成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈養(yǎng)老服務協(xié)同發(fā)展研究

周衛(wèi)

2020年1月3日，中央財經(jīng)委員會第六次會議做出推動成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設重大決策，意味著成渝城市群一體化發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略。成渝城市群是西部密度最高的城鎮(zhèn)密集區(qū)和全國少有的“雙核”城市群，是西南地區(qū)的人口和經(jīng)濟集聚地，也是全國人口老齡化程度較嚴重的區(qū)域。與京津冀、長三角、粵港澳三大沿海城市群相比較而言，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈養(yǎng)老服務還位于剛起步的階段，協(xié)同發(fā)展相對滯后。為此，借鑒京津冀、長三角、粵港澳在養(yǎng)老服務協(xié)同發(fā)展方面的具體模式及經(jīng)驗啟示，能有效推動成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈養(yǎng)老服務協(xié)同發(fā)展的理念創(chuàng)新、機制創(chuàng)新、內(nèi)容創(chuàng)新及政策創(chuàng)新，促進產(chǎn)業(yè)、人口及各類生產(chǎn)要素合理流動和高效聚集，帶動經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。

一、三大城市群養(yǎng)老服務協(xié)同發(fā)展的具體模式

京津冀、長三角和粵港澳城市群處于我國城市群發(fā)展的第一梯隊，發(fā)展水平高，綜合實力強，并且在公共服務共享方面已經(jīng)探索出許多成熟的經(jīng)驗，可供后起的城市群參考借鑒。三大城市群的養(yǎng)老服務協(xié)同發(fā)展模式各具特色且成效明顯。

（一）京津冀城市群養(yǎng)老服務“外遷型”協(xié)作模式

1.在地理分布上，引導鼓勵養(yǎng)老服務業(yè)積極向北京之外疏散轉移。京津冀城市群的發(fā)展定位是發(fā)揮北京的輻射帶動作用，打造以首都為核心的世界級城市群，其發(fā)展側重疏解北京非首都功能。為此，2015年簽署的《京津冀民政事業(yè)協(xié)同發(fā)展合作框架協(xié)議》明確指出應引導鼓勵養(yǎng)老服務業(yè)積極向北京之外疏散轉移，如在天津、河北打造“京津冀養(yǎng)老協(xié)同發(fā)展試點單位”，試點將北京養(yǎng)老機構的床位補貼、餐飲補貼等延續(xù)到天津、河北等地。北京市域土地寸土寸金，養(yǎng)老機構床位供不應求，隨之而來的是北京老年人群體的養(yǎng)老成本高、負擔重。引導鼓勵養(yǎng)老服務業(yè)向外轉移，打通北京、天津、河北的合作渠道，有利于緩解北京的養(yǎng)老壓力，釋放北京經(jīng)濟社會活力，同時也為天津、河北養(yǎng)老服務業(yè)創(chuàng)造新的發(fā)展機遇。

2.在資源共享上，破解跨區(qū)域養(yǎng)老服務的身份和戶籍等障礙。為充分發(fā)揮各地在養(yǎng)老服務方面的比較優(yōu)勢，如天津、河北養(yǎng)老機構在服務價格、土地供給等方面具有比較優(yōu)勢，北京養(yǎng)老機構在醫(yī)療技術、服務水平等方面擁有得天獨厚的條件。為此，《京津冀養(yǎng)老工作協(xié)同發(fā)展合作協(xié)議（2016—2020年）》規(guī)定京津冀三地需合力破解跨區(qū)域老年福利和養(yǎng)老服務方面的身份和戶籍壁壘，按照“養(yǎng)老扶持政策跟著戶籍老人走”的原則，逐步實現(xiàn)三地老年人跨區(qū)域養(yǎng)老無障礙。三地進行優(yōu)勢互補、資源共享，北京的老年人來天津、河北養(yǎng)老有更多的選擇，天津、河北的老年人也可以走出去，讓老年人不會因為養(yǎng)老地改變而影響到本該享有的福利和待遇，使他們異地養(yǎng)老無后顧之憂。

3.在服務方式上，實現(xiàn)跨區(qū)域養(yǎng)老服務人性化、便捷化。養(yǎng)老服務涉及生活的方方面面，將繁雜的養(yǎng)老服務項目有條不紊地落實也得益于現(xiàn)代技術載體的支持。北京為符合條件的老年人免費配發(fā)了集社會優(yōu)待、政策性津貼發(fā)放、金融借記賬戶、市政交通一卡通等多功能于一體的IC卡—“北京通—養(yǎng)老助殘卡”，老年人享有在“北京通—養(yǎng)老助殘卡電子券服務單位”優(yōu)先、優(yōu)惠消費等功能[1]。作為京津冀養(yǎng)老服務試點單位，河北燕郊的燕達金色年華健康養(yǎng)護中心在京津冀各相關單位的配合與支持下，積極落實京津冀養(yǎng)老服務協(xié)同發(fā)展政策，成功實現(xiàn)“北京通—養(yǎng)老助殘卡”首次異地刷卡支付。“一卡通”的實踐推動京津冀養(yǎng)老服務朝著更加人性化、便捷化的方向發(fā)展。

（二）長三角城市群養(yǎng)老服務“融合型”協(xié)作模式

1.發(fā)揮比較優(yōu)勢，全方位探索新的養(yǎng)老服務融合模式。長三角城市群的發(fā)展定位是發(fā)揮上海龍頭帶動的核心作用和區(qū)域中心城市的輻射帶動作用，建設面向全球、輻射亞太、引領中國的世界級城市群，其發(fā)展側重發(fā)揮蘇浙皖的比較優(yōu)勢，分工合作、錯位發(fā)展。為此，上海、浙江、江蘇和安徽沿江八市緊緊圍繞比較優(yōu)勢，積極探索新的養(yǎng)老服務融合模式。其中，比較有代表性的有：上海的“長者照護之家”模式、浙江的民營化模式、江蘇的“虛擬養(yǎng)老院”模式和安徽的醫(yī)院主導下“醫(yī)養(yǎng)結合”模式[2]。其中，上海的“長者照護之家”和安徽的“醫(yī)養(yǎng)結合”屬于養(yǎng)老模式融合，前者是將居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機構養(yǎng)老融為一體，后者是將醫(yī)院養(yǎng)老和機構養(yǎng)老融為一體;浙江的民營化模式和江蘇的“虛擬養(yǎng)老院”模式屬于養(yǎng)老服務方式融合，前者屬于服務主體的融合，后者屬于服務方式的融合[3]。這些省份、城市探索出的各具特色的養(yǎng)老融合模式為長三角區(qū)域的整體性養(yǎng)老融合奠定了基礎。

2.規(guī)范服務標準，建立一體化的養(yǎng)老服務協(xié)同發(fā)展融合機制。2019年簽署的《推進長三角區(qū)域養(yǎng)老一體化合作備忘錄》和2020年簽署的《長三角區(qū)域養(yǎng)老一體化服務協(xié)作備忘錄》均涉及建立長三角養(yǎng)老服務機構的統(tǒng)一管理機制、資質(zhì)認定機制和養(yǎng)老信息共享平臺。第一，建立了養(yǎng)老服務機構異地處罰及時通報制度、區(qū)域范圍內(nèi)養(yǎng)老機構黑名單制度及養(yǎng)老機構誠信系統(tǒng)，有利于規(guī)范養(yǎng)老機構行為、提高養(yǎng)老資源利用效率;第二，試點推廣區(qū)域內(nèi)養(yǎng)老服務標準、照護需求評估、養(yǎng)老護理員資格、養(yǎng)老機構院長從業(yè)資質(zhì)互認，減少了區(qū)域間養(yǎng)老服務前期規(guī)定性門檻條件的矛盾和摩擦，為標準化、合理化開展養(yǎng)老服務提供便利。第三，建立了統(tǒng)一的長三角區(qū)域養(yǎng)老信息服務平臺，統(tǒng)籌養(yǎng)老服務資源，加強區(qū)域范圍內(nèi)的養(yǎng)老服務資源進社區(qū)、進家庭，推出“線上+線下”養(yǎng)老服務地圖，推廣“養(yǎng)老顧問”，讓老年人能夠更加便利地找到心儀的養(yǎng)老服務資源。

（三）粵港澳城市群養(yǎng)老服務“內(nèi)嵌型”協(xié)作模式

1.在投融資主體上，支持港澳投資者在大灣區(qū)興辦養(yǎng)老服務機構?；浉郯某鞘腥喊l(fā)展定位是以香港、澳門、廣州、深圳四大中心城市作為區(qū)域發(fā)展的核心引擎，打造內(nèi)地與港澳深度合作示范區(qū)，其發(fā)展側重建設重要節(jié)點城市，充分發(fā)揮廣州南沙、深圳前海、珠海橫琴等重大合作平臺作用，探索協(xié)調(diào)協(xié)同發(fā)展新模式。為此，2019年印發(fā)的《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》明確要深化養(yǎng)老服務合作，支持港澳投資者在珠三角九市按規(guī)定以獨資、合資或合作等方式興辦養(yǎng)老等社會服務機構，為港澳居民在廣東養(yǎng)老創(chuàng)造便利條件。港澳有著豐富的行業(yè)經(jīng)驗、成熟的醫(yī)療技術和雄厚的金融資金，卻存在人多地少、養(yǎng)老成本高昂等劣勢，但這反而是廣東發(fā)展養(yǎng)老服務的優(yōu)勢所在。廣東可以為港澳老年人提供更多的養(yǎng)老選擇，而港澳的養(yǎng)老需求在得到緩解的同時也將有效促進廣東養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

2.在投融資渠道上，推進養(yǎng)老服務公私合作（PPP）新模式。早在2016年，萬科與深圳市福田區(qū)民政局簽署了PPP合作協(xié)議，在深圳開啟了養(yǎng)老PPP的新模式。PPP模式吸引社會資本參與到養(yǎng)老服務的提供中，既能夠增強養(yǎng)老機構發(fā)展的活力、提升養(yǎng)老機構管理水平、提高養(yǎng)老服務提供水平，同時又能分擔經(jīng)營風險，在保證社會投資方適度獲利的情況下達到提供養(yǎng)老服務的社會目的。

3.在服務體系建構上，逐步建立多層次養(yǎng)老服務體系。在粵港澳大灣區(qū)建設的背景下，廣東正逐步探索大灣區(qū)養(yǎng)老服務共建共享機制。2019年公布的《關于加快推進養(yǎng)老服務發(fā)展的若干措施（征求意見稿）》提出要擴大養(yǎng)老服務設施供給，將居家社區(qū)養(yǎng)老服務設施納入城鄉(xiāng)社區(qū)配套用房建設范圍，鼓勵居家、社區(qū)和機構養(yǎng)老融合，支持養(yǎng)老機構運營社區(qū)養(yǎng)老服務機構。廣東的養(yǎng)老服務早期以單一的機構集中照料為主，后逐步轉向居家、社區(qū)、機構多層次養(yǎng)老服務，為老年人提供生活照料、醫(yī)療保健、康復護理、精神慰藉等方面的服務。新建住宅小區(qū)配套建設養(yǎng)老服務設施，并建成15分鐘居家社區(qū)養(yǎng)老服務圈，其中以長者飯?zhí)脼榇淼纳鐓^(qū)居家養(yǎng)老服務逐漸獲認同并推廣，推動服務向多元化、專業(yè)化、規(guī)模化和個性化發(fā)展。

二、三大城市群養(yǎng)老服務協(xié)同發(fā)展的經(jīng)驗啟示

（一）堅持因地制宜原則確定養(yǎng)老服務協(xié)同發(fā)展方式

公共服務是城市群發(fā)展中不可或缺的重要因素，而養(yǎng)老服務是公共服務的重要組成部分。我國各大城市群處在不同的發(fā)展階段，區(qū)域一體化進程也存在一定的差異。城市群的發(fā)展定位、空間格局、經(jīng)濟社會發(fā)展、歷史文化習俗等一系列因素決定了公共服務一體化的進程，因此必須因地制宜推進養(yǎng)老服務協(xié)同發(fā)展。首先，從整體上看，要根據(jù)城市群的戰(zhàn)略定位和發(fā)展側重確定養(yǎng)老服務協(xié)作方式的類型，如京津冀的“外遷型”協(xié)作、長三角的“融合型”協(xié)作和粵港澳的“內(nèi)嵌型”協(xié)作。其次，從內(nèi)部來看，要依據(jù)城市群內(nèi)部各個城市的特點，找出比較優(yōu)勢，如有的城市管理經(jīng)驗豐富、有的城市醫(yī)療技術成熟、有的城市金融資金雄厚、有的城市土地資源廣闊，以此資源互補、分工合作。最后，從個體上看，要評估城市的養(yǎng)老需求和養(yǎng)老服務供應之間的平衡狀況，衡量城市能夠投入到養(yǎng)老服務協(xié)作中的力量，以解決自身問題并且產(chǎn)生正外部效益為基準，做到有的放矢。

（二）堅持以滿足需求為導向創(chuàng)新養(yǎng)老服務協(xié)同發(fā)展模式

隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和生活水平的不斷提高，老年人群體對晚年生活的質(zhì)量有著越來越高的要求和期待。傳統(tǒng)的、千篇一律的養(yǎng)老服務模式已經(jīng)滿足不了老年人日益增長的養(yǎng)老需求，新穎化、多元化、個性化成為現(xiàn)代養(yǎng)老服務發(fā)展的方向，因此需要結合實際情況，探索新型養(yǎng)老服務協(xié)同發(fā)展模式。首先，要創(chuàng)新養(yǎng)老服務模式。從單一的機構養(yǎng)老拓展到醫(yī)療和養(yǎng)老并行的“醫(yī)養(yǎng)結合”模式，或者以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為補充的“居家—社區(qū)—機構”模式等綜合性養(yǎng)老模式。其次，要擴大養(yǎng)老服務提供主體。為了彌補傳統(tǒng)公辦養(yǎng)老機構的不足，要逐步探索民營化、公私合作（PPP）等投資主體多元化的發(fā)展模式，吸引社會資本，壯大養(yǎng)老服務隊伍的力量。最后，要創(chuàng)新養(yǎng)老服務方式。通過大數(shù)據(jù)、云平臺等現(xiàn)代通信和科學技術推動養(yǎng)老服務方式朝著智能化、數(shù)字化、現(xiàn)代化方向發(fā)展，實現(xiàn)高科技智慧養(yǎng)老的服務體驗。

（三）堅持一體化發(fā)展理念完善養(yǎng)老服務協(xié)同發(fā)展政策

增進所在區(qū)域民生福祉是城市群發(fā)展的根本目的，為此，需要秉持一體化發(fā)展理念，為城市群養(yǎng)老服務提供標準化、規(guī)范化的服務。首先，要推進戶籍政策一體化。跨區(qū)域養(yǎng)老通常受到戶籍和身份的影響，要打通戶籍和身份壁壘，讓“養(yǎng)老扶持政策跟著戶籍老人走”，解決老年人養(yǎng)老同地不同待遇或異地不同待遇的問題。其次，要推進服務標準體系一體化。要建立一套相對統(tǒng)一的、互認互通的服務標準和監(jiān)管體系，比如統(tǒng)一的養(yǎng)老機構服務與管理標準、老年人照護標準、人才隊伍建設標準，讓老年人享受標準一致的優(yōu)質(zhì)服務。最后，要推進養(yǎng)老信息一體化。搭建一個統(tǒng)一的養(yǎng)老服務信息資源平臺，使有養(yǎng)老需求的老年人能夠便捷地、及時地、全面地獲得優(yōu)質(zhì)的養(yǎng)老服務信息，滿足老年人照料、文化、教育、娛樂等各種需求。

三、對成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈養(yǎng)老服務協(xié)同發(fā)展的建議

養(yǎng)老服務協(xié)同發(fā)展是推動成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設的生動實踐，也是推動兩地成為高品質(zhì)生活宜居地的加速器。成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設應借鑒京津冀、長三角、粵港澳三大城市群養(yǎng)老服務協(xié)同發(fā)展經(jīng)驗，創(chuàng)新協(xié)同發(fā)展理念、機制、內(nèi)容和政策，推動成渝地區(qū)養(yǎng)老服務共建共治共享。

（一）在協(xié)同理念上，堅持“重點論”和“兩點論”的有機統(tǒng)一

一是把握重點。建設雙城經(jīng)濟圈，核心就在于要突出成都、重慶兩個中心城市的帶動作用，以兩個極核的作用來帶動整個成渝地區(qū)乃至西部地區(qū)的發(fā)展。為此，根據(jù)“中心—外圍理論”，發(fā)揮成都、重慶兩個核心城市的帶頭示范作用，率先開展一系列養(yǎng)老服務協(xié)同試點，提升區(qū)域養(yǎng)老服務的質(zhì)量和水平。二是統(tǒng)籌兼顧。按照中心地理論，每一個中心地都有一定的服務范圍，這些服務范圍可能相互交叉重疊，也可能存在空白區(qū)域。因此，要考慮中小城市對核心城市服務輻射作用的接受程度，以及當?shù)氐酿B(yǎng)老資源和養(yǎng)老服務發(fā)展情況，適當開展小區(qū)域協(xié)作，比如在四川的宜賓、南充和重慶的萬州區(qū)、黔江區(qū)等地建設次一級的養(yǎng)老服務中心地，以填補養(yǎng)老服務空白區(qū)域?？傊ㄟ^發(fā)揮成都、重慶兩個核心城市的領航和輻射帶動作用以及周邊各地的自我造血功能，形成整個成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈養(yǎng)老服務協(xié)同發(fā)展總體格局。

（二）在協(xié)同機制上，發(fā)揮政府和市場治理機制的作用

不論哪一種公共服務，要想實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)且長遠地發(fā)展，都需要發(fā)揮政府治理和市場治理的協(xié)同治理功效，養(yǎng)老服務也如此。養(yǎng)老服務不僅要保障公平，還要注重效率。只有加強政府和市場的充分合作，發(fā)揮政府“看得見的手”和市場“看不見的手”的雙重作用，才能讓“養(yǎng)老事業(yè)”與“養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)”相輔相成、相互促進。近年來，不少專職養(yǎng)老企業(yè)或涉及養(yǎng)老領域的企業(yè)逐步進入成渝地區(qū)，如入駐成都的泰康之家、康和敏盛和入駐重慶的同仁堂、合展養(yǎng)老。政府要鼓勵企業(yè)資本向集團化、連鎖化、品牌化方向發(fā)展，讓企業(yè)提供的養(yǎng)老服務能夠有更廣闊的市場空間，滿足老年人多層次的養(yǎng)老服務的需求。

（三）在協(xié)同內(nèi)容上，因地制宜打造成渝特色養(yǎng)老服務

成都自古以來享有“天府之國”的美稱，地勢平坦、氣候宜人、物產(chǎn)豐富、生活節(jié)奏慢，是數(shù)一數(shù)二的養(yǎng)老福地，可將養(yǎng)老養(yǎng)生作為養(yǎng)老服務發(fā)展的特色。重慶有著“霧都”“山城”的美名，山區(qū)空氣負氧離子含量高、地熱水資源豐富，具備優(yōu)越的養(yǎng)老條件，可依托自身特色資源發(fā)展以“山水之地生態(tài)養(yǎng)老”為主題的養(yǎng)老服務。兩地便利的交通條件為雙城地區(qū)的老年人帶來更加隨心、不同特色的養(yǎng)老選擇，既可以享受平原養(yǎng)老的舒適，也可以體驗山地養(yǎng)老的清新。因此，成渝地區(qū)因地制宜挖掘當?shù)仞B(yǎng)老資源，強強互補，各顯特色，能夠更好地為老年人享受健康舒適的晚年生活提供服務。

（四）在協(xié)同政策上，試點推進一體化養(yǎng)老服務政策

一是消除成渝戶籍政策障礙。秉持“養(yǎng)老扶持政策跟著戶籍老人走”的原則，使兩地老年人不論在成渝哪里養(yǎng)老都能享受合理的待遇，實現(xiàn)跨區(qū)域養(yǎng)老無障礙目標。二是建議成渝聯(lián)合在位于成渝主軸的市縣爭取民政部全國居家和社區(qū)居家養(yǎng)老服務改革試點，爭取國家發(fā)改委“城企聯(lián)動”普惠養(yǎng)老項目。三是提供一體化的養(yǎng)老服務政策?？山梃b“養(yǎng)老一卡通”政策的經(jīng)驗，首先在成都、重慶開展“成渝雙城養(yǎng)老服務一卡通”試點，然后逐步推廣到整個成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈，加速推進跨區(qū)域養(yǎng)老服務一體化、便捷化進程。

基金項目：2020年度重慶市社會科學規(guī)劃特別委托重點項目“重慶打造高品質(zhì)生活宜居地的指標體系研究”（項目批準編號：2020TBWT-ZD10）。

參考文獻：

[1]北京市民政局：關于印發(fā)《北京通—養(yǎng)老助殘卡管理辦法》的通知[EB/OL].http：//mzj.beijing.gov.cn/art/2018/11/29/art_4494_8668.html，2020-4-18.

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[3]張衛(wèi)，馬嵐，后夢婷，鮑磊.長三角一體化與區(qū)域養(yǎng)老融合發(fā)展機制研究[J].現(xiàn)代經(jīng)濟探討，2018（04）：80-87.

作? 者：中共重慶市委黨校碩士研究生

責任編輯：鐘學麗