城市社區(qū)公共事務(wù)治理的困境與反思

張繼軍 陳蓉蓉

摘要：社區(qū)是社會(huì)的微觀縮影，是社會(huì)治理的基本單元。伴隨著政府職能社區(qū)化過(guò)程，大量公共事務(wù)和公共責(zé)任下沉到基層社區(qū)，社區(qū)成為與人們生活息息相關(guān)的重要場(chǎng)所。傳統(tǒng)以政府、社區(qū)居委會(huì)為主體的“單人舞”治理，儼然不能適應(yīng)社會(huì)治理現(xiàn)代化的期盼，需要探尋多元主體參與的“共舞”治理過(guò)程，以有效破解傳統(tǒng)治理模式帶來(lái)的難題。只有科學(xué)整合社區(qū)治理組織，合理再造社區(qū)治理制度，大膽革新社區(qū)治理方式，適宜配置社會(huì)治理資源，才能構(gòu)建共建共治共享的社會(huì)治理格局，不斷提升社區(qū)治理現(xiàn)代化的水平和質(zhì)量。

關(guān)鍵詞：社區(qū)公共事務(wù);社區(qū)治理;社會(huì)化

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“延安時(shí)期中國(guó)共產(chǎn)黨社會(huì)治理的體制機(jī)制研究”（項(xiàng)目編號(hào)：19CZZ002）

中圖分類(lèi)號(hào)：C916 ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? 文章編號(hào)：2096-5982（2020）01-0036-06

“社區(qū)”一詞最初是由德國(guó)社會(huì)學(xué)家滕尼斯應(yīng)用到社會(huì)學(xué)的研究中，他對(duì)社區(qū)的內(nèi)涵進(jìn)行了較為完整的闡述。從文獻(xiàn)研究來(lái)看，諸多學(xué)者都從自身的角度對(duì)社區(qū)進(jìn)行闡釋?zhuān)⒈磉_(dá)出更加豐富的認(rèn)識(shí)和理解。但學(xué)者們對(duì)社區(qū)的內(nèi)涵達(dá)成基本共識(shí)，認(rèn)為社區(qū)是指聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會(huì)生活共同體，主要包括人口、地域、文化、組織、共同意識(shí)等核心要素，可謂社區(qū)的本質(zhì)所在。當(dāng)前，我國(guó)城市社區(qū)正面臨大量公共事務(wù)需要有效治理，盡管在現(xiàn)實(shí)中會(huì)面臨諸多治理挑戰(zhàn)，但實(shí)際治理中一直都在調(diào)整治理邏輯，這不斷促使學(xué)者在理論上進(jìn)行深度反思。

一、城市社區(qū)公共事務(wù)治理的邏輯困境

伴隨著政府將大量公共資源下沉到社區(qū)，社區(qū)日漸成為人們?nèi)粘Ｉ畹闹匾獔?chǎng)所，人們與社區(qū)的關(guān)系日漸緊密、密不可分。由此，社區(qū)也成為社會(huì)問(wèn)題或社會(huì)沖突爆發(fā)的場(chǎng)域，各種利益群體融在社區(qū)，各種利益關(guān)系交織在一起，各種社會(huì)矛盾自然時(shí)有發(fā)生。社區(qū)公共事務(wù)治理成為社區(qū)治理最棘手的問(wèn)題，直接影響人民群眾對(duì)美好生活的需要，直接影響基層社會(huì)的和諧狀態(tài)，關(guān)乎黨和政府在基層治理中的良好形象。

（一）城市社區(qū)公共事務(wù)治理權(quán)責(zé)關(guān)系不清

亞里士多德認(rèn)為，凡是屬于最多數(shù)人的公共事務(wù)常常是最少受人照顧的事務(wù)，人們關(guān)懷著自己的所有，而忽視公共的事務(wù);對(duì)于公共的一切，他至多只留心到其中對(duì)他個(gè)人多少有些相關(guān)的事務(wù)。①由于政府職能的社區(qū)化，加之部門(mén)利益化，相關(guān)職能部門(mén)在資源下沉的過(guò)程中，也在將自身的部門(mén)利益盡可能地在社區(qū)實(shí)現(xiàn)，不斷擴(kuò)大部門(mén)的利益實(shí)現(xiàn)空間。因此，基層政府被“條條專(zhuān)政”所肢解，職能部門(mén)只對(duì)自身負(fù)責(zé)，加劇了部門(mén)封閉運(yùn)轉(zhuǎn)的治理結(jié)構(gòu)。加之上級(jí)政府或主管部門(mén)考核任務(wù)重，基層政府或部門(mén)為了更好地完成任務(wù)或者規(guī)避責(zé)任，會(huì)將大量行政事務(wù)進(jìn)行“層層轉(zhuǎn)包”，社區(qū)居委會(huì)便成為大量行政事務(wù)的最低一級(jí)“承包”單位，可謂是“上面千條線，下面一根針”。另外，從橫向上看，同一公共事務(wù)很可能歸屬于不同的部門(mén)或單位，我們可稱(chēng)其為公共事務(wù)的“灰色地帶”，在這一地帶，由于公共事務(wù)歸屬不明，追究責(zé)任較為困難，容易滋生相互逃避責(zé)任、相互推卸責(zé)任的不良現(xiàn)象。除此之外，街道辦事處、社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)社會(huì)組織之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系不清，公共事務(wù)范圍不明，往往出現(xiàn)“干了別人的地，荒了自己田”，進(jìn)一步加劇了城市社區(qū)公共事務(wù)治理的復(fù)雜性和困難性，城市社區(qū)公共事務(wù)常常遭遇“無(wú)頭治理”的尷尬境地。

（二）部門(mén)分割式行政管理與水平式基層行政業(yè)務(wù)的沖突

伴隨政府與社會(huì)關(guān)系的調(diào)整，政府逐漸開(kāi)放向社會(huì)賦權(quán)增能。伴隨政府職能向社區(qū)的轉(zhuǎn)移，社區(qū)成為滿足人民群眾基本公共服務(wù)的有效單位，也成為增強(qiáng)國(guó)家認(rèn)同、穩(wěn)固基層政權(quán)的有效載體?？梢哉f(shuō)，抓住了基層，就抓住了穩(wěn)定。但是，在政府部門(mén)職能社區(qū)化的過(guò)程中，行政管理體制中的弊端帶來(lái)了城市社區(qū)微觀領(lǐng)域的不良反應(yīng)，出現(xiàn)了集成業(yè)務(wù)分散、社區(qū)資源碎片等問(wèn)題，有的職能部門(mén)畫(huà)地為牢，形成孤島，資源共享受阻，缺乏科學(xué)化、合理化、常態(tài)化的部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制。尤其是在部門(mén)主義盛行之下，職能部門(mén)往往照顧自己的部門(mén)利益，信息孤島應(yīng)然產(chǎn)生，加劇了職能部門(mén)間的斷裂程度，只能是局部利益得到滿足，而全局利益和整體利益受到極大損害。這制約著各個(gè)職能部門(mén)的科學(xué)發(fā)展和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，直接體現(xiàn)為部門(mén)分割式的行政管理體制與水平式的基層行政業(yè)務(wù)的沖突。例如，各職能部門(mén)下沉到城市社區(qū)的人員單獨(dú)行動(dòng)，各自采集信息，造成重復(fù)采集，不僅給社區(qū)居民帶來(lái)了諸多困擾，也給社區(qū)帶來(lái)了巨大人力成本和時(shí)間成本。同時(shí)，在采集信息的過(guò)程中，由于缺乏合理、規(guī)范、科學(xué)的信息采集技術(shù)，導(dǎo)致采集的信息是割裂的、分散的、沖突的，致使信息整合難。換句話說(shuō)，社區(qū)看似忙得“腳底朝天”，但往往卻做了很多“無(wú)用功”，未能達(dá)到社區(qū)治理最優(yōu)化。政府職能部門(mén)各自為政，給社區(qū)帶來(lái)了不小煩惱，社區(qū)公共服務(wù)供給也呈現(xiàn)碎片化狀態(tài)，在面對(duì)社區(qū)公共事務(wù)治理時(shí)，也往往陷入治理困境。

（三）城市社區(qū)的行政化色彩比較濃重

在滕尼斯看來(lái)，“共同體”有自身獨(dú)特屬性：首先，人們要有相似的文化認(rèn)同，即價(jià)值觀念相同，而不是沖突的;其次，人們彼此熟知，相互知根知底，有濃厚的互幫互助情懷。隨著社會(huì)的變遷，社會(huì)利益格局和社會(huì)利益關(guān)系得以調(diào)整，社會(huì)結(jié)構(gòu)以及社會(huì)利益格局自然得以調(diào)整，滕尼斯眼中的“共同體”概念已經(jīng)發(fā)生變化，并得到更多學(xué)者的解釋與反思。就目前來(lái)看，由于社會(huì)流動(dòng)的加速，現(xiàn)代社區(qū)大多是由異質(zhì)人群構(gòu)成，大家來(lái)自四面八方，互不相識(shí)。社區(qū)居民進(jìn)入的不再是一個(gè)熟人社會(huì)，而是一個(gè)陌生人社會(huì)。社區(qū)居民需要借助有效的社會(huì)互動(dòng)，搭建社會(huì)關(guān)系，參加具體的社區(qū)組織活動(dòng)，增強(qiáng)集體記憶，奉獻(xiàn)自己的力量，培養(yǎng)社區(qū)公共精神。也就是說(shuō)，社區(qū)空間是一個(gè)由私人活動(dòng)逐漸形成的公共領(lǐng)域，它不同于行政空間，是具有一定的自主性、自發(fā)性和志愿性的社會(huì)空間。社區(qū)居委會(huì)是群眾自治性組織，要協(xié)助基層政府完成有關(guān)工作，也就是說(shuō)，社區(qū)居委會(huì)具有雙重性屬性。嚴(yán)格說(shuō)來(lái)，我國(guó)城市社區(qū)建設(shè)與社區(qū)治理都離不開(kāi)政府的推動(dòng)，尤其是在財(cái)政、人事以及公共事務(wù)治理上，社區(qū)居委會(huì)對(duì)基層政府或職能部門(mén)有著較強(qiáng)的依賴(lài)性，這就造成社區(qū)居委會(huì)常常忙于行政事務(wù)，而忽略群眾性自治工作，社區(qū)公共事務(wù)治理的行政化色彩較為濃重。現(xiàn)階段，亟需尋找社區(qū)行政化的替代性方案，即從行政化階段轉(zhuǎn)向治理階段，從社區(qū)行政化轉(zhuǎn)向社區(qū)治理社會(huì)化階段。社區(qū)發(fā)展更多需要的是社會(huì)運(yùn)行機(jī)制，要求引入社會(huì)性要素或系統(tǒng)。②

（四）社區(qū)公共意識(shí)淡薄致使社區(qū)參與度不高

加拿大物理學(xué)家蘇拉·富蘭克林指出，社區(qū)是由上百人通過(guò)每天作出的抉擇而建立的，每一部門(mén)的抉擇都需要居民來(lái)參與決策。社區(qū)的本質(zhì)就是參與，而參與的主體不光是政府、企事業(yè)單位，還有社區(qū)居民，參與的動(dòng)力就是對(duì)公共事務(wù)的關(guān)心。③從我國(guó)城市社區(qū)情況來(lái)看，社區(qū)參與表現(xiàn)出以下特征：年輕人參與少，老年人參與多;文化性、娛樂(lè)性活動(dòng)參與多，志愿性、治理性活動(dòng)參與少等。而居民公共意識(shí)的培養(yǎng)主要來(lái)自社區(qū)志愿性、治理性活動(dòng)的參與，這可以激發(fā)居民的公益精神和志愿精神。如果居民不參與，那么居民就可能會(huì)成為一個(gè)旁觀者，而非一個(gè)行動(dòng)者，致使社區(qū)公共事務(wù)治理成為政府、社區(qū)居委會(huì)的“單人舞”治理模式，政府和社區(qū)居委會(huì)成為了治理的主角，而社區(qū)居民卻變成了治理的配角。政府和社區(qū)居委會(huì)的不是萬(wàn)能的，力量也是有限的，社區(qū)公共事務(wù)治理需要社區(qū)居民及其他主體的參與，尤其是處在社會(huì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，社區(qū)居委會(huì)要突破傳統(tǒng)治理思維，要多聽(tīng)取社區(qū)居民的想法，向人民群眾獲取基層治理的智慧，盡可能地讓社區(qū)居民在治理的行動(dòng)中迸發(fā)精彩，不斷提升社區(qū)幸福感和社區(qū)歸屬感。尤其要打破政府長(zhǎng)期以來(lái)的“自導(dǎo)自演”，真正回應(yīng)居民需求，使政府、居民、社會(huì)真正做到良性互動(dòng)。

二、城市社區(qū)公共事務(wù)治理中的三大主體脫域

社區(qū)公共事務(wù)的治理離不開(kāi)基層政府，離不開(kāi)社區(qū)居委會(huì)，也離不開(kāi)草根組織和社區(qū)居民，政府治理、市場(chǎng)治理和社會(huì)治理在基層治理場(chǎng)域相互配合、相互協(xié)調(diào)、相互發(fā)展。社區(qū)公共事務(wù)治理的過(guò)程是多元主體參與的過(guò)程，這一過(guò)程更是平等、協(xié)商、共識(shí)、合作的過(guò)程，誰(shuí)都不能通過(guò)單獨(dú)行動(dòng)取得成功，社區(qū)治理也必然離不開(kāi)每一個(gè)行動(dòng)主體。但在城市社區(qū)公共事務(wù)治理中，出現(xiàn)了三大主體脫域問(wèn)題，制約著社區(qū)公共事務(wù)治理的基本效能和治理水平。

（一）基層政府強(qiáng)自主性—弱公共性

事實(shí)上，國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系反映在基層治理上便是政府與社區(qū)的關(guān)系，從微觀層面來(lái)講，兩者幾乎等同。在單位制時(shí)期，行政權(quán)力迅速擴(kuò)張，社會(huì)空間被行政空間包裹著，幾乎每個(gè)個(gè)體都有自身的單位歸屬。單位制解體后，社會(huì)職能歸還給了社會(huì)，社會(huì)公共事務(wù)也重新回歸社區(qū)治理，由于路徑依賴(lài)和制度慣性，基層政府依然面臨“瘦身”問(wèn)題，城市社區(qū)則被吸納進(jìn)入行政框架，凸顯出了科層制的特點(diǎn)。

部門(mén)公共事務(wù)的下沉。公共事務(wù)具有非排他性和非營(yíng)利性的屬性，個(gè)人沒(méi)有意愿和動(dòng)力參與公共事務(wù)治理，但它卻對(duì)整個(gè)社會(huì)成員都有益處，于是政府就產(chǎn)生了。也就是說(shuō)，政府天然具有“公共性”，要去治理個(gè)體沒(méi)有意愿參與的公共事務(wù)。就社區(qū)公共事務(wù)治理來(lái)看，政府天然地成為社區(qū)基本公共服務(wù)的提供者，也是社區(qū)公共事務(wù)治理的參與者，更是履行公共責(zé)任的必然主體。然而，政府卻通過(guò)事務(wù)下沉、責(zé)任下放的形式，將大量行政事務(wù)委托了社區(qū)，并將治理責(zé)任一并甚至全部給了社區(qū)。當(dāng)下而言，社區(qū)居委會(huì)承擔(dān)著大量的公共事務(wù)的治理，政府職能部門(mén)常以“責(zé)任狀”的形式將行政事務(wù)轉(zhuǎn)移到社區(qū)居委會(huì)。在目標(biāo)考核情況下，社區(qū)居委會(huì)不得已出現(xiàn)注重迎檢，輕視實(shí)質(zhì)內(nèi)容的狀況。從社區(qū)公共空間的掛牌情況來(lái)看，彰顯出了政府職能部門(mén)權(quán)力的博弈和行政化痕跡。這就造成政府職能部門(mén)脫離了社區(qū)公共事務(wù)的治理場(chǎng)域，社區(qū)居委會(huì)成為完成部門(mén)公共事務(wù)的得力幫手，卻忽略了引導(dǎo)居民自治、培育公共精神，加之居民參與熱情不高，致使社區(qū)居委會(huì)在干，社區(qū)居民卻在旁觀。

部門(mén)公共責(zé)任的下放。街道辦事處是行政管理單位，擔(dān)負(fù)著上傳下達(dá)的重要工作，對(duì)上負(fù)責(zé)，對(duì)下指導(dǎo)基層建設(shè)。街道辦事處在硬考核的情況下，將上級(jí)政府下沉的公共事務(wù)進(jìn)行有機(jī)分解，包給轄區(qū)各個(gè)社區(qū)居委會(huì)，并與社區(qū)居委會(huì)簽訂目標(biāo)責(zé)任書(shū)，實(shí)行末尾淘汰制或末尾排名制，以督促社區(qū)居委會(huì)嚴(yán)格按照要求在規(guī)定的時(shí)間節(jié)點(diǎn)不折不扣地完成指標(biāo)任務(wù)。于是，社區(qū)居委會(huì)理所當(dāng)然承接大量的公共事務(wù)與公共責(zé)任，嚴(yán)格執(zhí)行目標(biāo)任務(wù)。除此之外，諸多考核內(nèi)容均與年終獎(jiǎng)勵(lì)、評(píng)先評(píng)優(yōu)直接掛鉤，社區(qū)居委會(huì)自然而然地進(jìn)行“效率優(yōu)先”的考慮。在體制運(yùn)行框架內(nèi)，部門(mén)都有追逐利益的沖動(dòng)，都備受行政權(quán)力的吸引，政府職能部門(mén)借助行政權(quán)威，通過(guò)行政方式將公共事務(wù)傳遞給街道辦事處，而街道辦事處作為“二傳手”，又會(huì)將公共事務(wù)分解給各個(gè)社區(qū)居委會(huì)，那么，社區(qū)居委會(huì)就面臨被行政體系所綁架的風(fēng)險(xiǎn)。社區(qū)自然要承擔(dān)部分行政事務(wù)，為了嚴(yán)格完成硬性考核，不斷付出大量人力資源、物力資源。值得一提的是，我們黨已然認(rèn)識(shí)到這些問(wèn)題的發(fā)生會(huì)影響我國(guó)城市社區(qū)發(fā)展，于是作出了相關(guān)部署。黨的十八大以來(lái)，各級(jí)地方政府都在開(kāi)展社區(qū)減負(fù)增效工作，建立健全城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)準(zhǔn)入制度，設(shè)置城鄉(xiāng)社區(qū)治理委員會(huì)，以減輕社區(qū)居委會(huì)的工作負(fù)擔(dān)，使社區(qū)居委會(huì)有了更多時(shí)間、更多精力、更多經(jīng)費(fèi)去做好群眾性自治工作，引導(dǎo)社區(qū)居民構(gòu)建美好家園。

（二）社區(qū)居委會(huì)的強(qiáng)行政性—弱自治性

從法定職責(zé)來(lái)看，社區(qū)居委會(huì)是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，社區(qū)居委會(huì)對(duì)基層政府有協(xié)助工作的責(zé)任，但社區(qū)居委會(huì)與政府不是上下級(jí)關(guān)系，兩者分屬于行政領(lǐng)域和社會(huì)領(lǐng)域。改革開(kāi)放四十年來(lái)，我國(guó)政治體制、經(jīng)濟(jì)體制、社會(huì)體制和文化體制得到長(zhǎng)足發(fā)展，取得了偉大成就，人民群眾的幸福指數(shù)大大提高。但在基層，社區(qū)居委會(huì)夾在社區(qū)居民和基層政府之間，既要完成政府考核任務(wù)，又要完成引導(dǎo)居民自治，常常疲于處理大量社區(qū)公共事務(wù)，常常陷入“強(qiáng)行政治理，弱自主引導(dǎo)”的被動(dòng)境地。

社區(qū)居委會(huì)變成“萬(wàn)能籮筐”。從理論上講，社區(qū)居委會(huì)不是行政組織，而是社會(huì)自治組織，但作為基層政權(quán)的末梢，社區(qū)居委會(huì)也披上了行政化的色彩，把行政命令的治理方式放在社會(huì)領(lǐng)域使用，以行政治理思維治理基層社會(huì)。我們認(rèn)為，社區(qū)是社會(huì)領(lǐng)域，應(yīng)該更多采用社會(huì)工作方法。由于行政力量持續(xù)向社區(qū)居委會(huì)滲透，社區(qū)居委會(huì)實(shí)際上承擔(dān)著基層政府的部分職責(zé)，逐步成為政府或街道辦事處的“腿”。社區(qū)“強(qiáng)行政性—弱自治性”的特征，進(jìn)一步促使職能部門(mén)大包大攬，社區(qū)居委會(huì)被“行政捆綁”，儼然成為政府一級(jí)行政單位。社區(qū)行政化主要表現(xiàn)為：一是社區(qū)居委會(huì)的行政化，如慣用行政思維和行政方式去治理社會(huì)問(wèn)題。二是社區(qū)空間的行政化，如辦公場(chǎng)地機(jī)關(guān)化、社區(qū)自主活動(dòng)空間小?！靶姓{社區(qū)”的博弈結(jié)果，就是優(yōu)先滿足了職能部門(mén)的強(qiáng)者利益，社區(qū)則成了“萬(wàn)能籮筐”，每個(gè)部門(mén)都可以把公共事務(wù)往里面裝，甚至下派工作人員，匹配考核責(zé)任，以此督促社區(qū)更好地完成任務(wù)。不難發(fā)現(xiàn)，社區(qū)居委會(huì)其實(shí)就是延長(zhǎng)了“腿”罷了，處理著大量自身范圍之外的公共事務(wù)。社區(qū)居委會(huì)面臨“過(guò)度行政化”，并且承擔(dān)著越來(lái)越多的公共事務(wù)和公共責(zé)任。

社區(qū)居委會(huì)脫離部分公共事務(wù)。一直以來(lái)，社區(qū)居委會(huì)在社區(qū)治理領(lǐng)域都扮演著雙重代理人的角色。當(dāng)前，人們的日常生活離不開(kāi)社區(qū)，更離不開(kāi)社區(qū)居委會(huì)的服務(wù)供給和治理引導(dǎo)。除此之外，社區(qū)居委會(huì)還是基層政權(quán)鞏固的基礎(chǔ)單元，直接關(guān)乎國(guó)家的穩(wěn)定與社會(huì)的和諧。任何主體都不是萬(wàn)能的，社區(qū)居委會(huì)的時(shí)間也是有限的，能力更是有限的，社區(qū)居委會(huì)不是萬(wàn)能的“機(jī)器”，需要處理好自身范圍的公共事務(wù)。倘若職能部門(mén)將大量的行政事務(wù)下沉到基層社區(qū)，那必然會(huì)弱化社區(qū)居委會(huì)的自主性空間，社區(qū)居委會(huì)也就不可能有更多的精力引導(dǎo)居民自治，培育社區(qū)公共精神。很顯然，社區(qū)居委會(huì)的行政色彩比較濃重，儼然成為基層政府的“腿”，“默默”承擔(dān)大量行政事務(wù)，使社區(qū)居委會(huì)無(wú)暇顧及部分社區(qū)公共事務(wù)治理。社區(qū)居委會(huì)目標(biāo)之一就是要增強(qiáng)社區(qū)居民的自治能力，發(fā)揮社區(qū)居民的主體性功能。要使社區(qū)居委會(huì)“回歸自治”，一是在進(jìn)行基層體制機(jī)制改革中，理順政府與社會(huì)的關(guān)系，抓住政府職能的這個(gè)核心，有效整合政府職能，政府的事情政府做，社會(huì)的事情社會(huì)做;二是帶動(dòng)社區(qū)居民自覺(jué)地參與社區(qū)公共事務(wù)治理，掌握協(xié)商民主的技能，運(yùn)用社會(huì)治理技術(shù)，有效發(fā)揮社區(qū)居委會(huì)在社區(qū)公共事務(wù)治理中的引導(dǎo)角色和引導(dǎo)職能。

（三）社區(qū)居民的冷參與—弱行動(dòng)

在單位制時(shí)期，社會(huì)管理的目標(biāo)價(jià)值在于社會(huì)穩(wěn)定。與此同時(shí)，整個(gè)社會(huì)資源是有限的，個(gè)人只能通過(guò)單位獲取全部的生活所需，離開(kāi)了單位，個(gè)人也就失去了一切。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)取得長(zhǎng)足發(fā)展，帶給人們新鮮空氣，獨(dú)立、自主的意識(shí)開(kāi)始增強(qiáng)，也喚起了社區(qū)居民的參與意識(shí)，激發(fā)了社區(qū)居民的參與愿望。但是，這也加劇了人們追名逐利，社會(huì)浮躁起來(lái)，人們顯得更沒(méi)有耐心和忍讓?！懊總€(gè)人過(guò)去和現(xiàn)在始終是從自己出發(fā)的”，也就是說(shuō)，現(xiàn)實(shí)中一個(gè)人不可能脫離他的個(gè)人利益而存在。在社區(qū)中，利益主體趨于多元化，利益聯(lián)系趨于復(fù)雜性，每個(gè)主體都是理性的“經(jīng)濟(jì)人”，都有著自己的利益訴求，價(jià)值觀念趨于多樣化，所以會(huì)根據(jù)自己的利益訴求作出合適的選擇。④

個(gè)體理性膨脹與公共精神缺失。隨著市場(chǎng)化、城市化的深入推進(jìn)，人們的獨(dú)立自主意識(shí)逐步增強(qiáng)，新的社會(huì)關(guān)系不斷形成，每個(gè)人都處在不同的網(wǎng)絡(luò)之中，傳統(tǒng)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)被沖散。在城市社區(qū)發(fā)展進(jìn)程中，社區(qū)可被認(rèn)為是由一群異質(zhì)性群體構(gòu)成的社會(huì)生活場(chǎng)所，人們彼此不熟悉。社區(qū)居民沒(méi)有加入社團(tuán)參與組織活動(dòng)，呈現(xiàn)個(gè)體的原子化狀態(tài)，人們就是原子化的個(gè)體，沒(méi)有組織依靠，沒(méi)有充足的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)支持。在市場(chǎng)化的進(jìn)程中，個(gè)體理性急速膨脹，集體理性逐步弱化，社會(huì)公共意識(shí)和社會(huì)公共精神面臨缺失。眾所周知，社區(qū)是社會(huì)的微觀縮影，需要培育共同體意識(shí)，需要塑造共同記憶，更需要公共理性和公共道德的成長(zhǎng)與發(fā)展。但是，基層社會(huì)缺少公共理性，單位社會(huì)留下的是依附意識(shí)，公共理性不會(huì)自動(dòng)生成，需要人們自覺(jué)建構(gòu)。在實(shí)際狀態(tài)中，社區(qū)居民的“經(jīng)濟(jì)人”色彩越來(lái)越濃厚，很重視個(gè)人訴求，社會(huì)人色彩卻有所淡化，正是如此，鄰里關(guān)懷、互幫互助的優(yōu)良傳統(tǒng)正在基層社會(huì)被發(fā)揚(yáng)、被宣講?！笆虏魂P(guān)己，高高掛起”更加證實(shí)了社區(qū)居民旁觀者的角色，個(gè)人理性取代了公共理性，居民參與的積極性不高，居民參與的質(zhì)量有待增強(qiáng)。社區(qū)居委會(huì)要積極改善居民的冷參與現(xiàn)狀，要主動(dòng)培育社區(qū)公共精神，培養(yǎng)集體理性，努力打造有溫度、有溫情的社區(qū)生活共同體。

居民的冷參與與弱行動(dòng)。社區(qū)建設(shè)的本質(zhì)在于居民參與，沒(méi)有居民參與就是沒(méi)有抓住社區(qū)建設(shè)的實(shí)質(zhì)，社區(qū)居民是社區(qū)建設(shè)和社區(qū)治理的關(guān)鍵所在。只有居民參與了，才能讓社區(qū)充滿生機(jī)與活力，社區(qū)居委會(huì)要學(xué)會(huì)使用參與的工作方法，有效引導(dǎo)社區(qū)居民去討論相關(guān)社區(qū)事務(wù)，并努力打造社區(qū)居民意愿的的美麗畫(huà)面。社區(qū)居民有序參與水平越高，居民的自治水平就越高，社區(qū)的治理氛圍就越好。只要社區(qū)居民主動(dòng)參與，就能夠獲得必要的技能訓(xùn)練，這直接影響居民參與社區(qū)治理與提升居民自治水平的廣度和深度，也就能更好地達(dá)致良好的社區(qū)治理。

居民行動(dòng)是社區(qū)治理與社區(qū)建設(shè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，補(bǔ)充了政府行動(dòng)的不足之處，有助于形成政府行動(dòng)與社會(huì)行動(dòng)的良性局面。然而，部分社區(qū)居民對(duì)社區(qū)環(huán)境、社區(qū)安全等社區(qū)公共事務(wù)顯得格外冷漠，只期望別人反映問(wèn)題、解決問(wèn)題，自己做個(gè)旁觀者、享受者而非行動(dòng)者、奉獻(xiàn)者，這種“搭便車(chē)”心理造成社區(qū)公共事務(wù)治理陷入泥沼之中，無(wú)法自拔。另外，社區(qū)居委會(huì)單獨(dú)行動(dòng)進(jìn)行社區(qū)公共事務(wù)治理，就忽略了其他主體的參與功能，依然屬于“大包大攬”的工作作風(fēng)，以老思維、老方法處理當(dāng)代社會(huì)新問(wèn)題、新矛盾。這種傳統(tǒng)的社區(qū)工作機(jī)制，不僅消解了居民參與的能動(dòng)性，也弱化了社區(qū)居委會(huì)與居民的關(guān)系，撕裂了原本“互為好感”的良好社會(huì)關(guān)系。實(shí)踐證明，居民行動(dòng)能夠很好地迎合現(xiàn)代社區(qū)治理的要求，悄然改變社區(qū)治理過(guò)程中“居民自治弱”的困局，而理清居民行動(dòng)邏輯和通過(guò)技術(shù)賦權(quán)激發(fā)居民行動(dòng)就顯得至關(guān)重要。⑤

三、城市社區(qū)公共事務(wù)治理的理論反思

從城市社區(qū)公共事務(wù)治理的現(xiàn)實(shí)邏輯來(lái)看，有些職能部門(mén)為了擴(kuò)展部門(mén)權(quán)力，維護(hù)部門(mén)利益，實(shí)現(xiàn)了權(quán)力的自主性擴(kuò)張，但同時(shí)也捆綁了社區(qū)居委會(huì)，損害了全局利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。在唯上邏輯運(yùn)行情況下，社區(qū)居民的需求容易被忽視，社區(qū)居民的主體性培育成為難題，社區(qū)公共事務(wù)治理也將陷入“社區(qū)居委會(huì)干，社區(qū)居民看”的窘境。放眼全國(guó)，各級(jí)地方政府正在探索基層治理改革，并取得了一定成功經(jīng)驗(yàn)，理順了政府和社會(huì)的關(guān)系，打通了政府、社區(qū)、居民的治理思維，探索出新時(shí)代城市社區(qū)公共事務(wù)治理的地方藍(lán)本，為理論研究提供了中國(guó)樣本、中國(guó)案例和中國(guó)故事，構(gòu)建出一套有中國(guó)特色的理論框架與話語(yǔ)體系。

（一）社區(qū)建設(shè)是由政府推動(dòng)進(jìn)行的

中華人民共和國(guó)成立初期，我國(guó)實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，為此，國(guó)家通過(guò)“單位制”牢牢地把握住整個(gè)社會(huì)成員，形成了“國(guó)家—單位—個(gè)人”管理體制。改革開(kāi)放后，國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系得以調(diào)整，被擠壓的社會(huì)空間得到了釋放，社會(huì)流動(dòng)開(kāi)始加速，人與人之間的關(guān)系也越來(lái)越復(fù)雜。伴隨社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展，社會(huì)結(jié)構(gòu)也發(fā)生變化，社會(huì)成員的利益訴求日漸多樣化，而大量社會(huì)組織的產(chǎn)生在一定程度上滿足了社會(huì)成員的需要，并逐漸發(fā)揮著社會(huì)組織的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。“街居制”取代了“單位制”，成為社會(huì)管理和社會(huì)運(yùn)行的新機(jī)制，組織結(jié)構(gòu)從單一的政府主導(dǎo)向政府組織、社會(huì)組織和市場(chǎng)組織的多元行為主體橫向互動(dòng)的關(guān)系結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。由于歷史因素，我國(guó)社會(huì)建設(shè)起步較晚、發(fā)展較慢，城市社區(qū)建設(shè)更多是由政府推動(dòng)進(jìn)行的，離開(kāi)了政府，社區(qū)建設(shè)就無(wú)從談起，這是由中國(guó)的國(guó)情、社情的客觀因素決定的。社區(qū)的組織架構(gòu)、人員隊(duì)伍、能力建設(shè)、辦公場(chǎng)所、活動(dòng)經(jīng)費(fèi)等都離不開(kāi)政府支持，也就是說(shuō)，基層政府能為社區(qū)居委會(huì)提供物質(zhì)、人力等各方面的支持?；诖?，社區(qū)居委會(huì)甚至愿意被基層政府多管點(diǎn)，這無(wú)疑會(huì)遮蔽社區(qū)居委會(huì)群眾性自治的一面，加重了社區(qū)行政化色彩。要想改變“強(qiáng)國(guó)家、弱社會(huì)”的基本結(jié)構(gòu)，需要有策略、有步驟地培育社會(huì)、發(fā)展社會(huì)，不斷完善社會(huì)制度，大量培育社會(huì)組織，有效促成政府與社會(huì)的良性發(fā)展關(guān)系，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“強(qiáng)國(guó)家、強(qiáng)社會(huì)”結(jié)構(gòu)模式。

（二）社區(qū)居委會(huì)處在壓力型體制環(huán)境中

我國(guó)社區(qū)建設(shè)過(guò)程中始終貫穿實(shí)施行政管理和推動(dòng)居民自治兩個(gè)使命，并形成了兩種不同理論取向和行動(dòng)邏輯：一是以強(qiáng)化國(guó)家政權(quán)建設(shè)和維護(hù)基層社會(huì)穩(wěn)定為主的行政社區(qū)建設(shè)理論和實(shí)踐;二是以培育與國(guó)家適度相分離為主的社會(huì)自治理論和實(shí)踐。兩者是同時(shí)共存的，不僅是國(guó)家基層政權(quán)建設(shè)的過(guò)程，也是基層社會(huì)組織發(fā)育的過(guò)程。⑥ 社區(qū)居委會(huì)是群眾性自治組織，卻疲于應(yīng)付和處理大量行政事務(wù)，當(dāng)面對(duì)社區(qū)公共事務(wù)治理時(shí)，往往采取突擊式、動(dòng)員式治理模式，只見(jiàn)社區(qū)居委行動(dòng)，不見(jiàn)社區(qū)居民行動(dòng)。社區(qū)居民成了單純的旁觀者和享受者，盡管社區(qū)居委會(huì)忙里忙外，但沒(méi)有參與就沒(méi)有責(zé)任，沒(méi)有付出就沒(méi)認(rèn)同，社區(qū)居民依然會(huì)怨聲載道，責(zé)怪社區(qū)居委會(huì)干得不好。造成這種困境的重要原因之一在于社區(qū)居委會(huì)處在壓力型體制環(huán)境中，街道辦事處人員少、時(shí)間少、精力少，不可能有效解決大量的行政事務(wù)，只能由社區(qū)居委會(huì)承包，但由于社區(qū)居委會(huì)引導(dǎo)能力、組織能力有限，被迫將大量精力和時(shí)間放在行政事務(wù)處理上。另一方面，社區(qū)居委會(huì)也未能有效引導(dǎo)社區(qū)居民參與治理，社區(qū)離開(kāi)了居民，猶如魚(yú)兒離開(kāi)了水，最終導(dǎo)致社區(qū)公共事務(wù)治理陷入“荒漠化”境地。社區(qū)居委會(huì)是連接國(guó)家與社會(huì)的“橋梁”，需要強(qiáng)化協(xié)商能力、治理能力，不斷推進(jìn)城市社區(qū)治理的現(xiàn)代化建設(shè)。

（三）政府行政管理與居民自治有效銜接良性互動(dòng)

通過(guò)觀察社區(qū)治理體制機(jī)制的改革經(jīng)驗(yàn)，可以發(fā)現(xiàn)，找到行政管理與居民自治之間的體制銜接點(diǎn)十分關(guān)鍵。破解社區(qū)管理體制的難題，需要從街道辦事處入手，并對(duì)街道體制機(jī)制開(kāi)展科學(xué)、有效、合理的體制變革。這一改革不是為了扁平化而簡(jiǎn)單地撤銷(xiāo)街道辦事處，而需要適當(dāng)保留、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)人員等。要適宜地轉(zhuǎn)變街道辦事處的職能，使其一方面代表區(qū)政府對(duì)下轄區(qū)社區(qū)進(jìn)行工作指導(dǎo)，將社情民意反饋給區(qū)政府。另一方面，適當(dāng)調(diào)整街道辦事處的職能定位，使其真正發(fā)揮培育社會(huì)組織及推動(dòng)社會(huì)自治的作用。而技術(shù)賦權(quán)成為增進(jìn)社區(qū)居民自治能力和組織化水平的有效路徑，社區(qū)居民真正成為基層群眾自治主體，通過(guò)行使權(quán)利發(fā)揮社區(qū)居民主體性，形成社區(qū)居民自治的多種形式、多種類(lèi)型和多種層次，不斷促進(jìn)社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。⑦

（四）有效構(gòu)建共建共治共享的基層治理格局

社區(qū)擁有豐富的社會(huì)資源，供給著貼近居民需要的公共服務(wù)，為居民提供了參與社區(qū)公共事務(wù)治理的載體，已經(jīng)成為滿足人民群眾對(duì)美好生活需要的最佳場(chǎng)域。但是，由于社區(qū)居委會(huì)的行政化傾向，引導(dǎo)居民自治的時(shí)間就相對(duì)減少，這在一定程度上制約了社區(qū)居委會(huì)的回應(yīng)能力。地方社區(qū)治理改革探索的重要內(nèi)容，本質(zhì)在于實(shí)現(xiàn)居民互動(dòng)，核心在于激發(fā)居民主體性，關(guān)鍵在于調(diào)動(dòng)居民參與性，重點(diǎn)在于促成居民能動(dòng)性。簡(jiǎn)單地說(shuō)，政府、社區(qū)居委會(huì)和社會(huì)組織將社區(qū)公共事務(wù)的決定權(quán)和行動(dòng)權(quán)完全向居民開(kāi)放，其核心內(nèi)涵就是需求讓居民表達(dá)、問(wèn)題讓居民討論、活動(dòng)讓居民策劃以及公約讓居民制定。⑧ 這一過(guò)程是賦權(quán)增能的過(guò)程，也是增強(qiáng)社區(qū)居民自治能力，提升社區(qū)居民治理能力的過(guò)程。同時(shí)，要不斷增強(qiáng)社區(qū)居民對(duì)治理內(nèi)涵的理解，培育社區(qū)居民協(xié)商技能，增強(qiáng)社區(qū)居民行動(dòng)能力。但是，個(gè)人的力量始終是有限的，要充分發(fā)揮轄區(qū)單位、社區(qū)社會(huì)組織、市場(chǎng)企業(yè)等諸多主體力量，構(gòu)建區(qū)域命運(yùn)共同體。

立足新時(shí)代，在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，各級(jí)政府、社會(huì)組織、企業(yè)組織和居民等遵循社會(huì)發(fā)展規(guī)律，逐步形成了有效的社會(huì)治理、良好的社會(huì)秩序，使人民獲得感、幸福感更加充實(shí)、更有保障。只有這樣才能提升社會(huì)治理水平，才能更好地實(shí)現(xiàn)“共建、共治、共享”的基層治理格局，也才能達(dá)到一種力量相對(duì)平等、均衡的治理狀態(tài)。

注釋?zhuān)?/p>

①[古希臘]亞里士多德：《政治學(xué)》，吳壽彭譯，商務(wù)印書(shū)館1965版，第68頁(yè)。

② 陳偉東、張繼軍：《社區(qū)治理社會(huì)化：多元要素協(xié)同、共生》，《社會(huì)科學(xué)家》2016年第8期。

③⑥ 陳蓉蓉：《我國(guó)社區(qū)公共事務(wù)治理的困境及對(duì)策研究——以延安市寶塔區(qū)城市社區(qū)為例》，延安大學(xué)2018年碩士學(xué)位論文。

④ 張城成：《社區(qū)居民參與困境的原因初探：基于公共選擇理論的分析》，《江西教育學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第4期。

⑤ 陳偉東、吳嵐波：《行動(dòng)科學(xué)視域下社區(qū)治理的行動(dòng)邏輯及生成路徑研究》，《吉首大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2018年第1期。

⑦ 張繼軍：《技術(shù)治理：城市社區(qū)集體行動(dòng)探尋》，《中共云南省委黨校學(xué)報(bào)》2019年第3期。

⑧ 陳偉東、陳艾：《居民主體性的培育：社區(qū)治理的方向與路徑》，《社會(huì)主義研究》2017年第4期。

作者簡(jiǎn)介：張繼軍，延安大學(xué)政法學(xué)院講師，陜西延安，716000;陳蓉蓉，延安大學(xué)發(fā)展規(guī)劃處，陜西延安，716000。

（責(zé)任編輯 ?陳 ?艾）