有突出的普遍價值（outstanding universal value，OUV），是否符合完整性或真實性條件，能否達到保護和管理要求。文化遺產評估由國際古跡遺址理事會（ICOMOS）完成（圖1）。自然遺產評估由世界自然保護聯(lián)盟（IUCN）完成（圖2）。文化景觀和混合遺產由ICOMOS與IUCN共同評估。

圖1 ICOMOS評估申報流程圖（來源：世界遺產中心文件WHC/17/41.COM/INF.14.II）[2]

目前的申報和評估程序以OUV為基礎。締約國在申報文檔中對項目的價值及保護和管理狀況進行表述與相關比較研究。咨詢機構及其獨立專家以科學、嚴格、客觀的方法對OUV的三大支柱（符合標準、具備真實性和/或完整性、有效的保護和管理體系）進行評估。委員會、咨詢機構、遺產中心等不同機構的政策具有一定的連貫性，保證評估過程的可信性。這些是當前評估程序值得保持的地方?！恫僮髦改稀肪哂懈鶕?jù)發(fā)展進行變革的能力（例如上游程序的介入），是世界遺產體系的獨特優(yōu)勢，需在未來繼續(xù)加強。

圖2 IUCN評估申報流程圖（來源：世界遺產中心文件WHC/17/41.COM/INF.14.II）

1 改良原因

世界遺產保護運動經過40余年的發(fā)展，現(xiàn)行的申報和評估系統(tǒng)存在若干不足。第一，申報項目的評估成本高昂，導致世界遺產基金緊張，對用于國際援助的資金造成很大壓力。第二，委員會與專業(yè)咨詢機構的意見偏差日益嚴重，很多時候委員會不尊重咨詢機構的評估建議，對高昂的評估費用造成浪費。第三，全球戰(zhàn)略實施25年來效果非常有限，參與世界遺產申報所需要的資金壓力造成締約國之間嚴重不平等。第四，上游程序雖然有效，但實施范圍有限，不足以解決目前困境。

2016年委員會第40屆會議強調了“鑒于咨詢服務的投入，應確保物有所值并優(yōu)化基金資源的使用”[3]，要求秘書處進行教科文組織（UNESCO）內部監(jiān)督服務提供的“關于在國際工具和程序中使用咨詢服務的形式和模型的比較映射研究”①Comparative Mapping Study of Forms and Models for use of Advisory Services by International Instruments and Programs produced by the UNESCO Internal Oversight Service.（以下簡稱IOS比較研究），比較UNESCO系統(tǒng)內外不同國際公約和項目的服務價格（包括評估和技術服務）作為參考。

2017年委員會第41屆會議要求特設工作組檢查各世界遺產基金可持續(xù)性、IOS比較研究的建議、上游程序的定義以及它如何致力于實現(xiàn)全球戰(zhàn)略②第41屆世界遺產委員會會議決議41COM9A和41COM12A.。

2018年委員會第42屆會議上，特設工作組要求將評估申報全過程，基于全球戰(zhàn)略檢查改良申報程序的可能性，并考慮建立委員會行為守則等措施，得到委員會批準③第42屆世界遺產委員會會議決議42com12A.。遺產中心認為可以探討申報過程改良，應與上游程序結合并由委員會確立。委員會也考慮了IOS 比較研究建議三即委員會決議和咨詢機構建議的偏差，并準備采取行動進行改善。

2019年突尼斯召開的反思申報程序改良的專家會議[4]（以下簡稱突尼斯會議）分析了當前申報程序的優(yōu)劣及改良的可能。專家認為，當前申報過程存在不同層面的問題，需要大膽、綜合的改良，并具有操作上和經濟上的可行性。2019年特設工作組深入討論了改良的相關方面，例如預審、格式、評估過程、《預備名錄》、決議制定程序等，并組織了開放會議，將工作呈現(xiàn)給締約國。2019年委員會第43屆會議對此進行了繼續(xù)討論。

1.1 世界遺產基金緊張

IOS比較研究發(fā)現(xiàn)，世界遺產基金近年面臨越來越大的困難和壓力。表1比較了《保護世界自然與文化遺產公約》（以下簡稱《公約》）與2003年通過的UNESCO《保護非物質文化遺產公約》（以下簡稱2003公約）、1954年通過的UNESCO《關于武裝沖突情況下保護文化財產的海牙公約》、1971年UNESCO人與生物圈計劃、2015年UNESCO世界地質公園項目、1971年通過的《關于特別是作為水禽棲息地的國際重要濕地公約》（簡稱濕地公約）、1973年通過的《野生動植物群瀕危物種國際貿易公約》等項目的申報評估費用。

可以發(fā)現(xiàn)，世界遺產列入相關的評估過程比其他類似的項目更加復雜且昂貴。列入一個世界遺產項目平均支付給咨詢機構超過20 000美元，而列入一個2003年公約規(guī)定的非物質文化遺產只需支付約4 000美元，一項人與生物圈計劃中的項目支付約1 000美元。

表1 世界遺產與其他類似項目評估費用比較

續(xù)表1

研究表明，近年世界遺產基金用于其他項目的部分被嚴重壓縮，咨詢機構所使用的部分卻從2010年以來基本保持穩(wěn)定。20年前咨詢機構所使用的部分約占世界遺產基金的20%，2016—2017年這部分占到75%，而其他項目如國際援助等可用資源很少（圖3）。

突尼斯會議認為，世界遺產體系不斷增加用于申報的時間和能量?，F(xiàn)行的評估環(huán)節(jié)消耗了巨額資金，而用于保護尤其是國際援助的資金十分緊張。圖3表示了世界遺產基金1978—2015年的分配變化，國際援助是這種變化的主要受害者。IOS 比較研究指出這部分資金從1998—1999年的550萬美元減少到2014—2015年的少于100萬美元。

目前委員會的咨詢機構有ICCROM、ICOMOS、IUCN 3家。咨詢機構的角色在2016年版《操作指南》第31段規(guī)定。《公約》第7條強調了公約的目的是對世界文化和自然遺產進行國際保護，建立國際協(xié)作的保護系統(tǒng)，支持和協(xié)助締約國識別并保護其遺產的努力?！豆s》第15條也指出了委員會有責任規(guī)定世界遺產基金的使用。

圖3 1978—2015年世界遺產基金使用變化圖（來源：世界遺產中心文件WHC-15/39.COM/15）

同時，IOS比較研究建議二認為，咨詢機構的預算由其單方面提出，難以衡量服務的價值。咨詢機構可以不經過世界遺產中心將項目外包，可能存在承擔者能力不足的問題。咨詢機構的預算中還有10%的項目管理費使用理由不明。而咨詢機構則認為他們的工作量超出了收取的費用。

由于上述原因，IOS比較研究建議二請遺產中心秘書處尋求法律幫助，研究是否委員會必須使用ICCROM、ICOMOS、IUCN的咨詢服務。研究表明，從法律觀點《公約》和《操作指南》都不限制委員會只能使用這3家咨詢機構。然而《公約》多處提及這幾家咨詢機構，可能導致一種業(yè)務壟斷。其他類似的公約都沒有提及具體咨詢機構的名稱。

《公約》已經運行近50年，許多情況發(fā)生了變化，現(xiàn)在能夠提供咨詢服務的專業(yè)機構遠不只這3家。因此世界遺產的相關咨詢工作也可以發(fā)起競標，選取性價比更有優(yōu)勢的競爭者。例如，2001年委員會使用了國際科學理事會（ICSU）的服務來監(jiān)測世界遺產項目卡卡杜國家公園，就是一種創(chuàng)新的嘗試。

如果針對世界遺產的咨詢服務能夠在未來引入競爭機制，可能為申報項目的評估和列入帶來新動向，降低成本。但是《公約》近50年發(fā)展的連貫性和標準的一致性又要求世界遺產評估具有延續(xù)性。世界遺產基金中越來越多的比例用于咨詢機構的評估，而評估結果卻屢屢被委員會推翻，造成巨大浪費，這是申報程序改良的根本原因和推動力量。

1.2 委員會與咨詢機構意見偏差

委員會決議與咨詢機構建議的偏差由來已久，近年卻有增加趨勢。2012年UNESCO總干事博科娃指出⑤2012年6月24日 第36屆委員會會議開幕式致辭。，為建立《名錄》可信度，申報程序各階段直到列入過程的信譽必須得到保證。咨詢機構的工作應貫穿初次審議到最后決定的全過程。而今世界遺產項目受到的批評越來越多。締約國年復一年地聚會，在《名錄》中添加更多地點，是可以越來越少地堅持標準，還是應以富有遠見的思考和行動，振興《公約》并應對21世紀的挑戰(zhàn)？

IOS比較研究發(fā)現(xiàn)，委員會不尊重專家意見的情況相當嚴重。其他公約也有類似情況。要想解決問題，首先應尋找出現(xiàn)偏差的原因。近年來除了咨詢機構建議列入的項目以外，委員會與咨詢機構的意見偏差超過申報項目的80%。很多咨詢機構建議補報、重報、不予列入的項目，在沒有解決根本問題的情況下，委員會獨立將其列入《名錄》已成為一種趨勢。大多數(shù)決議草案被修訂，向列入的類型靠近。要求補報和重報的被列入；不予列入的則變成補報或重報。圖4反映了委員會決議與咨詢機構建議在過去9年的偏差。推薦列入的項目不計，意見偏離的項目占83.7%[5]。

這個趨勢導致2018年巴林第42屆委員會會議上，兩個項目從咨詢機構建議的不予列入變?yōu)榱腥耄@在《公約》歷史上還是第一次。這兩個項目為沙特的阿爾阿薩綠洲和德國的瑙姆堡大教堂。這樣的列入影響了世界遺產的信譽，這個問題早在2011年全球戰(zhàn)略評估[6]時就曾經被提出。

圖4 2010—2018年世界遺產委員會與咨詢機構意見分歧（來源：作者自繪⑥數(shù)據(jù)引自世界遺產中心文件WHC/19/43.COM/8。）

突尼斯會議指出，委員會政治化嚴重，某些情況下不遵守《操作指南》和《議事規(guī)則》，越來越不尊重咨詢機構的建議，委員會代表中專家不足，委員會成員國申報接受檢驗時發(fā)生利益沖突等。

以上問題給世界遺產帶來風險。委員會有時過于簡化評估程序，弱化專業(yè)評估系統(tǒng)的獨立性，威脅到世界遺產評估。締約國有些項目受到上游程序的幫助，并將其視為會自動列入，也缺乏科學性。

2016—2017年特設工作組認為，這種意見偏離的根本原因是政治利益和準備申報時巨大的投入帶來的壓力，以及復雜的申報準備過程和科學觀點的差異。締約國需要改善申報質量，而委員會應該充分理解咨詢機構的報告[7]。

因此申報過程需要改變，這是改良的第二個起因。根據(jù)《操作指南》，委員會決議必須科學而客觀地評估申報項目，決議制定應該基于精心準備的文件、嚴格一致的程序、由合格的專家進行評估、如有必要使用專家仲裁。任何決議都應該徹底執(zhí)行。委員會要系統(tǒng)性考慮咨詢機構沒有建議列入的原因，這直接決定世界遺產系統(tǒng)的可信性。

1.3 全球戰(zhàn)略實施不力

2016—2017年特設工作組發(fā)現(xiàn)，全球戰(zhàn)略已實施24年，但就實施結果而言，對于世界遺產地區(qū)分布的比例、文化遺產較自然遺產和混合遺產占優(yōu)勢的情況都無所改變。全球戰(zhàn)略中的代表性和平衡性本身也缺乏清晰的定義。全球戰(zhàn)略沒有增加《名錄》的可信性，唯一可見的變化是增加了新的遺產類型。因此特設工作組并要求重新評估全球戰(zhàn)略的成功與失敗。

同時工作組也指出，目前巨額的申報開銷和申報程序的復雜性，使得許多締約國沒有平等參與競爭的條件。申報文件的長度使得準備過于昂貴。即便付出很多努力，一些國家仍然缺乏資金和專業(yè)知識來準備申報。這是導致《名錄》不具有均衡性和代表性的主要原因之一。因此申報程序需要改良和簡化，使得更多的締約國能夠平等的參與到申報環(huán)節(jié)之中，以增加《名錄》的信譽。

1.4 技術及程序問題

突尼斯會議認為，目前存在若干技術問題導致申報程序需要調整。最主要的一點是評估周期較短導致對話不足。締約國收到咨詢機構的臨時報告（一月底）到提交補充信息或者修改申報文件（二月底）之間只有幾個星期可以對話。咨詢機構只有幾天時間評估締約國的補充信息，并在三月專家會議做出最終決定。多年來締約國都要求更多的時間與咨詢機構溝通，可是迄今尚未解決。經常有締約國在截止日期之后提交補充信息，導致咨詢機構無法對其進行評估，而委員會審議中卻考慮了這些信息，造成委員會與咨詢機構意見的分歧。

申報文件的長度（有時超過2 000頁）也使得咨詢機構和委員會沒有足夠的時間閱讀，因而無法做出正確決定。此外，締約國對《預備名錄》的使用不夠有效。它是申報過程中重要的規(guī)劃工具，而目前存在質量低下或無效的《預備名錄》。這些都需要通過申報程序的調整加以解決。

2 改良目標和方案

由近幾屆委員會會議決議、IOS比較研究建議和特設工作組報告等內容綜合分析，申報程序改良的目標為節(jié)約申報成本、優(yōu)化評估過程、推進《名錄》的平衡性與可信性幾個方面。威尼斯專家會議識別了一系列原則來引領改良。

2.1 節(jié)約申報成本

IOS比較研究認為，委員會亟須借鑒其他國際保護公約和項目的運轉方法以節(jié)約成本，例如精簡申報文件的格式和長度、改善內容的有效性等，在合理利用資金的情況下保持科學和專業(yè)質量。2016—2017年特設工作組提出了“兩階段評估過程”（two-phase model）（即強制預審機制）和“快速通道模式”（fast-track model）（即自愿預審機制），通過預先審查排除沒有OUV的項目，以節(jié)約申報和評估成本。挪威還提出了“共同分擔開支提案”。

圖5 兩階段申報方法示意圖（來源：世界遺產中心文件WHC/19/43.COM/12）

兩階段評估過程（圖5）即在正式申報前，對準備申報的項目是否有潛在OUV進行強制預審。具有強大潛在OUV的項目才能到達申報的最后階段，而預審落選的項目可以在最早階段尋找替代項目。這樣可能加強《名錄》可信度，避免締約國浪費申報成本，也避免將世界遺產基金用于評估不可能成功的項目。

快速通道模式對有潛在OUV的項目在自愿基礎上進行預審，簡化評估過程。這一機制的原理為，讓締約國自愿決定選擇快速通道模式還是標準模式申報，這樣締約國更有動力申報OUV潛力較高的項目，因為這樣的申報更可能成功。這可能在一定程度上加強《名錄》可信度，避免浪費締約國和世界遺產基金的申報和評估成本。如果強制預審方案不能獲得通過，快速通道模式將是其最佳替代方案（表2）。

表2 可能節(jié)約《公約》運行成本的改良方法及與類似項目比較

續(xù)表2

挪威的共同分擔開支提案⑧挪威在2017—2018年特設工作組的建議。指出，委員會多次強調應優(yōu)先保護而非申報，應將世界遺產基金三分之二用于保護，可近年來并非如此，且目前措施收效甚微。挪威認為短期的快速解決方案可以考慮由所有提交申報的締約國自己承擔項目評估成本（例如2018年為每個申報約22 000美元），其中《操作指南》第239段提出的國家可以豁免（包括聯(lián)合國經濟及社會理事會發(fā)展政策委員會定義的最不發(fā)達國家或低收入經濟體、世界銀行定義的中低收入國家、小島嶼發(fā)展中國家SIDS、沖突后局勢中的締約國）。2018年32個申報項目中的29個都來自高收入和中高收入國家。如果按照上述規(guī)則，可節(jié)省世界遺產基金682 000美元。共同分擔開支模式可降低對世界遺產基金的財政壓力，允許更多資源用于列入項目的保護。

2.2 優(yōu)化評估過程

除了降低申報和評估成本，申報程序改良的目標還包括優(yōu)化評估過程，增加咨詢機構與締約國的對話，使評估結果更加客觀、公正，減少咨詢機構和委員會的意見分歧。

2016—2017年特設工作組提出了增加對話時間模式，將現(xiàn)有申報周期延長12個月，使咨詢機構給出臨時報告和第二次專家會議之間有更多時間與締約國對話，并根據(jù)締約國補充信息做出恰當評估。

突尼斯會議也指出申報程序改良可以考慮修訂申報時間表，例如召開專門針對申報項目的委員會會議，與專門針對保護狀況的委員會交替工作，減少時間壓力。這對評估結果為重報、補報及復雜的系列申報項目尤其有利，并與預審互補。締約國可以改進申報，甚至可能改變負面建議。

委員會應維持高標準、科學的評估方法。技術方面，評估應尊重OUV三大支柱，即標準、真實性和完整性、保護和管理。這不是談判的結果，而是獨立的基于證據(jù)的評價，以確保評估程序的一致性。制度方面，委員會應確保所有實踐都基于規(guī)則，尊重程序及準則，避免利益沖突。評估過程應公開透明，促進利益相關者的對話與信任。特設工作組提出可以建立“委員會行為準則”，使其成員國在服務于委員會申報審議期間避免申報本國項目。

2.3 推進全球戰(zhàn)略

基于IOS比較研究建議三和建議四，申報程序改良最重要的目標是確保締約國間平等，即《名錄》的平衡性、代表性和可信性，以實現(xiàn)《公約》的目標，增強其完整性。特設工作組提出，為實現(xiàn)全球戰(zhàn)略，應在代表性低的國家和地區(qū)開展更多的能力建設活動，發(fā)展可信的高質量申報，并鼓勵遺產數(shù)量充足的締約國推遲申報新項目。遺產中心指出，調整申報過程、使用新的程序對《名錄》可信性至關重要。同時《預備名錄》應定期更新，在地區(qū)、次地區(qū)級別相互協(xié)調，這也是改良的目標之一。

3 改良程序

2018年委員會已認可申報過程需要改良，并指出首先要深入回顧申報過程的組成要素（如格式、文本、評估報告等）。為此遺產中心組織了特設工作組、咨詢機構和締約國的專家討論，探討改良的不同可能。遺產中心與咨詢機構指出，申報和評估是實施《公約》的基礎，在采取任何決定前需要深入分析方式、做法、成本、潛在后果等?，F(xiàn)階段改良尚不可能實施。

3.1 網(wǎng)上調查

在召開突尼斯會議之前，遺產中心以網(wǎng)上調查的方式廣泛征集了締約國及《公約》的利益相關者的意見。雖然IOS比較研究建議三和建議四要求改良考慮世界遺產基金成本的有效性，但經濟方面暫時不在調查之列。

網(wǎng)上調查共收到73個⑨按照UNESCO地區(qū)分類為：非洲地區(qū)8個、阿拉伯地區(qū)10個、亞太地區(qū)12個、歐洲和北美地區(qū)32個、拉美地區(qū)11個。締約國回復，締約國地區(qū)分布比例見圖6。回復普遍認為，應該用歷史的方法來回顧申報程序，并指出上游程序是改良最關鍵的環(huán)節(jié)，是實現(xiàn)全球戰(zhàn)略目標的關鍵。2017年關于上游程序的網(wǎng)絡調查[8]反映，80%的締約國認為如果能在準備申報前得到秘書處建議，可以避免將資源耗費在不可能成功的項目申報上。

圖6 給予網(wǎng)絡調查回復的締約國在各UNESCO地區(qū)分布比例 （來源：作者自繪⑩數(shù)據(jù)引自世界遺產中心文件WHC19/43.COM/8.）

本次網(wǎng)上調查結果顯示，大部分締約國認為在正式申報前，由咨詢機構對項目的潛在OUV進行評估，會有利于《名錄》的代表性、平衡性和可信性。因此預審是改良的關鍵，超過一半的回復認為預審應強制執(zhí)行。這樣的普遍共識奠定了建立預審制度的基礎。

締約國認為，如果改良要成功，必須給委員會提供高質量的申報文件。這需要改善締約國和咨詢機構的對話，使得咨詢機構可以在申報早期，甚至是建立和修訂《預備名錄》階段給締約國提供建議。一半的評論都認為這是改良的關鍵。大部分回復指出，在準備申報中應更多支持低代表性締約國進行能力建設。

3.2 確定重點

由統(tǒng)計排序可見（圖7），大部分締約國認為申報程序改良的重點應圍繞上游程序、《預備名錄》、咨詢機構的評估這幾個方面。上游程序被提及的次數(shù)最多，占63.3%；《預備名錄》也很重要，占57.1%；咨詢機構的評估占54.5%。超過90%的締約國同意系統(tǒng)的、公平的實施上游程序可以改進現(xiàn)在的問題，實現(xiàn)全球戰(zhàn)略（圖8）。90%以上的締約國認為它能幫助改進《名錄》現(xiàn)狀。

圖7 締約國回復涉及的改良重點及比例（來源：作者自繪⑩）

圖8 締約國對于上游程序能否改變現(xiàn)狀的態(tài)度及所占比例（來源：作者自繪⑩）

對于如何選擇改良措施，締約國回答集中于支持低代表性締約國的申報，占85.7%；其次是實施更多的關于準備申報和管理的能力建設占83.1%；再次是給予通過了“潛在OUV”評估的項目以優(yōu)先申報的渠道，占57.1%（圖9）。少數(shù)締約國提出，申報過程中缺乏關于咨詢機構角色和責任的明確闡述，對于咨詢機構的建議也難以有效評估和提出申訴。還有締約國要求在修訂《操作指南》的框架中將重報和補報類型結合。

圖9 締約國對于改良方式的意見類型和所占比例（來源：作者自繪⑩）

值得注意的是，有將近半數(shù)的締約國都認為委員會制定決議的過程值得改進。對于同一類型的文化遺產，OUV評估需要一致的方法，其申報格式和評估報告都應一致。申報程序的高質量與評估的科學性、透明性密不可分。只有在申報和評估中避免利益沖突，才能保持《名錄》可信性，避免世界遺產體系的整體崩潰。

現(xiàn)在《名錄》已超過1 100個項目。這種規(guī)模是否已經足夠？多年來世界遺產項目的運轉中一直強調締約國應集中更多精力保護而非申報。大部分締約國認為現(xiàn)階段應聚焦于低代表性地區(qū)和主題的遺產類型，而非終止申報及列入，仍有幾百個具有潛在OUV的項目等待保護（圖10）。

圖10 締約國對于《名錄》是否達到理想規(guī)模的意見及所占比例（來源：作者自繪⑩）

3.3 執(zhí)行方法

關于申報程序改良的執(zhí)行方法，大部分締約國認為預審應強制執(zhí)行（圖11），以確保效，保證果公平、全面、可信，特設工作組也持同樣觀點。如果強制預審不可行，則采取自愿的方式。有些締約國擔憂咨詢機構的預審建議會被忽視，如同被委員會推翻那樣。還有締約國指出實施預審相當于給了咨詢機構某種間接的力量。

除了建立預審機制以外，締約國還提出了申報程序的階段性方法，即檢驗項目OUV的同時，檢驗其保護和管理情況，共同作為預審的評估要素。也有締約國提及預審費用由締約國自己承擔，或由代表性較高的發(fā)達國家支持代表性較低的國家準備申報。

少數(shù)締約國提出了兩年一次的評估方案，或某年只檢驗某種類型的申報。能否通過延長評估過程解決現(xiàn)有問題，對此締約國未達成共識（圖12），不過各國普遍認為在列入《名錄》后保持OUV是優(yōu)先事項。

圖11 締約國對于執(zhí)行預審的態(tài)度 （來源：作者自繪⑩）

圖12 締約國對于延長評估過程能否解決問題的態(tài)度（來源：作者自繪⑩）

4 改良的具體措施

世界遺產中心總結了特設工作組提出的改良方式[9]，但目前相關各方意見尚不統(tǒng)一，還有許多問題需要細化，且未涉及運行成本。需要評估各種方案的優(yōu)劣，包括需要的更改及財務影響等，并將整套改良方案提交委員會，以確保改良的綜合性和有效性。

突尼斯會議指出了申報過程的復雜性，任何環(huán)節(jié)的改變都會影響其他環(huán)節(jié)，包括發(fā)展《預備名錄》、選擇申報項目、締約國準備申報、咨詢機構評估、委員會制定決議等，要在《公約》背景下仔細考慮。確定改良主旨后還要實現(xiàn)可操作性，并與現(xiàn)存程序保持一致。因此改良措施制定應與《操作指南》修訂共同進行。值得注意的是，委員會第42屆會議決議提及的反思補報程序問題，被推遲到與申報程序改良一起進行，以確保與其他改良要素的一致性。

專家會議根據(jù)網(wǎng)上調查提出了一組具體的改良措施，包括以下方面：加強上游程序，增加預審機制，提高《預備名錄》有效性；精簡申報模版、限制文本頁數(shù)；調整評估方式和決策過程，加強締約國和咨詢機構的對話。會議還指出要確保土著人民的自由、優(yōu)先和知情權，尤其需要本土人民的加強能力建設。他們及其他利益相關者都可以成為保護和管理的主體，分擔締約國的責任，使締約國在最廣泛的參與下準備申報。

4.1 加強上游程序

上游程序是支持全球戰(zhàn)略最有效的工具，可以減少委員會與咨詢機構意見的偏差。2016—2017年特設工作組認為，上游程序介入申報越早，取得效果越好，因此應該將其集成在申報過程第一階段。

與預審機制不同，上游程序是基于自愿的過程。為了《公約》的可信性，締約國應該盡量尊重上游程序的建議。它不是專家個人的意見，而是代表咨詢機構的觀點。在申報程序改良中需要通過統(tǒng)一規(guī)定提高上游程序的有效性。

上游程序可以針對某一項目，也可以用于多個項目，如修訂《預備名錄》。在此基礎上還可以進一步建立《優(yōu)先名錄》，即當上游程序要求超過了實現(xiàn)的能力，則根據(jù)《操作指南》61段C提及的優(yōu)先系統(tǒng)進行篩選。

加強上游程序是系統(tǒng)而可操作的方法。它可以針對有強大潛在OUV的項目發(fā)展出高質量的申報，并將申報失敗的可能性最小化。它還為締約國和咨詢機構及相關者提供更早對話的機會，并可進一步發(fā)展為能力建設的工具。

4.2 更新《預備名錄》

按照《公約》規(guī)定，《名錄》可信性及世界遺產體系的基礎建立于國家層面。《預備名錄》中包含的遺產地應有很強的潛力符合OUV。然而《操作指南》并未給締約國指出建立《預備名錄》的具體過程或方法，僅包含一些概括性建議。

突尼斯會議指出，基于《預備名錄》的重要性，締約國應采取穩(wěn)健的步驟將項目列入《預備名錄》，吸收最廣泛的參與者，創(chuàng)建并分享包含案例的實踐指南。為提升《預備名錄》整體質量，締約國應定期對其回顧和更新，歸納現(xiàn)有項目的類型，在地區(qū)和主題級別相互協(xié)調，在咨詢機構幫助下識別空白，并在共同主題下實施比較研究（根據(jù)《操作指南》第73段實施）。這樣可以加強國際和地區(qū)合作，提高申報成功率。這一階段的工作同樣需要上游程序的介入。

對于沒有潛在OUV或不屬于《公約》定義的項目，締約國也應盡早尋找世界遺產體系以外的國家及地方名錄或國際名號（如世界地質公園、人與生物圈項目、《濕地公約》項目、世界記憶項目、無形遺產名錄等）進行申報和保護。

4.3 建立預審機制

預審機制源于2016—2017年特設工作組提出的兩階段申報程序。第一階段的預審和第二階段的評估讓整個申報過程更加有效。高質量的申報是改良的基礎，而預審可以提供指示。大多數(shù)締約國認為這是實現(xiàn)《名錄》平衡性和《公約》可信度的關鍵機制，它可以確保更有效的利用資源，減少失敗。預審的最終目的是維持《公約》的可信性并節(jié)約資金。

預審對象是《預備名錄》上的項目，由締約國指定。它不可能針對《預備名錄》上的全部項目，也不能取代正式評估。它由咨詢機構實施，并通過專家組對OUV的判斷形成標準報告。預審方法應公開透明，有統(tǒng)一的方法與期限。

預審文檔的形式應簡潔，必須限制長度。它不是預申報，而是準備申報的信息和工具，只要在《預備名錄》基礎上適當增加關于OUV潛力的細節(jié)即可。預審開銷要低，不必進行田野調查，只基于案頭研究，通過網(wǎng)絡提交，可包括錄像和照片等資料。《預備名錄》、預審文檔和申報文檔的格式應保持一致性。

建立預審機制后，申報時間表也應相應改變。專家會議提出預審應比提交申報至少提前一年，以帶來更多對話的機會。預審結果只在特定階段如3～5年之內有效。增加預審后正式申報的格式也應比目前更精簡。

預審的結果如何影響第二階段的申報？專家會議和特設工作組存在不同意見。專家會議認為，應建立規(guī)則激勵締約國參加預審。預審通過的項目可采取一定優(yōu)先措施，如精簡申報格式、縮短申報時間等。預審未通過的項目，締約國雖可繼續(xù)申報，但需更長周期完成。例如，預審通過的項目可每年檢驗，而未參加預審或未通過的項目兩年檢驗一次。這樣可以鼓勵締約國聚焦于《預備名錄》上更有潛力的項目，促進咨詢機構與委員會在評估中的一致性，增加《公約》可信度。

2018—2019年特設工作組認為，在預審和正式評估之間不應采取任何獎懲措施，否則預審就和正式評估性質相同。預審應幫助締約國決定是否申報，而不是給締約國增加另一層負擔。因此工作組提出，預審結果由締約國決定是否公開，并自主決定下一步是否繼續(xù)申報。一旦締約國決定申報，預審報告將和申報文檔及咨詢機構評估報告一起公開。

在經濟方面，預審制度的建立對締約國和世界遺產基金都有益處。對于締約國，預審有利于優(yōu)化早期投資。沒有潛在OUV的申報不會被推進，可節(jié)省締約國資源；項目經預審后締約國將精簡申報文本，也可減少開銷。而對于世界遺產基金，預審的開銷尚難以預測。不過申報質量提高，需重報、補報并跟蹤評估的項目更少，資源利用更加有效。

預審是一套新的程序，應用實驗的方法介入。它和上游程序是互補的。預審將強制執(zhí)行，而上游程序出于自愿。預審之后咨詢機構可提供額外的上游建議和指導，但開銷由締約國承擔。遺產中心將每年告知委員會實施預審的進展和數(shù)量，類似于上游程序報告。

4.4 精簡申報模版

2018—2019年特設工作組提出，現(xiàn)行《操作指南》中申報指導內容為2011年制定，需適時更新。首先應更新關于比較研究和突出普遍價值聲明的要求，以案例方法解釋如何闡明價值和屬性，以及它們同比較研究的聯(lián)系。申報指導還需提供在線平臺，鼓勵地區(qū)合作。因此申報程序改良應包括修訂申報模版。

現(xiàn)行申報文本格式冗長，有許多重復內容，因此應簡化申報模版。這有利于締約國、咨詢機構、委員會等相關各方的工作方便。申報模版應有頁數(shù)限制及每章節(jié)字數(shù)限制，尤其是描述和歷史部分。精簡的申報模版要與《預備名錄》模版和預審模版一致。

申報模版應公平對待所有締約國，增加低代表性國家相關各方的能力建設。在建立和修訂《預備名錄》及準備申報期間，以非洲世界遺產基金的申報訓練課程為樣本，組織針對不同國家遺產實踐者的培訓課程，并通過咨詢機構進一步吸收地方專家，擴展他們的地方網(wǎng)絡。新的申報模版中還應包括關于地方團體、土著人參與申報的內容，并在世界遺產保護的整個周期中提出對于性別平等的要求。

4.5 調整評估方式

突尼斯會議指出，申報程序改良需要調整咨詢機構和委員會的評估過程。如果預審得以實施，咨詢機構對于申報的參與要分成兩個階段。最為重要的是保證程序的質量和可信性，以免讓締約國將預審結果視為委員會的預先決定。當前評估申報的時間表非常緊張，尤其是咨詢機構的兩個專家會議之間時間很短。如果預審能使締約國為咨詢機構提供高質量的申報文本，讓二者在申報早期加強對話，則可解決問題。

2018—2019年特設工作組認為，在精簡申報文本同時，咨詢機構評估報告也需要改進，減少重復并突出重點，讓締約國和委員會都易于理解。這包括前后一致的表述格式、統(tǒng)一模版、限制字數(shù)、清晰的語言、側重于要求和建議等。報告應詳細描述咨詢機構如何使用標準、考察專家如何選擇、專家組的地區(qū)代表性等問題。

是否有可能使用現(xiàn)有3個咨詢機構以外的服務？工作組認為咨詢機構在過去40年中與委員會協(xié)作良好，提供了高質量的服務，因此可繼續(xù)使用。不過《公約》和《操作指南》并未規(guī)定委員會不能使用其他咨詢服務，因此在針對特別案例時可以額外選擇其他機構。但這樣不會解決世界遺產基金面臨的困境，而會增加額外的壓力。

4.6 改善決策過程

委員會與咨詢機構的意見偏差是導致申報程序改良的重要原因之一。突尼斯會議認為，改善委員會決策過程可減輕偏差，并提出具體措施。

第一，委員會應該回歸為更有專業(yè)水準的專家委員會。決議制定過程應尊重專家意見，基于科學基礎和技術證據(jù)。按照《公約》條文9，委員會應包括更多的文化和自然遺產專家，在討論中起到關鍵作用。

第二，委員會成員應該在任期內放棄申報本國項目，以避免潛在的利益沖突。委員會、遺產中心、咨詢機構和締約國都有責任維護實施《公約》的可信度、完整性和專業(yè)水平。相關各方應共同建立行為準則，反映其在《公約》《操作指南》和《議事規(guī)則》中的價值觀、角色和責任。每年開會時委員會應重申行為準則，并基于《公約》原則進行宣誓。

第三，應該建立規(guī)則改善委員會決策過程。例如，對于咨詢機構建議不予列入的項目，若委員會想將其列入《名錄》，則需要委員會共識（這可能要修改《議事規(guī)則》），否則只能推遲決定。或者，委員會要改變咨詢機構建議的決議，不能在當屆會議上通過，而要申報重新經過完整的評估過程。

5 改良的優(yōu)勢與欠缺

通過2016—2019年的相關各方的研究與討論，第43屆委員會會議決議43 COM 8和決議43 COM 12認可了申報程序改良取得的階段性成果。委員會同意“兩階段申報過程”的原則，即以預審作為申報過程的第一階段，以現(xiàn)行《操作指南》第128段規(guī)定的機制作為申報的第二階段。申報程序改良取得了階段性成果，但仍存在欠缺與不足。

5.1 改良的成果

委員會在第43屆會議上聽取了特設工作組的報告和突尼斯會議的建議，并認可了其中概述的原則和方式是申報程序改良的基礎。委員會要求特設工作組于2020年第44屆會議時再次提交報告和建議。

委員會在決議43 COM 8“《名錄》的建立及申報程序的相關決議”[10]中，重申了必須繼續(xù)努力使委員會決議與咨詢機構建議之間具有更強的一致性，并回顧了《操作指南》規(guī)定的列入條件——必須在符合標準的同時滿足真實性、完整性條件并有足夠的保護和管理系統(tǒng)。委員會回顧了第35屆會議決議35 COM 12B，要求締約國避免在申報截止日期之后提交補充信息，因為這將導致咨詢機構無法評估這些信息[11]。委員會還要求在申報程序改良的框架下回顧補報程序，并利用2022年《公約》通過50年之際反思全球戰(zhàn)略。

委員會在決議43 COM 12“特設工作組關于工作方法和成果的評價及審計建議的后續(xù)行動”中指出，改良申報程序是修復《名錄》平衡性和可信性的關鍵舉措，而實現(xiàn)這一目的最佳方法是在極早階段加強締約國和咨詢機構的對話，針對具有強大潛力的項目發(fā)展出高質量的申報。對于預審制度，委員會認可如下原則：預審應成為針對所有申報項目執(zhí)行的強制程序；預審將根據(jù)締約國要求針對《預備名錄》上某一特定項目進行；預審應僅在案頭研究的基礎上進行；無論預審結果如何，締約國有權決定是否繼續(xù)申報；預審制度應通過過渡期建立，以幫助締約國、咨詢結構和委員會有效實施改良。

委員會指出，改良下一階段的任務應側重政策的可實施化，需要仔細與現(xiàn)有程序相協(xié)調并保持一致性。遺產中心將與咨詢機構協(xié)商組織下一階段的工作，建立具有地區(qū)平衡性的專家起草小組，通過必要的研究與討論提出《操作指南》的具體變更。

在選擇服務于世界遺產體系的咨詢機構方面，委員會決定保持現(xiàn)狀，但鼓勵咨詢機構與UNESCO其他公約下的科學項目和組織保持磋商。關于建立《締約國、世界遺產中心和咨詢機構行為守則》的可能性，委員會鼓勵締約國間進行非正式磋商，要求遺產中心在締約國第22屆大會議程中加入關于行為守則的討論，并于2020年第44屆委員會會議上由特設工作組提交報告和建議。

5.2 改良的優(yōu)勢

申報程序改良經過了3年的醞釀與討論，目前取得了顯著的成果，委員會已經認可了兩階段申報過程的原則，并肯定了預審制度即將建立，一系列相關舉措正在制定之中。這將給世界遺產申報和保護體系帶來新的機會，貢獻于《名錄》平衡性、代表性和可信性的建立，從而有利于全球戰(zhàn)略的實現(xiàn)。

申報程序改良的最大優(yōu)勢是可以讓締約國和咨詢機構盡早建立對話，對于申報項目未來前景有所了解，從而遴選出OUV潛力較高、申報成功可能性較大的項目正式申報。這對于世界遺產保護的相關各方都有益處。一方面，它可以盡量避免巨額的世界遺產基金浪費在評估那些不可能成功的申報項目上，讓資金的使用效率更高，甚至節(jié)約出更多資金用于國際援助和監(jiān)測等偏重保護環(huán)節(jié)而不是申報環(huán)節(jié)的項目；另一方面，申報OUV較為明確的項目，可以減少委員會與咨詢機構意見的分歧，長期效果是加強《公約》和《名錄》的可信度，提高世界遺產項目的聲譽。

新的申報程序也可以讓締約國更加有效地安排資源的使用，精簡申報文本，提高申報列入成功率，避免資金浪費。對于《預備名錄》中那些完全沒有潛力符合OUV標準的項目，預審環(huán)節(jié)可以在申報的最初階段就給出指示。如果締約國定期更新《預備名錄》并將其排除，則可以節(jié)約正式申報所需的大量人力物力資源，避免失敗。而對于有一定潛力符合OUV標準、但仍然存在保護和管理方面缺陷的申報項目，預審環(huán)節(jié)也可以讓締約國建立信心，并在和咨詢機構的及早交流后明確改進的方向，甚至額外要求上游程序的幫助，提高申報的成功率。

預審制度將對所有申報項目強制實施，這在一定程度上確保了新措施的公平性。同時加強上游程序、精簡申報模版、調整評估方式等一系列舉措如果能同時運用，將使得整個申報過程更加清晰、簡潔和高效，這對低代表性國家和地區(qū)有更多幫助。同時如果能將巨額的世界遺產基金更多地用于國際援助和能力建設方面，更少地應用于沒有OUV潛力的項目評估，長期效果會增強《名錄》的可信度和影響力，回歸《公約》建立之初所倡導的國際協(xié)作保護精神。

5.3 改良的欠缺

申報程序改良雖然取得了一定進展，但也存在改良不夠徹底、執(zhí)行較為緩慢等問題，許多具體措施還有待在實施中進一步得到檢驗。原有的世界遺產申報體系已運轉了超過40年，已有1 000余個項目列入《名錄》。申報程序改良中必然要顧及方法和標準的前后一致性與連貫性，這就導致改良的幅度受到一定限制。

世界遺產申報與保護是復雜的、多方參與的項目，締約國、委員會、咨詢機構和遺產中心等相關各方在參與中有共同的目標，也有許多分歧。世界遺產名號帶來的巨大經濟利益，使得申報各方的沖突往往難以調和。專家學者構成的科學機構與政府官員構成的行政組織持有不同觀點，遺產地的擁有者、土著人民和民間團體同締約國官方的申報主體有時也目的不一。各方的利益和目的在申報中交織角逐，使整個過程復雜而難以預測。這導致申報程序很難滿足所有方面需求，也使得關于如何改良的討論中矛盾重重。

兩階段申報過程和預審制度的建立，雖然能夠從一定程度上調和各方矛盾，但是對預審應該強制還是自愿、預審的結果應給予保密還是公開、預審對正式申報過程是否會產生影響、增加預審環(huán)節(jié)后申報時間表能否延長等具體實施策略，各方仍持有不同觀點。預審制度的具體細節(jié)尚未被委員會決議通過，實施效果亦不可知。

申報程序改良的出發(fā)點是調和委員會對咨詢機構建議的偏離，從而緩解申報評估中世界遺產基金的巨大浪費，同時實現(xiàn)全球戰(zhàn)略。預審制度的建立是改良的實質所在，而預審結果如何作用于正式申報則是其中的關鍵。如果預審結果得到負面評價的項目不能進入正式申報，或者減緩進入正式申報，那么預審的效果就可以最大化，并且顯著地加強《名錄》和《公約》的可信性。然而，目前委員會決議認可的預審原則是“無論預審結果如何，締約國有權決定是否繼續(xù)申報”，這可能導致預審的作用被弱化，從而使得申報程序改良有名無實。

預審由咨詢機構實施。如果咨詢機構的專業(yè)意見得到尊重，預審中被認為沒有潛力符合OUV的項目就不應該繼續(xù)申報或暫緩申報，這樣就不會將世界遺產基金用于沒有OUV項目的評估，也可以避免委員會審議環(huán)節(jié)對咨詢機構意見的偏離，從而實現(xiàn)申報程序改良的目標。然而如果締約國有權利決定是否繼續(xù)申報，一旦締約國選擇了繼續(xù)申報，那么兩階段申報過程就和現(xiàn)在的申報過程沒有本質區(qū)別，世界遺產基金的浪費將不可避免，而委員會審議階段仍然可以拋棄咨詢機構的建議而另外做出決定，甚至將不具有OUV的項目列入《名錄》，導致《名錄》和《公約》的聲譽受到損毀。這樣的情況下預審將喪失實質性作用，申報程序改良的目標也難以實現(xiàn)。

申報程序改良當前正在進行之中，兩階段申報過程和預審制度的具體細則尚未通過委員會決議，“締約國、世界遺產中心和咨詢機構行為守則”也仍在討論，有可能會限制委員會成員國在任職期間的申報。這些都將反映在《操作指南》未來的修訂中，影響世界遺產保護運動的發(fā)展進程。世界遺產掌握在所有利益相關者的手中，只有各方共同努力、自我約束，才能使申報程序改良真正取得效果，使《世界遺產公約》在國際保護運動中發(fā)揮更大作用。