海南省游艇安全監(jiān)管法律問題探析

胡偉琪

摘要：海南自由貿易港建設自提出已近兩年，黨中央對其定位是“要以發(fā)展旅游業(yè)、現代服務業(yè)、高新技術產業(yè)為主導”，如何在建設海南自貿港的背景下發(fā)展游艇產業(yè)，成為新時期的重要命題。海南省游艇產業(yè)在立法規(guī)范、法律法規(guī)方面仍需要完善，其安全監(jiān)管方面的制度仍不完備，存在著游艇安全監(jiān)管缺位且效率低下、相關操作人員管理制度不完善、行業(yè)監(jiān)管不力等問題。因此，應當從改革游艇駕駛員培訓制度、加強對游艇俱樂部的監(jiān)管、完善游艇事故事故處理機制、健全游艇環(huán)保監(jiān)管制度等方面入手，完善游艇安全監(jiān)管法律制度。

關鍵詞：游艇;安全監(jiān)管;自由貿易港

中圖分類號：D922.296??? 文獻標識碼：A文章編號：CN61-1487-（2020）03-0048-03

一、海南省游艇安全監(jiān)管的界定及其監(jiān)管對象分析

（一）游艇安全監(jiān)管的內涵

1.游艇的概念

我國游艇業(yè)誕生自20世紀70年代，但直到21世紀初才有對“游艇”定義的規(guī)定，對游艇的監(jiān)管一直參照船舶的相關法律法規(guī)。本文對于“游艇”的定義是在《海南省游艇管理辦法》（以下簡稱《辦法》）的文本基礎上，并考慮到海南自貿港建設的大背景下而得出的。本文將游艇概念解釋為游艇所有人、使用人用于旅游、休閑娛樂等方式的機動或者非機動的船舶。

2.游艇安全監(jiān)管的概念

“監(jiān)管”是指某個主體為使事務正常運作，遵循既定的原則對該事務進行的調控。本文認為：由于市場主體的多元性，因此監(jiān)管的主體也不應局限于政府部門。但是，就目前而言，游艇行業(yè)協(xié)會、各類游艇俱樂部組織還不健全，自我監(jiān)管能力還比較差，監(jiān)管機制仍不完善，除此以外，游艇俱樂部在職能承擔上一方面既有著監(jiān)管的權力，另一方面又屬于被監(jiān)管的一方。

目前國內外針對游艇安全監(jiān)管并沒有的確切定義，與其相似的定義有船舶安全管理和海事安全監(jiān)督。船舶安全管理的內涵偏向于船只本身的適航安全性，指的是通過履行監(jiān)管職能，掌握氣象、航道、船舶、貨物等因素以及船員的不安全行為，保障船上人員的人身財產安全，避免發(fā)生污染事件，保證船舶安全營運。而本文的游艇安全監(jiān)管內涵則側重于監(jiān)管機構履行監(jiān)管職能，確保游艇本身及其航行的安全。由此將游艇安全監(jiān)管定義為：國家行政機關、相關行業(yè)協(xié)會以及參與游艇活動的相關主體（船員等）依據有關海事安全管理的法律、法規(guī)、規(guī)章及政策對游艇活動所進行的宏觀和微觀的監(jiān)管檢查[1]。

（二）游艇安全監(jiān)管的對象

1.游艇

目前針對游艇自身的監(jiān)管主要集中于以下兩個方面：一是游艇的登記制度。游艇登記必須有確定的船旗國①，便于區(qū)分處理。二是游艇檢驗。船舶檢驗是目前國際上通行的監(jiān)管船舶的手段，是指相關的具有檢驗資質的船舶檢驗機構、組織等，對船上設施、技術性能及防護措施等進行查驗，這是為了確定游艇的安全狀況能夠達到一定水平，將一些未達標準的問題游艇排除在適航船只之外，以期保障船上人身、財產安全以及防止海洋環(huán)境污染[2]。

2.游艇俱樂部

游艇俱樂部在法律上的性質與一般法人無異，但其承擔的法律義務卻與一般的法人有所不同[3]。根據《辦法》，游艇俱樂部負有培訓、協(xié)管、監(jiān)督等八項義務。我國現有的游艇俱樂部基本都沿用會員制經營傳統(tǒng)，憑借昂貴的會費、游艇停泊費維持基本運作。因為人均保有游艇數量有限，因而俱樂部會員人數受限。游艇俱樂部僅僅靠會費收入已不能夠支撐其盈利，俱樂部運營的高成本，直接影響到了游艇俱樂部履行安全監(jiān)管方面的能力。目前，在海南登記注冊的有300多家的游艇相關公司，此中就有近40家主營游艇俱樂部經營，為游艇消費提供游艇銷售、租賃、維保等多項服務內容，游艇俱樂部的最核心功能仍是游艇的停泊與托管。

3.游艇操作人員培訓機構

我國游艇產業(yè)起步晚，初期發(fā)展緩慢，中期增長缺乏助力，有部分原因是來源于不重視產業(yè)人才的培養(yǎng)。游艇制造技術我國目前已有部分自主專利，但產業(yè)人才的培養(yǎng)仍需多向發(fā)達國家取經，海南的游艇行業(yè)起步不久，其迅猛發(fā)展必然少不了專業(yè)人才的智力支撐，但海南省游艇業(yè)還未有健全的人才培養(yǎng)儲備機制，這集中體現在游艇研制、維修、銷售以及管理等方面。海南游艇產業(yè)目前的從業(yè)規(guī)模約有6000-9000人，其中多是由船舶制造相關企業(yè)人員轉移過來的，而經過其接受的專業(yè)知識培訓多是船舶方面的，這與游艇仍存在著千差萬別。如今海南游艇操作人員培訓機構僅有3家，游艇行業(yè)內的專業(yè)人才科班出身較少，大都是憑借自己在行業(yè)內多年積累的經驗而勝任職位，除游艇駕駛證以外的其他職位，并沒有形成規(guī)章對其資質加以限制或者存在專門的培訓課程，由此一來致使游艇行業(yè)人員培養(yǎng)鏈斷裂，限制著本省游艇業(yè)的發(fā)展。

二、海南省游艇安全監(jiān)管存在的問題

（一）游艇操作人員管理制度不完善

目前國內游艇操作的資格證書分為海上和內河兩種，分別取得不同的駕駛資質，據調查，目前全國實際上并未依照統(tǒng)一的標準進行考核。各地有其特有的考核標準，因此，取得游艇駕駛證書的人員實際駕駛水平良莠不齊，資格考試存在一定的考查缺位，游艇操縱人員取得駕駛資質后，是否實際具備適任性，并未有相關部門進行核準。對于已經獲得資質的游艇操縱人員，除了常規(guī)的年檢外，缺乏對其游艇知識技能的更新培訓，從而導致部分人員游艇駕駛技術已經不能滿足游艇更新?lián)Q代的需要，如此一來，游艇安全保障的不穩(wěn)定因素又增加了一份。另外，海事部門、游艇俱樂部定期進行的游艇事故應急演練，往往忽略了游艇駕駛人員的培養(yǎng)。

（二）游艇安保有待加強

隨著海南境內的游艇數量大幅增長，游艇安全保衛(wèi)形勢不容樂觀?！掇k法》規(guī)定游艇俱樂部的安全保障義務，但卻沒有規(guī)定游艇俱樂部違反安全保障義務時的行政責任及其相關的處罰標準。另外，由于近年來海南游艇數量有不斷上升的趨勢，但游艇基礎設施配套不齊全，存在著停泊碼頭監(jiān)控、報警設施空缺，游艇上的貴重物品的安全無法得到保障;在公海上航行的游艇還有可能被歹徒武裝劫持的風險，并被利用進行恐怖襲擊的隱憂，因此必須加強安全監(jiān)管以應對各種危害游艇安全的事件。

（三）事故處理機制不健全

游艇水上活動較一般的機動車道路行駛，風險種類更加多樣化且難以預測，一旦發(fā)生事故造成損失更大。我國法律法規(guī)將游艇操作人員作為游艇事故的主要責任主體，但實踐中駕駛者受雇于游艇使用人，現實中相當比例的游艇事故屬于使用人強令駕駛者違規(guī)操作導致。而且一般來說船長在駕駛過程中有不受干擾的絕對權威，但事實上游艇的操縱人員享有的決策權被游艇所有者所取代，而游艇所有者通常不具備駕駛游艇的資質?！掇k法》及其他相關規(guī)章，均未對游艇操縱人員不受非專業(yè)人士干擾的權利以及違規(guī)操作所應承擔的義務作出要求[2]。因為游艇上非駕駛人員的干擾，而導致的違規(guī)操作事件屢見不鮮。由此可見，應當將游艇使用人與游艇操作人員的責任進行明確劃分，另外，游艇安全監(jiān)管人員的業(yè)務水平同樣對游艇安全監(jiān)管產生重要影響。目前，我國法律法規(guī)對其履行職權的要求比較籠統(tǒng)，對于游艇事故的調查處理缺乏法定程序，導致大部分事件并未進行深入的專業(yè)調查，事故原因不明的情況占有一定比例。由于事故處理機制不健全，從而導致游艇發(fā)生事故后不能得到及時救援和事故調查，這對于游艇產業(yè)的長期發(fā)展始終是其隱患所在。

（四）游艇環(huán)保監(jiān)管不到位

《辦法》對游艇環(huán)保要求進行了規(guī)定，禁止游艇在開放水域排放污水，《辦法》規(guī)定游艇俱樂部應履行碼頭區(qū)域以及游艇的環(huán)保義務，并對其防止污染的能力做出了規(guī)定。實際情況卻并非如此，海南省目前的一部分游艇俱樂部實際上并未配備相應的專職管理人員，游艇俱樂部為了降低運營成本，針對監(jiān)測游艇排污的設施要么處于空缺狀態(tài)、要么陳舊老化已無法發(fā)揮正常功能，游艇偷排漏排的現象得不到有效監(jiān)控，而且，相關的法律法規(guī)中對于游艇具體應遵照何種標準來維護水域環(huán)境并未進行深入規(guī)定?，F實生活中，由于游艇廠家的不同，其生產游艇的噸位、型號、類型千差萬別，若統(tǒng)一遵循一致的排放標準則不能夠達到保護水域環(huán)境的目的。再者，對檢驗游艇排放的方式也未有明確，使游艇保護水域環(huán)境的條文與實際生活割裂。

三、完善海南省游艇安全監(jiān)管的對策

（一）改革游艇駕駛員培訓制度

我國目前的水上駕駛員證書存在著這樣一個困境—證書并非全國都通用，水上駕駛員在何處取得執(zhí)照就只能在該地駕駛船只，這意味著水上駕駛員每換一個地方都要重新考試，費事費力，該困境一定程度上也阻礙了海南省引進優(yōu)秀的游艇駕駛人員。基于該困境，建議調整游艇駕駛員考核制度：將考核制度劃分為兩個模塊：第一是舉行統(tǒng)一考核，考核范圍包含駕駛游艇的基本知識技能考核，審核通過獲得行業(yè)通行資質。第二是由地區(qū)考試。取消原有的內河和海上之分，改革為當地培訓，并由轄區(qū)海事局負責審核，地區(qū)的考前培訓應著重區(qū)域多發(fā)或易發(fā)的海事狀況以及當地的水文、航道條件，省略基本的游艇操作技能。這在一方面保證了游艇駕駛資格考試的標準統(tǒng)一及考試效率，另一方面為游艇操作人員降低了成本，促進了人員流動。在游艇駕駛員人才隊伍建設上，應積極吸取國外先進經驗，促進跨國用工的形式，吸引更多海外公司與人才參與到游艇產業(yè)建設當中。

（二）加強對游艇俱樂部的監(jiān)管

游艇俱樂部對于游艇的安全保障與監(jiān)管發(fā)揮著至關重要的作用，同時也是海事部門加強游艇安全監(jiān)管的有力抓手[4]。游艇俱樂部負責管理較大數量的私人游艇，對其影響程度也是極為深的。目前，大多數的游艇都是由游艇俱樂部作為被委托人進行監(jiān)管，但是現有的法律法規(guī)中均未對其建立安全監(jiān)管制度提出規(guī)范。因此游艇俱樂部應建立高效的安全監(jiān)管制度，實行海事部門對游艇俱樂部進行常態(tài)化檢驗機制，若當地游艇事故頻發(fā)，則應有針對性的實施不定時抽查制度，以切實加強游艇俱樂部有效履行安全監(jiān)管義務的能力。強制規(guī)定游艇俱樂部應有專人負責游艇安全隱患排查的制度，強制要求游艇俱樂部的配員科學規(guī)范以及對游艇俱樂部安保職員的強制培訓。游艇俱樂部的安全監(jiān)管制度還應包含環(huán)保監(jiān)管，強化俱樂部管理游艇停泊碼頭的安全責任，并輔以相適應的行政處罰制度。更進一步的措施是將俱樂部的安全監(jiān)管責任拆解并細化到管理人員個人，實施管理不善問責制。同時，對其保障游艇安全和防止污染的能力進行數據化、制度化的檢驗檢測，對保障能力不達標的游艇俱樂部實行歇業(yè)整改的行政處罰[5]。

（三）完善游艇事故處理機制

立法中應當強化游艇操縱人員在游艇駕駛中的決策權，加以與之相匹配的義務，并對干擾游艇操作人員決策權的人員處以與造成事故損害相當的處罰。這樣，就使得海上游艇的安全責任得到公平分配，其次也保障了適任人員的決策權，使得游艇在航行中不因非專業(yè)人士的非專業(yè)性命令而致使游艇駕駛員違章操作，造成不良后果。在相關人員儲備方面，應加緊培養(yǎng)專業(yè)化的救援和善后團隊，應對游艇事故的發(fā)生。對于出海的游艇應達到實時監(jiān)管的程度，以期發(fā)生事故后救援人員能夠在短時間內趕到。對于事故處理機制的專業(yè)化，還應注重培養(yǎng)事故調查隊伍的職業(yè)素養(yǎng)。另外，政府應加大對游艇事故調查和處理的資金投入，使海事部門具備較強的事故調查處理能力。同時，在游艇事故司法處理程序中，應便利起訴應訴機制，縮短游艇事故審判時間。在仲裁程序中，也應設置增加熟悉相關領域的仲裁員隊伍[6]。最后，出臺相應獎勵機制鼓勵游艇所有人為游艇辦理商業(yè)保險。

（四）健全游艇環(huán)保監(jiān)管制度

在構建海南省游艇污染防治的制度設計中，從對防治游艇污染的責任主體、污染物的確定、禁止行為及其法律責任等方面予以規(guī)定。防治游艇污染的主體可以規(guī)制為游艇使用人，游艇使用人包括自然人和法人，賦予游艇行業(yè)協(xié)會一定程度的處罰權，通過行業(yè)協(xié)定的方式明確其處罰內容，劃定游艇專用航道也是保障相關水域環(huán)境安全的重要舉措。首先，游艇航道應盡量避開漁業(yè)活動頻繁的區(qū)域;其次，海事部門要實時監(jiān)控游艇的航行位置，一旦發(fā)現其偏離航道，立即利用無線電制止該行為，游艇俱樂部需及時刷新游艇的導航定位信息，以期與政府劃定的相關航道完全吻合。環(huán)境保護部門對劃定游艇航線領域的環(huán)境進行監(jiān)測，發(fā)生問題及時檢查在該段水域航行的游艇，并予以行政處罰，情節(jié)嚴重者將予以刑事處罰。設立舉報獎勵制度，對一些環(huán)保部門難以發(fā)現的隱蔽污染行為舉報查證后進行獎勵，金額由污染者承擔。最后，對游艇專用航道發(fā)生的無法查明具體污染者得情況，適用公平責任由污染發(fā)生時期該航道上行駛過的游艇予以承擔。

注 釋：

① 船旗國：船舶懸掛某一國家的國旗即具有該國國籍，這個國家即該船的船旗國。船舶在公海上只服從國際法和船旗國的法律。

參考文獻：

[1]徐嘉樂.我國海事行政裁量權的規(guī)制研究[D].大連：大連海事大學，2013.

[2]黃飛.船舶輪機“人-機”一體化管理模式的研究[D].大連：大連海事大學，2005.

[3]李浩然.游艇俱樂部民事法律責任研究[D].大連：大連海事大學，2013.

[4]周偉忠，毛一峰，王攀.溫州地區(qū)小型游艇安全監(jiān)管對策初探[C]//改革創(chuàng)新不停步，攻堅克難促發(fā)展——2013年“蘇浙閩粵桂滬”航海學會學術研討會論文集，2013.

[5]吳志新.廈門港游艇安全海事監(jiān)管研究[D].武漢：武漢理工大學，2011.

[6]李中富，涂日粦.在方興未艾的游艇產業(yè)發(fā)展中探討海事部門對非營業(yè)性休閑游艇監(jiān)管的對策[J].珠江水運，2013（1）.

[7]王勝，劉從勇，張東東.迪拜自貿港區(qū)發(fā)展對海南的啟示[J].今日海南，2018（7）.