人大罷免制度與黨內(nèi)罷免制度的比較研究

何華

【摘 要】 人大罷免制度和黨內(nèi)罷免制度作為黨出于“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”的目的而頂層設(shè)計(jì)的制度，是黨和國家落實(shí)全面從嚴(yán)治黨的重要措施。文章對二者進(jìn)行了比較，指出二者既在理論來源、功能等方面有著共同點(diǎn)，也在權(quán)力來源、效力范圍和運(yùn)行機(jī)制等方面存在著一些不同點(diǎn)，因而人大罷免制度與黨內(nèi)罷免制度在實(shí)踐中可以相互借鑒。

【關(guān)鍵詞】 人大罷免制度;黨內(nèi)罷免制度;全面從嚴(yán)治黨

全面從嚴(yán)治黨是十八大以來黨中央重大戰(zhàn)略布局的重要組成部分。人大罷免制度和黨內(nèi)罷免制度作為黨出于“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”的目的而頂層設(shè)計(jì)的制度，是黨和國家落實(shí)全面從嚴(yán)治黨的重要措施。對二者進(jìn)行研究，顯而易見切合黨中央的精神和中央關(guān)于反腐倡廉建設(shè)的決策部署，有助于新形勢下完善黨和國家的民主監(jiān)督制度體系。但是，當(dāng)前，人大罷免制度作為人民代表大會制度的重要內(nèi)容，相對于人大選舉制度、任職制度等，其研究仍較薄弱，研究方法也較單一。而將其與黨內(nèi)罷免制度結(jié)合起來進(jìn)行比較研究的更是微乎其微。這顯然與這兩項(xiàng)制度本身的巨大意義不相稱。鑒于此，本文擬對二者進(jìn)行比較研究，從而較為系統(tǒng)、全面地探討二者的異同。

一、人大罷免制度與黨內(nèi)罷免制度的“同”

人大罷免制度和黨內(nèi)罷免制度作為民主監(jiān)督的制度和機(jī)制，在諸多方面有著共同點(diǎn)。主要有：

1、理論來源的“同”：馬克思主義罷免理論

人大罷免制度和黨內(nèi)罷免制度都有著深厚的理論來源和理論底蘊(yùn)。它們都來源于馬克思、恩格斯、列寧等馬列經(jīng)典作家的罷免理論。

馬克思、恩格斯不斷總結(jié)無產(chǎn)階級政黨的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，探索無產(chǎn)階級政黨的科學(xué)發(fā)展路徑，多次深刻闡述罷免或撤換對無產(chǎn)階級政黨建設(shè)的重大作用，認(rèn)為人民有權(quán)監(jiān)督代表機(jī)關(guān)的代表，并且隨時(shí)可以罷免或撤換他們。早在1847年馬克思、恩格斯參與起草的《共產(chǎn)主義者同盟章程》中第七、十三、二十二、二十五、二十六等條款就對共產(chǎn)主義者同盟領(lǐng)導(dǎo)人的選舉、撤換等有著相關(guān)規(guī)定。其中第二十五條就明確規(guī)定選舉者如果認(rèn)為擔(dān)任公職的人員不能令人滿意，可隨時(shí)撤換。[1]

列寧的罷免理論，繼承和發(fā)展了馬克思、恩格斯的罷免理論。無論是俄國革命時(shí)期，還是蘇維埃政權(quán)建設(shè)時(shí)期，列寧都特別重視罷免權(quán)的作用。早在1907年，列寧就曾強(qiáng)調(diào)：“黨的所有負(fù)責(zé)人員、所有領(lǐng)導(dǎo)成員、所有機(jī)構(gòu)都是選舉產(chǎn)生的，必須向黨員報(bào)告工作，并可以撤換?！盵2]

2、功能的“同”：民主監(jiān)督

任何一種制度的制定與貫徹，都是要達(dá)到一定目的，都與其特定功能有關(guān)。人大罷免制度和黨內(nèi)罷免制度也不例外。它們要發(fā)揮的最基本的功能都是民主監(jiān)督。具體表現(xiàn)在：

第一，懲治功能。黨和政府在治國理政的過程中，由于各種原因，一些不夠稱職的干部必然會出現(xiàn)。若對這些人放任不管，必將影響黨和國家的事業(yè)。人大罷免制度和黨內(nèi)罷免制度在制度層面上構(gòu)建了罷免或撤換的操作程序，通過一定的程序，不稱職的領(lǐng)導(dǎo)干部將受到被罷免或撤換的懲處。

第二，預(yù)防功能。預(yù)防與懲治是密切聯(lián)系的。人大罷免制度和黨內(nèi)罷免制度都主要針對雖有問題但問題不大的不稱職官員，或混日子的“庸官”。通過對這些官員的罷免或撤換，不僅有效遏制了他們滑向更大錯(cuò)誤的深淵，而且給其他人以警示，防止再犯類似錯(cuò)誤或繼續(xù)無所作為。從而懲前毖后，治病救人，教育、約束和鞭策領(lǐng)導(dǎo)干部，不僅可以使反腐敗工作做到標(biāo)本兼治，而且盡可能地減少執(zhí)政成本，提升執(zhí)政有效性。

第三，引導(dǎo)功能。首先，人大罷免制度和黨內(nèi)罷免制度的制定與實(shí)施有利于權(quán)力的平衡與協(xié)調(diào)，引導(dǎo)著權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的日趨完善。其次，人大罷免制度和黨內(nèi)罷免制度還較好地解決了“庸官”的考核和監(jiān)督問題，引導(dǎo)著干部考核體系的創(chuàng)新。

第四，選拔功能。選好用好干部，關(guān)系到黨風(fēng)民意，關(guān)系到人心向背，關(guān)系到事業(yè)興衰成敗，是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興和“中國夢”的關(guān)鍵。習(xí)近平多次指出：面對紛繁復(fù)雜的國際國內(nèi)形勢，治國理政的關(guān)鍵在人，“要建設(shè)一支宏大的高素質(zhì)干部隊(duì)伍?！盵3]要做到這一點(diǎn)，需要多種措施的綜合施行。但毫無疑問，人大罷免制度和黨內(nèi)罷免制度的推行，有利于淘汰能力欠缺、混日子的庸官，從而使那些真正為人民服務(wù)的比較優(yōu)秀的各級領(lǐng)導(dǎo)干部嶄露頭角，有利于“把政治上靠得住、工作上有本事、作風(fēng)上過硬、人民群眾信得過的干部選拔上來”。[4]從而為黨的事業(yè)提供強(qiáng)有力的組織保障。

總的來說，人大罷免制度和黨內(nèi)罷免制度有著不少共同點(diǎn)。不僅如此，二者也有著密切的聯(lián)系，往往相互影響、相互促進(jìn)，并統(tǒng)一于中國特色社會主義民主政治建設(shè)實(shí)踐中。由于我們黨是執(zhí)政黨，若黨內(nèi)罷免開展得好，可以帶動人大罷免，激勵(lì)人民群眾的政治參與熱情。反之，若人大罷免進(jìn)行得不錯(cuò)，則可以為黨內(nèi)罷免營造一個(gè)民主的氛圍。

二、人大罷免制度與黨內(nèi)罷免制度的“異”

人大罷免制度和黨內(nèi)罷免制度雖有共同的方面，但它們畢竟是兩個(gè)不同層面的制度，二者之間也存在著一些不同點(diǎn)。主要有：

1、權(quán)力來源的“異”

權(quán)力來源的差異，是決定不同制度效力范圍的根本依據(jù)。若權(quán)力來源混淆，無疑會搞亂效力范圍。人大罷免制度和黨內(nèi)罷免制度亦是如此。若將二者混同，必然會導(dǎo)致黨政不分。

黨內(nèi)罷免制度規(guī)定的黨員罷免權(quán)來自于《中國共產(chǎn)黨黨章》?！包h章就是黨的根本大法，是全黨必須遵循的總規(guī)矩。”[5]現(xiàn)行《中國共產(chǎn)黨章程》第一章第四條明確規(guī)定：黨員可以“要求罷免或撤換不稱職的干部。”[6]而人大罷免制度規(guī)定的人大罷免權(quán)來自于《中華人民共和國憲法》。[7]憲法是我國的根本大法。雖然新中國成立后憲法幾經(jīng)修訂，人大罷免制度在憲法中總有一席之地。

2、效力范圍的“異”

根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，人大罷免制度是在全國人民代表大會和地方各級人民代表大會實(shí)行的制度。而2019年1月中共中央印發(fā)的《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2019—2023年工作規(guī)劃》明確規(guī)定，要在試點(diǎn)基礎(chǔ)上制定《地方黨委委員、紀(jì)委委員提出罷免或撤換要求處理辦法（試行）》。這說明當(dāng)前黨內(nèi)罷免制度主要應(yīng)用于黨的地方各級委員會和黨的地方各級紀(jì)律檢查委員會。二者效力范圍有著很大的不同，分屬于黨政不同的領(lǐng)域。

3、運(yùn)行機(jī)制的“異”

人大罷免制度和黨內(nèi)罷免制度的運(yùn)行機(jī)制也有著很大的不同。具體有：

第一，主體的差異。罷免主體，指誰有權(quán)提出罷免。就人大罷免制度來說，根據(jù)憲法及人大法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，罷免的主體應(yīng)是人大代表。既可以是中共黨員，也可以是民主黨派和無黨派人士。只要是人大代表，都可以依據(jù)有關(guān)法規(guī)和程序行使罷免權(quán)。就黨內(nèi)罷免制度而言，根據(jù)《黨章》的規(guī)定，罷免的主體應(yīng)是全體黨員，包括黨員干部。

第二，客體的差異。罷免的客體指罷免的對象。我國憲法規(guī)定，全國人大有權(quán)罷免國家主席、副主席;國務(wù)院總理、副總理、國務(wù)委員、各部部長、各委員會主任、審計(jì)長、秘書長;中央軍事委員會主席和中央軍事委員會其他組成人員;最高人民法院院長;最高人民檢察院檢察長。地方各級人大有權(quán)罷免本級人民政府的省長和副省長、市長和副市長、縣長和副縣長、區(qū)長和副區(qū)長、鄉(xiāng)長和副鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長和副鎮(zhèn)長;縣級以上的地方各級人大有權(quán)罷免本級人民法院院長和本級人民檢察院檢察長;縣級以上的地方各級人大有權(quán)罷免本級人大常務(wù)委員會的組成人員。但黨內(nèi)罷免制度不同，它主要罷免不稱職的黨內(nèi)干部。

第三，具體程序的差異。根據(jù)憲法和人大的相關(guān)法律法規(guī)，人大罷免的具體程序是：第一步是人大主席團(tuán)、常務(wù)委員會或者十分之一以上代表聯(lián)名提出罷免案;第二步是由人大主席團(tuán)提請大會審議;第三步是被提出罷免的人員申辯;第四步是人大全體會議表決或經(jīng)全體會議決定，組織調(diào)查委員會，由本級人大下次會議根據(jù)調(diào)查委員會的報(bào)告審議決定。而現(xiàn)行黨章雖規(guī)定黨員有要求罷免或撤換不稱職的干部的權(quán)利，卻沒有制定具體程序。二者相比較，人大罷免制度的程序無疑更具操作性。

三、人大罷免制度與黨內(nèi)罷免制度的相互借鑒與啟示

人大罷免制度建立較早，在實(shí)踐中已運(yùn)行多年。而黨內(nèi)罷免制度還處于試點(diǎn)當(dāng)中，所以整體來說滯后于人大罷免制度。[8]所以，人大罷免制度值得黨內(nèi)罷免制度借鑒的地方很多。

第一，實(shí)踐上，人大罷免制度為實(shí)施黨內(nèi)罷免制度提供了成功的做法和經(jīng)驗(yàn)。在已實(shí)施的人大罷免中，既有省級高官，也有鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部，而且大多通過舉行聽證會、辯論會等形式，聽取被罷免人的申辯意見，保障被罷免干部的陳述權(quán)。而黨內(nèi)罷免制度目前還處于試點(diǎn)階段，真正實(shí)行的案例更是微乎其微。

第二，制度設(shè)計(jì)上，人大罷免制度的程序更具操作性，為黨內(nèi)罷免制度提供學(xué)習(xí)的樣板。就人大罷免制度而言，提出——審議——申辯——決定步步穩(wěn)扎穩(wěn)打，銜接流暢，既確保了人大代表提出罷免的權(quán)利，又保障了被罷免人員的申辯權(quán)利，也有助于防止少數(shù)黨組織和干部暗箱操作，其公平公正公開的程序確保人大罷免制度順利實(shí)施。這對黨內(nèi)罷免制度也有著很好的借鑒意義。

但值得一提的是，黨內(nèi)罷免制度雖制定的時(shí)間較短，而且還處于試點(diǎn)過程中，但也有一些值得人大罷免制度學(xué)習(xí)的地方。其中，最值得關(guān)注的是，黨內(nèi)罷免制度在全國不同地區(qū)，包括從鄉(xiāng)鎮(zhèn)到省的試點(diǎn)與推行，在探索建立黨內(nèi)罷免的制度規(guī)范、運(yùn)行機(jī)制和保障體制等方面都有著不少創(chuàng)新與突破。如全國第一個(gè)由省級地方黨委率先在黨內(nèi)引入罷免機(jī)制的浙江省于2005年6月制定《罷免或撤換要求及處理制度實(shí)施辦法》。該辦法共有十八條關(guān)于黨內(nèi)罷免或撤換的相關(guān)規(guī)定。而反觀人大罷免制度，在各地的推行中還沒有如此細(xì)致的規(guī)定。因此有些人大罷免操作起來難免會有瑕疵，往往只是成為“黨委建議罷免，人大履行法律手續(xù)”附加式的程序，喪失了其本應(yīng)有的獨(dú)立的民主監(jiān)督的作用。因此，在這方面，人大罷免制度也應(yīng)該汲取黨內(nèi)罷免制度的經(jīng)驗(yàn)。

毋庸諱言，當(dāng)前，面對錯(cuò)綜復(fù)雜的國際國內(nèi)局勢，人大罷免制度和黨內(nèi)罷免制度在制定、落實(shí)和執(zhí)行中還存在著諸多問題。這就將完善人大罷免制度和黨內(nèi)罷免制度提上了日程。隨著黨中央對反腐工作越來越重視，相信將來在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，必將形成更系統(tǒng)、操作性更強(qiáng)的人大罷免制度和黨內(nèi)罷免制度，從而進(jìn)一步確保權(quán)力的正確行使，推進(jìn)“全面從嚴(yán)治黨”的戰(zhàn)略部署，進(jìn)而切實(shí)提高黨的執(zhí)政合法性和執(zhí)政有效性。

【參考文獻(xiàn)】

[1] 中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局.馬克思恩格斯選集第4卷[M].北京：人民出版社，1995.574.

[2] 中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局.列寧全集第14卷[M].北京：人民出版社，1988.249.

[3] 習(xí)近平.在全國組織工作會議上的講話[EB/OL].（2013年6月28日）. http：//www.xinhuanet.com//politics/2013-06/29/c_116339948.htm.

[4] 中共中央文獻(xiàn)研究室.十八大以來重要文獻(xiàn)選編（上）[M].北京：中央文獻(xiàn)出版社，2014.337.

[5] 習(xí)近平.認(rèn)真學(xué)習(xí)黨章，嚴(yán)格遵守黨章[N].人民日報(bào)， 2012-11-20（01）.

[6] 中國共產(chǎn)黨章程[EB/OL].（ 2017年10月24日） [2019年3月16日].http：//www.12371.cn/special/zggcdzc/.

[7] 喬新生.人大罷免制度對黨內(nèi)罷免的啟示[J].人民論壇，2006（9）17.

[8] 張安、鄒謹(jǐn).黨內(nèi)罷免制度的理論追溯與思考[J].理論導(dǎo)刊，2009（1）57-60.

【作者簡介】

何 華（1971—）男，湖北鐘祥人，法學(xué)碩士，武漢大學(xué)武裝部副教授，研究方向：軍事思想、黨的建設(shè).