城市社區(qū)公共事務(wù)治理的困境與反思

張繼軍 陳蓉蓉

摘要：社區(qū)是社會的微觀縮影，是社會治理的基本單元。伴隨著政府職能社區(qū)化過程，大量公共事務(wù)和公共責任下沉到基層社區(qū)，社區(qū)成為與人們生活息息相關(guān)的重要場所。傳統(tǒng)以政府、社區(qū)居委會為主體的“單人舞”治理，儼然不能適應社會治理現(xiàn)代化的期盼，需要探尋多元主體參與的“共舞”治理過程，以有效破解傳統(tǒng)治理模式帶來的難題。只有科學整合社區(qū)治理組織，合理再造社區(qū)治理制度，大膽革新社區(qū)治理方式，適宜配置社會治理資源，才能構(gòu)建共建共治共享的社會治理格局，不斷提升社區(qū)治理現(xiàn)代化的水平和質(zhì)量。

關(guān)鍵詞：社區(qū)公共事務(wù);社區(qū)治理;社會化

基金項目：國家社會科學基金青年項目“延安時期中國共產(chǎn)黨社會治理的體制機制研究”（項目編號：19CZZ002）

中圖分類號：C916 ? 文獻標識碼：A ? 文章編號：2096-5982（2020）01-0036-06

“社區(qū)”一詞最初是由德國社會學家滕尼斯應用到社會學的研究中，他對社區(qū)的內(nèi)涵進行了較為完整的闡述。從文獻研究來看，諸多學者都從自身的角度對社區(qū)進行闡釋，并表達出更加豐富的認識和理解。但學者們對社區(qū)的內(nèi)涵達成基本共識，認為社區(qū)是指聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會生活共同體，主要包括人口、地域、文化、組織、共同意識等核心要素，可謂社區(qū)的本質(zhì)所在。當前，我國城市社區(qū)正面臨大量公共事務(wù)需要有效治理，盡管在現(xiàn)實中會面臨諸多治理挑戰(zhàn)，但實際治理中一直都在調(diào)整治理邏輯，這不斷促使學者在理論上進行深度反思。

一、城市社區(qū)公共事務(wù)治理的邏輯困境

伴隨著政府將大量公共資源下沉到社區(qū)，社區(qū)日漸成為人們?nèi)粘Ｉ畹闹匾獔鏊?，人們與社區(qū)的關(guān)系日漸緊密、密不可分。由此，社區(qū)也成為社會問題或社會沖突爆發(fā)的場域，各種利益群體融在社區(qū)，各種利益關(guān)系交織在一起，各種社會矛盾自然時有發(fā)生。社區(qū)公共事務(wù)治理成為社區(qū)治理最棘手的問題，直接影響人民群眾對美好生活的需要，直接影響基層社會的和諧狀態(tài)，關(guān)乎黨和政府在基層治理中的良好形象。

（一）城市社區(qū)公共事務(wù)治理權(quán)責關(guān)系不清

亞里士多德認為，凡是屬于最多數(shù)人的公共事務(wù)常常是最少受人照顧的事務(wù)，人們關(guān)懷著自己的所有，而忽視公共的事務(wù);對于公共的一切，他至多只留心到其中對他個人多少有些相關(guān)的事務(wù)。①由于政府職能的社區(qū)化，加之部門利益化，相關(guān)職能部門在資源下沉的過程中，也在將自身的部門利益盡可能地在社區(qū)實現(xiàn)，不斷擴大部門的利益實現(xiàn)空間。因此，基層政府被“條條專政”所肢解，職能部門只對自身負責，加劇了部門封閉運轉(zhuǎn)的治理結(jié)構(gòu)。加之上級政府或主管部門考核任務(wù)重，基層政府或部門為了更好地完成任務(wù)或者規(guī)避責任，會將大量行政事務(wù)進行“層層轉(zhuǎn)包”，社區(qū)居委會便成為大量行政事務(wù)的最低一級“承包”單位，可謂是“上面千條線，下面一根針”。另外，從橫向上看，同一公共事務(wù)很可能歸屬于不同的部門或單位，我們可稱其為公共事務(wù)的“灰色地帶”，在這一地帶，由于公共事務(wù)歸屬不明，追究責任較為困難，容易滋生相互逃避責任、相互推卸責任的不良現(xiàn)象。除此之外，街道辦事處、社區(qū)居委會、社區(qū)社會組織之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系不清，公共事務(wù)范圍不明，往往出現(xiàn)“干了別人的地，荒了自己田”，進一步加劇了城市社區(qū)公共事務(wù)治理的復雜性和困難性，城市社區(qū)公共事務(wù)常常遭遇“無頭治理”的尷尬境地。

（二）部門分割式行政管理與水平式基層行政業(yè)務(wù)的沖突

伴隨政府與社會關(guān)系的調(diào)整，政府逐漸開放向社會賦權(quán)增能。伴隨政府職能向社區(qū)的轉(zhuǎn)移，社區(qū)成為滿足人民群眾基本公共服務(wù)的有效單位，也成為增強國家認同、穩(wěn)固基層政權(quán)的有效載體。可以說，抓住了基層，就抓住了穩(wěn)定。但是，在政府部門職能社區(qū)化的過程中，行政管理體制中的弊端帶來了城市社區(qū)微觀領(lǐng)域的不良反應，出現(xiàn)了集成業(yè)務(wù)分散、社區(qū)資源碎片等問題，有的職能部門畫地為牢，形成孤島，資源共享受阻，缺乏科學化、合理化、常態(tài)化的部門協(xié)調(diào)機制。尤其是在部門主義盛行之下，職能部門往往照顧自己的部門利益，信息孤島應然產(chǎn)生，加劇了職能部門間的斷裂程度，只能是局部利益得到滿足，而全局利益和整體利益受到極大損害。這制約著各個職能部門的科學發(fā)展和長遠發(fā)展，直接體現(xiàn)為部門分割式的行政管理體制與水平式的基層行政業(yè)務(wù)的沖突。例如，各職能部門下沉到城市社區(qū)的人員單獨行動，各自采集信息，造成重復采集，不僅給社區(qū)居民帶來了諸多困擾，也給社區(qū)帶來了巨大人力成本和時間成本。同時，在采集信息的過程中，由于缺乏合理、規(guī)范、科學的信息采集技術(shù)，導致采集的信息是割裂的、分散的、沖突的，致使信息整合難。換句話說，社區(qū)看似忙得“腳底朝天”，但往往卻做了很多“無用功”，未能達到社區(qū)治理最優(yōu)化。政府職能部門各自為政，給社區(qū)帶來了不小煩惱，社區(qū)公共服務(wù)供給也呈現(xiàn)碎片化狀態(tài)，在面對社區(qū)公共事務(wù)治理時，也往往陷入治理困境。

（三）城市社區(qū)的行政化色彩比較濃重

在滕尼斯看來，“共同體”有自身獨特屬性：首先，人們要有相似的文化認同，即價值觀念相同，而不是沖突的;其次，人們彼此熟知，相互知根知底，有濃厚的互幫互助情懷。隨著社會的變遷，社會利益格局和社會利益關(guān)系得以調(diào)整，社會結(jié)構(gòu)以及社會利益格局自然得以調(diào)整，滕尼斯眼中的“共同體”概念已經(jīng)發(fā)生變化，并得到更多學者的解釋與反思。就目前來看，由于社會流動的加速，現(xiàn)代社區(qū)大多是由異質(zhì)人群構(gòu)成，大家來自四面八方，互不相識。社區(qū)居民進入的不再是一個熟人社會，而是一個陌生人社會。社區(qū)居民需要借助有效的社會互動，搭建社會關(guān)系，參加具體的社區(qū)組織活動，增強集體記憶，奉獻自己的力量，培養(yǎng)社區(qū)公共精神。也就是說，社區(qū)空間是一個由私人活動逐漸形成的公共領(lǐng)域，它不同于行政空間，是具有一定的自主性、自發(fā)性和志愿性的社會空間。社區(qū)居委會是群眾自治性組織，要協(xié)助基層政府完成有關(guān)工作，也就是說，社區(qū)居委會具有雙重性屬性。嚴格說來，我國城市社區(qū)建設(shè)與社區(qū)治理都離不開政府的推動，尤其是在財政、人事以及公共事務(wù)治理上，社區(qū)居委會對基層政府或職能部門有著較強的依賴性，這就造成社區(qū)居委會常常忙于行政事務(wù)，而忽略群眾性自治工作，社區(qū)公共事務(wù)治理的行政化色彩較為濃重。現(xiàn)階段，亟需尋找社區(qū)行政化的替代性方案，即從行政化階段轉(zhuǎn)向治理階段，從社區(qū)行政化轉(zhuǎn)向社區(qū)治理社會化階段。社區(qū)發(fā)展更多需要的是社會運行機制，要求引入社會性要素或系統(tǒng)。②

（四）社區(qū)公共意識淡薄致使社區(qū)參與度不高

加拿大物理學家蘇拉·富蘭克林指出，社區(qū)是由上百人通過每天作出的抉擇而建立的，每一部門的抉擇都需要居民來參與決策。社區(qū)的本質(zhì)就是參與，而參與的主體不光是政府、企事業(yè)單位，還有社區(qū)居民，參與的動力就是對公共事務(wù)的關(guān)心。③從我國城市社區(qū)情況來看，社區(qū)參與表現(xiàn)出以下特征：年輕人參與少，老年人參與多;文化性、娛樂性活動參與多，志愿性、治理性活動參與少等。而居民公共意識的培養(yǎng)主要來自社區(qū)志愿性、治理性活動的參與，這可以激發(fā)居民的公益精神和志愿精神。如果居民不參與，那么居民就可能會成為一個旁觀者，而非一個行動者，致使社區(qū)公共事務(wù)治理成為政府、社區(qū)居委會的“單人舞”治理模式，政府和社區(qū)居委會成為了治理的主角，而社區(qū)居民卻變成了治理的配角。政府和社區(qū)居委會的不是萬能的，力量也是有限的，社區(qū)公共事務(wù)治理需要社區(qū)居民及其他主體的參與，尤其是處在社會轉(zhuǎn)軌時期，社區(qū)居委會要突破傳統(tǒng)治理思維，要多聽取社區(qū)居民的想法，向人民群眾獲取基層治理的智慧，盡可能地讓社區(qū)居民在治理的行動中迸發(fā)精彩，不斷提升社區(qū)幸福感和社區(qū)歸屬感。尤其要打破政府長期以來的“自導自演”，真正回應居民需求，使政府、居民、社會真正做到良性互動。

二、城市社區(qū)公共事務(wù)治理中的三大主體脫域

社區(qū)公共事務(wù)的治理離不開基層政府，離不開社區(qū)居委會，也離不開草根組織和社區(qū)居民，政府治理、市場治理和社會治理在基層治理場域相互配合、相互協(xié)調(diào)、相互發(fā)展。社區(qū)公共事務(wù)治理的過程是多元主體參與的過程，這一過程更是平等、協(xié)商、共識、合作的過程，誰都不能通過單獨行動取得成功，社區(qū)治理也必然離不開每一個行動主體。但在城市社區(qū)公共事務(wù)治理中，出現(xiàn)了三大主體脫域問題，制約著社區(qū)公共事務(wù)治理的基本效能和治理水平。

（一）基層政府強自主性—弱公共性

事實上，國家與社會的關(guān)系反映在基層治理上便是政府與社區(qū)的關(guān)系，從微觀層面來講，兩者幾乎等同。在單位制時期，行政權(quán)力迅速擴張，社會空間被行政空間包裹著，幾乎每個個體都有自身的單位歸屬。單位制解體后，社會職能歸還給了社會，社會公共事務(wù)也重新回歸社區(qū)治理，由于路徑依賴和制度慣性，基層政府依然面臨“瘦身”問題，城市社區(qū)則被吸納進入行政框架，凸顯出了科層制的特點。

部門公共事務(wù)的下沉。公共事務(wù)具有非排他性和非營利性的屬性，個人沒有意愿和動力參與公共事務(wù)治理，但它卻對整個社會成員都有益處，于是政府就產(chǎn)生了。也就是說，政府天然具有“公共性”，要去治理個體沒有意愿參與的公共事務(wù)。就社區(qū)公共事務(wù)治理來看，政府天然地成為社區(qū)基本公共服務(wù)的提供者，也是社區(qū)公共事務(wù)治理的參與者，更是履行公共責任的必然主體。然而，政府卻通過事務(wù)下沉、責任下放的形式，將大量行政事務(wù)委托了社區(qū)，并將治理責任一并甚至全部給了社區(qū)。當下而言，社區(qū)居委會承擔著大量的公共事務(wù)的治理，政府職能部門常以“責任狀”的形式將行政事務(wù)轉(zhuǎn)移到社區(qū)居委會。在目標考核情況下，社區(qū)居委會不得已出現(xiàn)注重迎檢，輕視實質(zhì)內(nèi)容的狀況。從社區(qū)公共空間的掛牌情況來看，彰顯出了政府職能部門權(quán)力的博弈和行政化痕跡。這就造成政府職能部門脫離了社區(qū)公共事務(wù)的治理場域，社區(qū)居委會成為完成部門公共事務(wù)的得力幫手，卻忽略了引導居民自治、培育公共精神，加之居民參與熱情不高，致使社區(qū)居委會在干，社區(qū)居民卻在旁觀。

部門公共責任的下放。街道辦事處是行政管理單位，擔負著上傳下達的重要工作，對上負責，對下指導基層建設(shè)。街道辦事處在硬考核的情況下，將上級政府下沉的公共事務(wù)進行有機分解，包給轄區(qū)各個社區(qū)居委會，并與社區(qū)居委會簽訂目標責任書，實行末尾淘汰制或末尾排名制，以督促社區(qū)居委會嚴格按照要求在規(guī)定的時間節(jié)點不折不扣地完成指標任務(wù)。于是，社區(qū)居委會理所當然承接大量的公共事務(wù)與公共責任，嚴格執(zhí)行目標任務(wù)。除此之外，諸多考核內(nèi)容均與年終獎勵、評先評優(yōu)直接掛鉤，社區(qū)居委會自然而然地進行“效率優(yōu)先”的考慮。在體制運行框架內(nèi)，部門都有追逐利益的沖動，都備受行政權(quán)力的吸引，政府職能部門借助行政權(quán)威，通過行政方式將公共事務(wù)傳遞給街道辦事處，而街道辦事處作為“二傳手”，又會將公共事務(wù)分解給各個社區(qū)居委會，那么，社區(qū)居委會就面臨被行政體系所綁架的風險。社區(qū)自然要承擔部分行政事務(wù)，為了嚴格完成硬性考核，不斷付出大量人力資源、物力資源。值得一提的是，我們黨已然認識到這些問題的發(fā)生會影響我國城市社區(qū)發(fā)展，于是作出了相關(guān)部署。黨的十八大以來，各級地方政府都在開展社區(qū)減負增效工作，建立健全城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)準入制度，設(shè)置城鄉(xiāng)社區(qū)治理委員會，以減輕社區(qū)居委會的工作負擔，使社區(qū)居委會有了更多時間、更多精力、更多經(jīng)費去做好群眾性自治工作，引導社區(qū)居民構(gòu)建美好家園。

（二）社區(qū)居委會的強行政性—弱自治性

從法定職責來看，社區(qū)居委會是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，社區(qū)居委會對基層政府有協(xié)助工作的責任，但社區(qū)居委會與政府不是上下級關(guān)系，兩者分屬于行政領(lǐng)域和社會領(lǐng)域。改革開放四十年來，我國政治體制、經(jīng)濟體制、社會體制和文化體制得到長足發(fā)展，取得了偉大成就，人民群眾的幸福指數(shù)大大提高。但在基層，社區(qū)居委會夾在社區(qū)居民和基層政府之間，既要完成政府考核任務(wù)，又要完成引導居民自治，常常疲于處理大量社區(qū)公共事務(wù)，常常陷入“強行政治理，弱自主引導”的被動境地。

社區(qū)居委會變成“萬能籮筐”。從理論上講，社區(qū)居委會不是行政組織，而是社會自治組織，但作為基層政權(quán)的末梢，社區(qū)居委會也披上了行政化的色彩，把行政命令的治理方式放在社會領(lǐng)域使用，以行政治理思維治理基層社會。我們認為，社區(qū)是社會領(lǐng)域，應該更多采用社會工作方法。由于行政力量持續(xù)向社區(qū)居委會滲透，社區(qū)居委會實際上承擔著基層政府的部分職責，逐步成為政府或街道辦事處的“腿”。社區(qū)“強行政性—弱自治性”的特征，進一步促使職能部門大包大攬，社區(qū)居委會被“行政捆綁”，儼然成為政府一級行政單位。社區(qū)行政化主要表現(xiàn)為：一是社區(qū)居委會的行政化，如慣用行政思維和行政方式去治理社會問題。二是社區(qū)空間的行政化，如辦公場地機關(guān)化、社區(qū)自主活動空間小?！靶姓{社區(qū)”的博弈結(jié)果，就是優(yōu)先滿足了職能部門的強者利益，社區(qū)則成了“萬能籮筐”，每個部門都可以把公共事務(wù)往里面裝，甚至下派工作人員，匹配考核責任，以此督促社區(qū)更好地完成任務(wù)。不難發(fā)現(xiàn)，社區(qū)居委會其實就是延長了“腿”罷了，處理著大量自身范圍之外的公共事務(wù)。社區(qū)居委會面臨“過度行政化”，并且承擔著越來越多的公共事務(wù)和公共責任。

社區(qū)居委會脫離部分公共事務(wù)。一直以來，社區(qū)居委會在社區(qū)治理領(lǐng)域都扮演著雙重代理人的角色。當前，人們的日常生活離不開社區(qū)，更離不開社區(qū)居委會的服務(wù)供給和治理引導。除此之外，社區(qū)居委會還是基層政權(quán)鞏固的基礎(chǔ)單元，直接關(guān)乎國家的穩(wěn)定與社會的和諧。任何主體都不是萬能的，社區(qū)居委會的時間也是有限的，能力更是有限的，社區(qū)居委會不是萬能的“機器”，需要處理好自身范圍的公共事務(wù)。倘若職能部門將大量的行政事務(wù)下沉到基層社區(qū)，那必然會弱化社區(qū)居委會的自主性空間，社區(qū)居委會也就不可能有更多的精力引導居民自治，培育社區(qū)公共精神。很顯然，社區(qū)居委會的行政色彩比較濃重，儼然成為基層政府的“腿”，“默默”承擔大量行政事務(wù)，使社區(qū)居委會無暇顧及部分社區(qū)公共事務(wù)治理。社區(qū)居委會目標之一就是要增強社區(qū)居民的自治能力，發(fā)揮社區(qū)居民的主體性功能。要使社區(qū)居委會“回歸自治”，一是在進行基層體制機制改革中，理順政府與社會的關(guān)系，抓住政府職能的這個核心，有效整合政府職能，政府的事情政府做，社會的事情社會做;二是帶動社區(qū)居民自覺地參與社區(qū)公共事務(wù)治理，掌握協(xié)商民主的技能，運用社會治理技術(shù)，有效發(fā)揮社區(qū)居委會在社區(qū)公共事務(wù)治理中的引導角色和引導職能。

（三）社區(qū)居民的冷參與—弱行動

在單位制時期，社會管理的目標價值在于社會穩(wěn)定。與此同時，整個社會資源是有限的，個人只能通過單位獲取全部的生活所需，離開了單位，個人也就失去了一切。隨著社會主義市場經(jīng)濟取得長足發(fā)展，帶給人們新鮮空氣，獨立、自主的意識開始增強，也喚起了社區(qū)居民的參與意識，激發(fā)了社區(qū)居民的參與愿望。但是，這也加劇了人們追名逐利，社會浮躁起來，人們顯得更沒有耐心和忍讓?！懊總€人過去和現(xiàn)在始終是從自己出發(fā)的”，也就是說，現(xiàn)實中一個人不可能脫離他的個人利益而存在。在社區(qū)中，利益主體趨于多元化，利益聯(lián)系趨于復雜性，每個主體都是理性的“經(jīng)濟人”，都有著自己的利益訴求，價值觀念趨于多樣化，所以會根據(jù)自己的利益訴求作出合適的選擇。④

個體理性膨脹與公共精神缺失。隨著市場化、城市化的深入推進，人們的獨立自主意識逐步增強，新的社會關(guān)系不斷形成，每個人都處在不同的網(wǎng)絡(luò)之中，傳統(tǒng)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)被沖散。在城市社區(qū)發(fā)展進程中，社區(qū)可被認為是由一群異質(zhì)性群體構(gòu)成的社會生活場所，人們彼此不熟悉。社區(qū)居民沒有加入社團參與組織活動，呈現(xiàn)個體的原子化狀態(tài)，人們就是原子化的個體，沒有組織依靠，沒有充足的社會網(wǎng)絡(luò)支持。在市場化的進程中，個體理性急速膨脹，集體理性逐步弱化，社會公共意識和社會公共精神面臨缺失。眾所周知，社區(qū)是社會的微觀縮影，需要培育共同體意識，需要塑造共同記憶，更需要公共理性和公共道德的成長與發(fā)展。但是，基層社會缺少公共理性，單位社會留下的是依附意識，公共理性不會自動生成，需要人們自覺建構(gòu)。在實際狀態(tài)中，社區(qū)居民的“經(jīng)濟人”色彩越來越濃厚，很重視個人訴求，社會人色彩卻有所淡化，正是如此，鄰里關(guān)懷、互幫互助的優(yōu)良傳統(tǒng)正在基層社會被發(fā)揚、被宣講?！笆虏魂P(guān)己，高高掛起”更加證實了社區(qū)居民旁觀者的角色，個人理性取代了公共理性，居民參與的積極性不高，居民參與的質(zhì)量有待增強。社區(qū)居委會要積極改善居民的冷參與現(xiàn)狀，要主動培育社區(qū)公共精神，培養(yǎng)集體理性，努力打造有溫度、有溫情的社區(qū)生活共同體。

居民的冷參與與弱行動。社區(qū)建設(shè)的本質(zhì)在于居民參與，沒有居民參與就是沒有抓住社區(qū)建設(shè)的實質(zhì)，社區(qū)居民是社區(qū)建設(shè)和社區(qū)治理的關(guān)鍵所在。只有居民參與了，才能讓社區(qū)充滿生機與活力，社區(qū)居委會要學會使用參與的工作方法，有效引導社區(qū)居民去討論相關(guān)社區(qū)事務(wù)，并努力打造社區(qū)居民意愿的的美麗畫面。社區(qū)居民有序參與水平越高，居民的自治水平就越高，社區(qū)的治理氛圍就越好。只要社區(qū)居民主動參與，就能夠獲得必要的技能訓練，這直接影響居民參與社區(qū)治理與提升居民自治水平的廣度和深度，也就能更好地達致良好的社區(qū)治理。

居民行動是社區(qū)治理與社區(qū)建設(shè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，補充了政府行動的不足之處，有助于形成政府行動與社會行動的良性局面。然而，部分社區(qū)居民對社區(qū)環(huán)境、社區(qū)安全等社區(qū)公共事務(wù)顯得格外冷漠，只期望別人反映問題、解決問題，自己做個旁觀者、享受者而非行動者、奉獻者，這種“搭便車”心理造成社區(qū)公共事務(wù)治理陷入泥沼之中，無法自拔。另外，社區(qū)居委會單獨行動進行社區(qū)公共事務(wù)治理，就忽略了其他主體的參與功能，依然屬于“大包大攬”的工作作風，以老思維、老方法處理當代社會新問題、新矛盾。這種傳統(tǒng)的社區(qū)工作機制，不僅消解了居民參與的能動性，也弱化了社區(qū)居委會與居民的關(guān)系，撕裂了原本“互為好感”的良好社會關(guān)系。實踐證明，居民行動能夠很好地迎合現(xiàn)代社區(qū)治理的要求，悄然改變社區(qū)治理過程中“居民自治弱”的困局，而理清居民行動邏輯和通過技術(shù)賦權(quán)激發(fā)居民行動就顯得至關(guān)重要。⑤

三、城市社區(qū)公共事務(wù)治理的理論反思

從城市社區(qū)公共事務(wù)治理的現(xiàn)實邏輯來看，有些職能部門為了擴展部門權(quán)力，維護部門利益，實現(xiàn)了權(quán)力的自主性擴張，但同時也捆綁了社區(qū)居委會，損害了全局利益和長遠利益。在唯上邏輯運行情況下，社區(qū)居民的需求容易被忽視，社區(qū)居民的主體性培育成為難題，社區(qū)公共事務(wù)治理也將陷入“社區(qū)居委會干，社區(qū)居民看”的窘境。放眼全國，各級地方政府正在探索基層治理改革，并取得了一定成功經(jīng)驗，理順了政府和社會的關(guān)系，打通了政府、社區(qū)、居民的治理思維，探索出新時代城市社區(qū)公共事務(wù)治理的地方藍本，為理論研究提供了中國樣本、中國案例和中國故事，構(gòu)建出一套有中國特色的理論框架與話語體系。

（一）社區(qū)建設(shè)是由政府推動進行的

中華人民共和國成立初期，我國實行計劃經(jīng)濟體制，為此，國家通過“單位制”牢牢地把握住整個社會成員，形成了“國家—單位—個人”管理體制。改革開放后，國家與社會的關(guān)系得以調(diào)整，被擠壓的社會空間得到了釋放，社會流動開始加速，人與人之間的關(guān)系也越來越復雜。伴隨社會生產(chǎn)力的發(fā)展，社會結(jié)構(gòu)也發(fā)生變化，社會成員的利益訴求日漸多樣化，而大量社會組織的產(chǎn)生在一定程度上滿足了社會成員的需要，并逐漸發(fā)揮著社會組織的獨特優(yōu)勢。“街居制”取代了“單位制”，成為社會管理和社會運行的新機制，組織結(jié)構(gòu)從單一的政府主導向政府組織、社會組織和市場組織的多元行為主體橫向互動的關(guān)系結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。由于歷史因素，我國社會建設(shè)起步較晚、發(fā)展較慢，城市社區(qū)建設(shè)更多是由政府推動進行的，離開了政府，社區(qū)建設(shè)就無從談起，這是由中國的國情、社情的客觀因素決定的。社區(qū)的組織架構(gòu)、人員隊伍、能力建設(shè)、辦公場所、活動經(jīng)費等都離不開政府支持，也就是說，基層政府能為社區(qū)居委會提供物質(zhì)、人力等各方面的支持。基于此，社區(qū)居委會甚至愿意被基層政府多管點，這無疑會遮蔽社區(qū)居委會群眾性自治的一面，加重了社區(qū)行政化色彩。要想改變“強國家、弱社會”的基本結(jié)構(gòu)，需要有策略、有步驟地培育社會、發(fā)展社會，不斷完善社會制度，大量培育社會組織，有效促成政府與社會的良性發(fā)展關(guān)系，進而實現(xiàn)“強國家、強社會”結(jié)構(gòu)模式。

（二）社區(qū)居委會處在壓力型體制環(huán)境中

我國社區(qū)建設(shè)過程中始終貫穿實施行政管理和推動居民自治兩個使命，并形成了兩種不同理論取向和行動邏輯：一是以強化國家政權(quán)建設(shè)和維護基層社會穩(wěn)定為主的行政社區(qū)建設(shè)理論和實踐;二是以培育與國家適度相分離為主的社會自治理論和實踐。兩者是同時共存的，不僅是國家基層政權(quán)建設(shè)的過程，也是基層社會組織發(fā)育的過程。⑥ 社區(qū)居委會是群眾性自治組織，卻疲于應付和處理大量行政事務(wù)，當面對社區(qū)公共事務(wù)治理時，往往采取突擊式、動員式治理模式，只見社區(qū)居委行動，不見社區(qū)居民行動。社區(qū)居民成了單純的旁觀者和享受者，盡管社區(qū)居委會忙里忙外，但沒有參與就沒有責任，沒有付出就沒認同，社區(qū)居民依然會怨聲載道，責怪社區(qū)居委會干得不好。造成這種困境的重要原因之一在于社區(qū)居委會處在壓力型體制環(huán)境中，街道辦事處人員少、時間少、精力少，不可能有效解決大量的行政事務(wù)，只能由社區(qū)居委會承包，但由于社區(qū)居委會引導能力、組織能力有限，被迫將大量精力和時間放在行政事務(wù)處理上。另一方面，社區(qū)居委會也未能有效引導社區(qū)居民參與治理，社區(qū)離開了居民，猶如魚兒離開了水，最終導致社區(qū)公共事務(wù)治理陷入“荒漠化”境地。社區(qū)居委會是連接國家與社會的“橋梁”，需要強化協(xié)商能力、治理能力，不斷推進城市社區(qū)治理的現(xiàn)代化建設(shè)。

（三）政府行政管理與居民自治有效銜接良性互動

通過觀察社區(qū)治理體制機制的改革經(jīng)驗，可以發(fā)現(xiàn)，找到行政管理與居民自治之間的體制銜接點十分關(guān)鍵。破解社區(qū)管理體制的難題，需要從街道辦事處入手，并對街道體制機制開展科學、有效、合理的體制變革。這一改革不是為了扁平化而簡單地撤銷街道辦事處，而需要適當保留、精簡機構(gòu)人員等。要適宜地轉(zhuǎn)變街道辦事處的職能，使其一方面代表區(qū)政府對下轄區(qū)社區(qū)進行工作指導，將社情民意反饋給區(qū)政府。另一方面，適當調(diào)整街道辦事處的職能定位，使其真正發(fā)揮培育社會組織及推動社會自治的作用。而技術(shù)賦權(quán)成為增進社區(qū)居民自治能力和組織化水平的有效路徑，社區(qū)居民真正成為基層群眾自治主體，通過行使權(quán)利發(fā)揮社區(qū)居民主體性，形成社區(qū)居民自治的多種形式、多種類型和多種層次，不斷促進社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。⑦

（四）有效構(gòu)建共建共治共享的基層治理格局

社區(qū)擁有豐富的社會資源，供給著貼近居民需要的公共服務(wù)，為居民提供了參與社區(qū)公共事務(wù)治理的載體，已經(jīng)成為滿足人民群眾對美好生活需要的最佳場域。但是，由于社區(qū)居委會的行政化傾向，引導居民自治的時間就相對減少，這在一定程度上制約了社區(qū)居委會的回應能力。地方社區(qū)治理改革探索的重要內(nèi)容，本質(zhì)在于實現(xiàn)居民互動，核心在于激發(fā)居民主體性，關(guān)鍵在于調(diào)動居民參與性，重點在于促成居民能動性。簡單地說，政府、社區(qū)居委會和社會組織將社區(qū)公共事務(wù)的決定權(quán)和行動權(quán)完全向居民開放，其核心內(nèi)涵就是需求讓居民表達、問題讓居民討論、活動讓居民策劃以及公約讓居民制定。⑧ 這一過程是賦權(quán)增能的過程，也是增強社區(qū)居民自治能力，提升社區(qū)居民治理能力的過程。同時，要不斷增強社區(qū)居民對治理內(nèi)涵的理解，培育社區(qū)居民協(xié)商技能，增強社區(qū)居民行動能力。但是，個人的力量始終是有限的，要充分發(fā)揮轄區(qū)單位、社區(qū)社會組織、市場企業(yè)等諸多主體力量，構(gòu)建區(qū)域命運共同體。

立足新時代，在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導下，各級政府、社會組織、企業(yè)組織和居民等遵循社會發(fā)展規(guī)律，逐步形成了有效的社會治理、良好的社會秩序，使人民獲得感、幸福感更加充實、更有保障。只有這樣才能提升社會治理水平，才能更好地實現(xiàn)“共建、共治、共享”的基層治理格局，也才能達到一種力量相對平等、均衡的治理狀態(tài)。

注釋：

①[古希臘]亞里士多德：《政治學》，吳壽彭譯，商務(wù)印書館1965版，第68頁。

② 陳偉東、張繼軍：《社區(qū)治理社會化：多元要素協(xié)同、共生》，《社會科學家》2016年第8期。

③⑥ 陳蓉蓉：《我國社區(qū)公共事務(wù)治理的困境及對策研究——以延安市寶塔區(qū)城市社區(qū)為例》，延安大學2018年碩士學位論文。

④ 張城成：《社區(qū)居民參與困境的原因初探：基于公共選擇理論的分析》，《江西教育學院學報》2013年第4期。

⑤ 陳偉東、吳嵐波：《行動科學視域下社區(qū)治理的行動邏輯及生成路徑研究》，《吉首大學學報》（社會科學版）2018年第1期。

⑦ 張繼軍：《技術(shù)治理：城市社區(qū)集體行動探尋》，《中共云南省委黨校學報》2019年第3期。

⑧ 陳偉東、陳艾：《居民主體性的培育：社區(qū)治理的方向與路徑》，《社會主義研究》2017年第4期。

作者簡介：張繼軍，延安大學政法學院講師，陜西延安，716000;陳蓉蓉，延安大學發(fā)展規(guī)劃處，陜西延安，716000。

（責任編輯 ?陳 ?艾）