集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中的全域統(tǒng)籌研究

孫士越

摘要：2019年8月26日《中華人民共和國土地管理法》修改案正式通過，并將于2020年1月1日在全國實(shí)行，此次修改為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市提供了法律支撐，預(yù)示著集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市將在全國范圍內(nèi)展開。本文以全域統(tǒng)籌為視角，探討北京市大興區(qū)西紅門鎮(zhèn)作為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)在探索中的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。分別從全域統(tǒng)籌中全空間規(guī)劃、全要素統(tǒng)籌、全機(jī)制協(xié)調(diào)三個(gè)層次來分析西紅門鎮(zhèn)在入市探索中的實(shí)際操作，并對西紅門鎮(zhèn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的進(jìn)一步開展提出了一些建議。

關(guān)鍵詞：土地管理法；集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市；全域統(tǒng)籌；西紅門鎮(zhèn)

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2020.02.003 中圖分類號(hào)：TU984.2

文章編號(hào)：1009-1483（2020）02-0010-08 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

Study on the Global Coordination of the Marketization of Profitable Collective Constructive Land： Taking Xihongmen Town， Daxing District， Beijing as an Example

SUN Shiyue

[Abstract] On August 26th， 2019， the amendment of "Land Administration Law of the PRC" was formally passed and will be implemented nationwide on January 1st， 2020. This amendment clears the legal support to the marketization of profitable collective constructive land， and indicates that the marketization will be launched nationwide. From the perspective of global thinking， this paper explores the practical experience of Xihongmen Town， Daxing District， Beijing， as a pilot project of the marketization of profitable collective constructive land， and analyzes the actual operation of Xihongmen Town in the exploration from three levels of total space planning， total factor planning and whole-mechanism coordination in the global thinking. Meanwhile， some suggestions for further development of the marketization of profitable collective constructive Land in Xihongmen Town are put forward.

[Keywords] land administration law； marketization of profitable collective constructive land； global coordination； Xihongmen Town

引言

由于我國的城鄉(xiāng)二元體制，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，城鄉(xiāng)發(fā)展差異逐漸增大，城市發(fā)展面臨“地荒”困境，而農(nóng)村地區(qū)建設(shè)用地資源得不到合理的利用。如何有效統(tǒng)籌城鄉(xiāng)用地，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的問題，促使著多方對農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)問題進(jìn)行探索。從2013年中共十八屆三中全會(huì)提出“建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同價(jià)同權(quán)[1]”到2015年全國人大常委會(huì)通過在全國建立33個(gè)試點(diǎn)進(jìn)行集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市探索，再到2019年8月26日第十三屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十二次會(huì)議通過《土地管理法》修正案刪去了“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”的規(guī)定，新增“對土地利用總體規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，允許土地所有權(quán)人通過出讓、出租等方式交由單位或者個(gè)人使用[2]”，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市得到了法律支撐，并將在全國范圍內(nèi)展開。33個(gè)試點(diǎn)為入市的展開進(jìn)行了有益探索，其探索的最終目的是形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。本文將以北京市大興區(qū)西紅門鎮(zhèn)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市探索為例，探討如何利用全域統(tǒng)籌思維推動(dòng)入市開展。

1全域統(tǒng)籌的內(nèi)涵

1.1 相關(guān)研究

全域這一理念最早出自全域旅游規(guī)劃的概念，指將整體鄉(xiāng)村地區(qū)作為一個(gè)旅游吸引物，通過全域空間整合和多要素統(tǒng)籌構(gòu)建鄉(xiāng)村旅游發(fā)展體系[3]。在城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)界也有對全域理念的研究，吳小平、楊凱等多位學(xué)者認(rèn)為全域是涵蓋從規(guī)劃目標(biāo)到實(shí)現(xiàn)路徑的全方位設(shè)計(jì)，其主要內(nèi)容是指在某個(gè)行政區(qū)域內(nèi)，將該區(qū)域做為一個(gè)整體進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，打破城鄉(xiāng)、區(qū)域等的限制，按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律，推動(dòng)規(guī)劃實(shí)現(xiàn)全要素發(fā)展，全空間覆蓋，全方位協(xié)調(diào)[4]，提出以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為路徑的全域城鎮(zhèn)化理念[5]。唐鵬分析探討了“全域成都”規(guī)劃，認(rèn)為全域規(guī)劃應(yīng)當(dāng)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)合理布局，建立城鄉(xiāng)一體的交通格局和覆蓋全域的基礎(chǔ)設(shè)施體系[6]。陸梟麟等根據(jù)我國發(fā)展環(huán)境的變化對比了傳統(tǒng)規(guī)劃與全域規(guī)劃，認(rèn)為全域規(guī)劃的規(guī)劃范圍、規(guī)劃內(nèi)容、規(guī)劃方式、規(guī)劃編制和保障等方面都與傳統(tǒng)規(guī)劃有所不同[7]。林志明等從新理念角度出發(fā)，認(rèn)為從傳統(tǒng)規(guī)劃到全域規(guī)劃就是從鎮(zhèn)區(qū)到鎮(zhèn)域、從建設(shè)要素到非建設(shè)要素、從微觀到宏觀進(jìn)行有機(jī)整合和系統(tǒng)規(guī)劃的轉(zhuǎn)變[8]。

1.2 全域統(tǒng)籌的內(nèi)涵

全域統(tǒng)籌具備全空間、全要素、全機(jī)制的特點(diǎn)，其內(nèi)涵可以分為三個(gè)層次：首先，在空間上指范圍的全覆蓋，打破城鄉(xiāng)界限，從宏觀的區(qū)域考量統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展；其次，在對象上包含城鄉(xiāng)范圍內(nèi)的全部要素，如經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人文、生態(tài)、民生等；再次，強(qiáng)調(diào)在整個(gè)運(yùn)作體系中的全機(jī)制協(xié)調(diào)，兼顧考慮多元矛盾，在本文指集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市可持續(xù)性的運(yùn)營機(jī)制打造。

2全域統(tǒng)籌有利于促進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市順利開展

2.1 集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市經(jīng)驗(yàn)中全域統(tǒng)籌的體現(xiàn)

2015年，浙江省湖州市德清縣舍鎮(zhèn)砂村在全國率先實(shí)現(xiàn)了首宗集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，截至2018年底，德清縣域內(nèi)完成了土地入市186宗，面積達(dá)1401畝，成交金額3.45億元。德清縣的經(jīng)驗(yàn)是在多規(guī)合一確定存量的背景下，將可入市的土地資源在全縣域空間上進(jìn)行統(tǒng)籌，采用異地調(diào)整入市與就地入市相結(jié)合的方式合理配置土地資源，最大化實(shí)現(xiàn)土地的利用效率。

重慶市大足區(qū)截至2018年9月實(shí)現(xiàn)11宗集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，總面積244.96畝，出讓金額逾8100萬元。大足區(qū)采用“地票”①模式，是一種在區(qū)級(jí)全域空間上統(tǒng)籌土地資源的方式，即在建設(shè)用地增減掛鉤要求下，復(fù)墾農(nóng)村集體建設(shè)用地，將用地指標(biāo)以“飛地”的形式增加為城鎮(zhèn)建設(shè)用地，使得土地發(fā)展權(quán)由復(fù)墾區(qū)轉(zhuǎn)移到建設(shè)區(qū)，既考慮了生態(tài)補(bǔ)償又實(shí)現(xiàn)了收益共享。

上海市松江區(qū)于2016年實(shí)現(xiàn)了首宗集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，出讓面積為12.98畝，以5502萬元成交。松江區(qū)采用了在區(qū)級(jí)范圍內(nèi)統(tǒng)籌把控入市的總量、時(shí)機(jī)和節(jié)奏的方式來保障土地價(jià)值。在區(qū)內(nèi)合理分配收益，在實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的基本保障和獲得感的基礎(chǔ)之上，將市、區(qū)級(jí)收益用于城鄉(xiāng)公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)維護(hù)。

2.2 小結(jié)

三個(gè)試點(diǎn)的入市實(shí)踐都在一定程度上體現(xiàn)了全域統(tǒng)籌的思想，前兩者在空間上打破了傳統(tǒng)的村莊各自為戰(zhàn)的規(guī)劃模式，后者在機(jī)制構(gòu)建上實(shí)現(xiàn)了對土地價(jià)值的保障和對收益的分配的統(tǒng)籌，但三者對于全域統(tǒng)籌思想的應(yīng)用并不全面，分別體現(xiàn)了全域統(tǒng)籌的部分內(nèi)涵。本文將以北京市大興區(qū)西紅門鎮(zhèn)在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市探索中從全空間、全要素、全機(jī)制三個(gè)方面的具體實(shí)踐為例探討全域統(tǒng)籌思維的運(yùn)用。

3西紅門鎮(zhèn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市前基本情況及面臨的困境

3.1 西紅門鎮(zhèn)基本情況

西紅門鎮(zhèn)位于北京市中心城區(qū)和大興新城之間，鎮(zhèn)域面積31.5平方公里，下轄27個(gè)行政村和5個(gè)居委會(huì)。鎮(zhèn)域空間形態(tài)呈南北向，北部接近北京四環(huán)路，南部緊鄰六環(huán)路，屬于典型的城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)，并且受區(qū)位影響鎮(zhèn)域內(nèi)各村莊的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況差距較大（見圖1）。從西紅門鎮(zhèn)全鎮(zhèn)人口結(jié)構(gòu)來看，入市開展前（截至2015年）常住人口18萬，其中戶籍人口2.6萬，承接中心城區(qū)人口②2.4萬，外來常住人口③13萬，外來常住人口比例占70%以上（見圖2）。經(jīng)過多年疏解整治促提升工作的開展，西紅門鎮(zhèn)疏解了大量聚居在城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的外來人口，截至2019年人口減少至5.5萬，主要為戶籍人口和承接中心城區(qū)人口。

西紅門鎮(zhèn)的城鄉(xiāng)面貌呈現(xiàn)“三多三差”的局面。“三多”指流動(dòng)人口多、低端產(chǎn)業(yè)多、安全隱患多；“三差”指基礎(chǔ)設(shè)施差、環(huán)境衛(wèi)生差、社會(huì)治安差。入市開展前，西紅門鎮(zhèn)人口密度達(dá)到5700人/平方公里④，戶籍人口與流動(dòng)人口比例嚴(yán)重倒掛，個(gè)別村莊人口倒掛比達(dá)到1：20；低端產(chǎn)業(yè)多，全鎮(zhèn)5000多家企業(yè)中95%為技術(shù)含量低、規(guī)模小、分布散的小物流、小服裝、小加工企業(yè)；安全隱患多，2017年11月西紅門鎮(zhèn)新建村發(fā)生大火并不是個(gè)例，而是安全隱患的部分體現(xiàn)，總的來說城鄉(xiāng)面貌較差，社會(huì)管理難度極大。

3.2 入市前的困境

為了解決人口資源環(huán)境之間的尖銳矛盾，同時(shí)加快農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市探索步伐，西紅門鎮(zhèn)被選為北京唯一的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)，其在入市探索開展前存在著許多具有代表性的問題。

一是土地集約化利用程度低。20世紀(jì)80年代以來，北京市的快速發(fā)展需求為周邊小城鎮(zhèn)帶來了多項(xiàng)有利政策和引導(dǎo)，作為距離中心城區(qū)較近的重點(diǎn)小城鎮(zhèn)，西紅門鎮(zhèn)進(jìn)入了快速發(fā)展時(shí)期。全鎮(zhèn)共形成村級(jí)工業(yè)大院27個(gè)，占地面積15000畝，占鎮(zhèn)域面積的1/3。但多數(shù)集體經(jīng)營性建設(shè)用地不符合土地規(guī)劃和城市規(guī)劃，屬于違法用地和違法建設(shè)。這種粗放的開發(fā)模式和規(guī)劃引導(dǎo)的缺乏導(dǎo)致集體經(jīng)營性建設(shè)用地出現(xiàn)規(guī)模小、空間分散、碎片化的“小、散、碎”現(xiàn)象，平均容積率僅為0.6。用地開發(fā)強(qiáng)度低，空間破碎問題嚴(yán)重（見圖3）。

二是鎮(zhèn)域內(nèi)各村資源具有明顯差異。受歷史發(fā)展和區(qū)位因素影響，各村保留的土地資源數(shù)量、土地價(jià)值、村莊的富裕程度存在明顯差異。五環(huán)以北及靠近京開高速的村莊在發(fā)展過程中獲得了建設(shè)用地指標(biāo)，但各村單獨(dú)發(fā)展沒有帶動(dòng)周邊村莊，在30年來的村域發(fā)展競爭中，鎮(zhèn)域范圍內(nèi)的村莊經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生嚴(yán)重分化，逐漸形成貧富差距（見圖4）。

三是經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏后續(xù)動(dòng)力。產(chǎn)業(yè)上，西紅門鎮(zhèn)企業(yè)多為服裝、物流等粗放型企業(yè)，全鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏合理的規(guī)劃，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)效益低下并造成了環(huán)境污染。另外，集體經(jīng)濟(jì)和村民收入過于依賴不合法的房屋租賃經(jīng)濟(jì)，但租賃行為的不規(guī)范和土地?zé)o序流轉(zhuǎn)導(dǎo)致土地租賃效益過低，以壽保莊工業(yè)大院為例，其占地面積為702畝，年租金收入860萬元，平均每平米年租金17.7元，租金水平遠(yuǎn)低于相鄰城市地區(qū)，且土地增值收益絕大部分被非集體經(jīng)濟(jì)組織成員的房主和經(jīng)營主獲取，農(nóng)民持續(xù)增收和集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展后續(xù)乏力。

4西紅門鎮(zhèn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中的全域統(tǒng)籌思維應(yīng)用

4.1 西紅門鎮(zhèn)入市基本情況

入市開展前西紅門鎮(zhèn)面臨的種種困境是北京市大興區(qū)域內(nèi)各鎮(zhèn)的共有問題，這些問題促使著大興區(qū)不斷探索改革道路，從2011年前便在積極開展城鎮(zhèn)化改造，在2011年至2015年作為北京市城鄉(xiāng)結(jié)合部改造試點(diǎn)積極開展整治行動(dòng)，探索解決城鄉(xiāng)發(fā)展矛盾的道路，積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，到2015年大興區(qū)成為國家集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市33個(gè)試點(diǎn)之一，作為北京市唯一的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)開始探索入市道路，其中大興區(qū)西紅門鎮(zhèn)在2016年實(shí)現(xiàn)了大興區(qū)首宗集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。

在此次集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)過程中，西紅門鎮(zhèn)在全國范圍內(nèi)首次提出“鎮(zhèn)級(jí)統(tǒng)籌”模式，改變了以往村莊各自為戰(zhàn)的狀態(tài)，以全域統(tǒng)籌思維為引導(dǎo)統(tǒng)籌鎮(zhèn)域資源，解決入市過程中遇到的實(shí)際困難，截至2019年實(shí)現(xiàn)了兩宗集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市（見表1）。

4.2 西紅門鎮(zhèn)全域統(tǒng)籌集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的創(chuàng)造性思路

西紅門鎮(zhèn)在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市探索中率先提出了“鎮(zhèn)級(jí)統(tǒng)籌”模式，是從鎮(zhèn)級(jí)層面出發(fā)的全域統(tǒng)籌模式（見圖5）。該模式首先對西紅門鎮(zhèn)現(xiàn)實(shí)困境進(jìn)行研究，分析現(xiàn)狀問題和發(fā)展需求，得出三層矛盾：土地資源空間分散與土地資源高效利用間的矛盾；鎮(zhèn)域內(nèi)村莊發(fā)展差距大與全域發(fā)展共享間的矛盾；經(jīng)濟(jì)發(fā)展后續(xù)乏力與農(nóng)民集體持續(xù)收益的矛盾。其次，以全域統(tǒng)籌思維為引導(dǎo)有針對性地解決困境與發(fā)展之間的矛盾，以全空間規(guī)劃思維指導(dǎo)空間整合，以全要素統(tǒng)籌思維保障全域民生均衡，以全機(jī)制協(xié)調(diào)引領(lǐng)入市主體與運(yùn)營機(jī)制的科學(xué)選擇與構(gòu)建，最終實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的健康持續(xù)發(fā)展。

4.3 西紅門鎮(zhèn)全域統(tǒng)籌集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的具體舉措

4.3.1 全空間規(guī)劃——打破村莊各自為戰(zhàn)模式

西紅門鎮(zhèn)以全空間規(guī)劃思維為導(dǎo)向突破村莊各自為戰(zhàn)的規(guī)劃模式。首先，作為北京周邊小城鎮(zhèn)，西紅門鎮(zhèn)為適應(yīng)減量發(fā)展要求根據(jù)土地規(guī)劃和城市規(guī)劃在全鎮(zhèn)范圍內(nèi)確定了需要騰退的建設(shè)用地，鎖定了建設(shè)用地的總量。

其次，整合全鎮(zhèn)范圍內(nèi)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地資源，各村集體經(jīng)濟(jì)組織在保持土地所有權(quán)不變的前提下，以土地使用權(quán)作價(jià)入股或現(xiàn)金注資的方式進(jìn)入聯(lián)營公司，將用地資源在鎮(zhèn)級(jí)層面進(jìn)行規(guī)劃調(diào)整，解決以往村莊各自為戰(zhàn)時(shí)集體經(jīng)營性建設(shè)用地規(guī)模小，空間分散，單個(gè)村莊經(jīng)濟(jì)實(shí)力不足無法實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益的問題。

再次，西紅門鎮(zhèn)將整理好的土地資源在鎮(zhèn)級(jí)層面統(tǒng)籌規(guī)劃空間布局，將“可上市指標(biāo)”優(yōu)先布局在規(guī)劃集中建設(shè)區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)條件較好的“可上市空間”，向新建產(chǎn)業(yè)區(qū)、新城區(qū)、新建居住區(qū)、鎮(zhèn)東區(qū)和重大項(xiàng)目集中，實(shí)現(xiàn)用地資源的最大化利用。京開高速以西以居住功能為主，解決村民及外來人群居住問題；京開高速以東為大興新城，以居住和新建產(chǎn)業(yè)園為主，解決城市發(fā)展與農(nóng)民的持續(xù)增收問題（見圖6）。

4.3.2全要素統(tǒng)籌——注重民生保障

傳統(tǒng)的城市開發(fā)建設(shè)活動(dòng)關(guān)注的要素一般包括經(jīng)濟(jì)、空間、環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施等，但在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市過程中由于集體土地是農(nóng)民的主要收入來源，入市的開展涉及到農(nóng)民的切身利益，所以應(yīng)當(dāng)充分考慮的要素還包括民生問題，即保障農(nóng)民的收入及收入的合理性。

在歷史發(fā)展過程中，對于西紅門鎮(zhèn)內(nèi)的多個(gè)村莊來說，往往存在土地資源不一樣，村莊富裕程度不一樣的問題，如何保障在利益分配過程中，每個(gè)村莊的村民都能夠擁有平等的獲得感是入市需要解決的重要問題。

西紅門鎮(zhèn)在此次試點(diǎn)過程中，以“二次分配”作為基本收益分配模式，首先根據(jù)各村土地現(xiàn)實(shí)狀況，以面積、區(qū)位、用途、人口等要素確定權(quán)重設(shè)計(jì)股權(quán)結(jié)構(gòu)，建立鎮(zhèn)域統(tǒng)一的分配機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了全鎮(zhèn)農(nóng)民利益統(tǒng)籌。一次分配中“以地定權(quán)”，根據(jù)村莊能流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用地分配權(quán)益，但這種分配方式會(huì)加大村莊間貧富差距，因此在聯(lián)營公司創(chuàng)造了利益并良性運(yùn)營之后，重新進(jìn)行第二次分配。二次分配采取“以人定權(quán)”，進(jìn)行資源的重新分配，為每個(gè)村民提供相同的利益，逐步縮小全鎮(zhèn)各村之間的貧富差距。

西紅鎮(zhèn)的分紅標(biāo)準(zhǔn)在尊重了資源差異的基礎(chǔ)上最大程度保障了農(nóng)民收益的公平性，統(tǒng)一定為1.3萬元和1.98萬元兩個(gè)等級(jí)：西部村子由于區(qū)位較好，分紅標(biāo)準(zhǔn)定為1.98萬元/（畝·年），每5年遞增5%；東部村莊初始定為1.3萬元/（畝·年），第五年追平1.98萬元/（畝·年），之后每五年遞增5%（見圖7）。

4.3.3全機(jī)制協(xié)調(diào)——以聯(lián)營公司為入市主體

為保障入市的順利進(jìn)行，協(xié)調(diào)村民、村集體與政府之間的利益關(guān)系，西紅門鎮(zhèn)在保證集體土地所有權(quán)不變的前提下，采用了以政府為主導(dǎo)，農(nóng)民將土地作價(jià)入股的形式設(shè)立了聯(lián)營公司，作為入市的主體。聯(lián)營公司的主要職能涉及到集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的全過程，包括土地供給過程、入市交易過程及后期運(yùn)營過程，聯(lián)營公司的設(shè)立是在農(nóng)民充分授權(quán)的前提下進(jìn)行的，各村通過民主程序?qū)⑼恋厥褂脵?quán)全權(quán)交給聯(lián)營公司，這樣的機(jī)制設(shè)立能夠?qū)崿F(xiàn)對土地資產(chǎn)的市場化管理和運(yùn)作，降低因村級(jí)組織化程度不高而造成的交易成本增高和經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)問題（見圖8）。

5對于西紅門鎮(zhèn)未來集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的思考

5.1 增加規(guī)劃靈活性，變終極藍(lán)圖為過程規(guī)劃

西紅門鎮(zhèn)在空間上打破村莊界限統(tǒng)籌用地資源實(shí)現(xiàn)了資源的有效利用，但在實(shí)際操作過程中集體經(jīng)營性建設(shè)用地資源整理的任務(wù)十分艱巨，部分土地產(chǎn)權(quán)不明晰問題及村民“就地起價(jià)”行為是資源整理的主要障礙。傳統(tǒng)的規(guī)劃方式更注重技術(shù)性，缺乏實(shí)操層面的考慮，忽略了土地使用中的實(shí)際困難，所以在入市過程中增加規(guī)劃靈活性更加重要，建議采用“先流轉(zhuǎn)、再規(guī)劃”的模式，將規(guī)劃工作分階段進(jìn)行，首先確定建設(shè)用地指標(biāo)，在完成土地騰退之后再進(jìn)行明確的空間落位，對于確實(shí)難以騰退的土地實(shí)行暫時(shí)避讓來避免入市過程中因某塊用地拆遷受阻而影響整體工作開展的情況（見圖9）。

5.2 轉(zhuǎn)變農(nóng)民思維，變小農(nóng)思維為股東思維

目前西紅門鎮(zhèn)聯(lián)營公司的收益分配方式保障了農(nóng)民的基本收益，平衡了因區(qū)位影響造成的收益不均問題，但這樣的民生保障形式也存在一定的弊端。長遠(yuǎn)來看，農(nóng)民不通過勞動(dòng)而獲得持續(xù)收益的分配機(jī)制能否持續(xù)存疑，首先沒有調(diào)動(dòng)農(nóng)民的勞動(dòng)積極性，其次農(nóng)民依賴于固定收益分配的思想不能夠適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的變動(dòng)，容易造成虧損而導(dǎo)致公司運(yùn)營困難。由此，聯(lián)營公司可以考慮推出技能培訓(xùn)服務(wù)，為當(dāng)?shù)卮迕裉峁徫慌嘤?xùn)，引導(dǎo)有勞動(dòng)能力的村民參加工作，如聯(lián)營公司中的基礎(chǔ)崗位或物業(yè)管理等，使村民通過勞動(dòng)獲得更多收益。同時(shí)，村民需要轉(zhuǎn)變思維模式，從依賴于定額分紅到接受集體土地入市屬于市場行為，樹立股東意識(shí)，承擔(dān)市場經(jīng)濟(jì)帶來的收益或風(fēng)險(xiǎn)。

5.3完善聯(lián)營公司組織，變賣地分紅為企業(yè)經(jīng)營

聯(lián)營公司需要逐步實(shí)現(xiàn)企業(yè)化經(jīng)營，首先需要意識(shí)到土地資產(chǎn)入市面臨一定風(fēng)險(xiǎn)，聯(lián)營公司要能夠轉(zhuǎn)變思維接受市場行為風(fēng)險(xiǎn)，聘請專業(yè)的職業(yè)經(jīng)理人來運(yùn)營聯(lián)營公司，并且建議在入市平穩(wěn)之后通過自持物業(yè)來保障聯(lián)營公司的持續(xù)運(yùn)營，前期可與開發(fā)公司合作，保有部分物業(yè)用于出租銷售，后期資金正常運(yùn)轉(zhuǎn)后可自留土地由公司進(jìn)行開發(fā)建設(shè)和出租銷售。

5.4重塑政府角色，變政府主導(dǎo)為政府監(jiān)督

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市是我國土地制度改革的一次嘗試，需要政府的介入來把控方向，降低入市中的博弈沖突，但聯(lián)營公司作為入市主體其本質(zhì)是企業(yè)，需要直接面對市場，隨著聯(lián)營公司的正式運(yùn)營，政府的角色還需要進(jìn)一步的考慮。建議在入市發(fā)展平穩(wěn)之后，實(shí)行政府退出機(jī)制來避免入市行為過于依賴政府，最大化地把管理權(quán)和決策權(quán)交還給集體，發(fā)揮政府監(jiān)督職能，保證入市的持續(xù)展開。

6結(jié)語

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市是我國土地制度的重大改革，西紅門鎮(zhèn)的探索體現(xiàn)了其在面臨入市困難時(shí)的解決路徑，本文以全域統(tǒng)籌思維為出發(fā)點(diǎn)總結(jié)了其入市經(jīng)驗(yàn)并提出了一些思考和建議，以期為當(dāng)前的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市提供有益借鑒。

注：

① “地票”指農(nóng)村集體建設(shè)用地經(jīng)過復(fù)墾并經(jīng)土地管理部門嚴(yán)格驗(yàn)收后產(chǎn)生的集體建設(shè)用地指標(biāo)，是具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值并經(jīng)法律認(rèn)可的土地指標(biāo)。

② 承接中心城區(qū)人口，指原居住在中心城區(qū)，后搬入西紅門鎮(zhèn)居住的北京戶籍人口。

③ 外來常住人口，指非北京戶籍人口常住西紅門鎮(zhèn)的人口。

④ 我國人口密度最大城市深圳的人口密度為5960人/平方公里。

參考文獻(xiàn)：

[1] 中共中央.中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[Z]，2013.

[2] 十三屆全國人民代表大會(huì)常委會(huì)第十二次會(huì)議.中華人民共和國土地管理法[Z]，2019.

[3] 郭培，周曉路，張川.全域旅游導(dǎo)向下鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃方法探索與實(shí)踐——以常州市武進(jìn)區(qū)鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃為例[J].小城鎮(zhèn)建設(shè)，2019，37（7）：82-88，103.doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.07.012.

[4] 吳小平，劉筱，費(fèi)立榮.全域視角下的最美樂居小鎮(zhèn)規(guī)劃——以《?？谑醒葚S鎮(zhèn)總體規(guī)劃修編（2013—2030）》為例[J].規(guī)劃師，2016，32（12）：121-128.

[5] 楊凱，桂春瓊.空間規(guī)劃體系下鄉(xiāng)村建設(shè)用地全域管控策略探析[C]//中國城市規(guī)劃學(xué)會(huì).共享與品質(zhì)——2018中國城市規(guī)劃年會(huì)論文集（12城鄉(xiāng)治理與政策研究）.北京：中國城市規(guī)劃學(xué)會(huì)，2018：676-684.

[6] 唐鵬.“全域成都”規(guī)劃探討[J].規(guī)劃師，2009，25（8）：31-34.

[7] 陸梟麟，張京祥，皇甫玥.發(fā)展環(huán)境變遷背景下的全域城鄉(xiāng)規(guī)劃比較研究[C]//中國城市規(guī)劃學(xué)會(huì).城市規(guī)劃和科學(xué)發(fā)展——2009中國城市規(guī)劃年會(huì)論文集.北京：中國城市規(guī)劃學(xué)會(huì)，2009：463-472.

[8] 林志明，張瑞霞，湯品森，等.全域視角下的鎮(zhèn)域村鎮(zhèn)布局規(guī)劃編制探討[J].規(guī)劃師，2014，30（9）：94-99.

[9] 卓想，施媛，高黃根，等.全域視角下特色小鎮(zhèn)總體規(guī)劃策略研究——以河源古竹鎮(zhèn)為例[C]//中國城市規(guī)劃學(xué)會(huì).共享與品質(zhì)——2018中國城市規(guī)劃年會(huì)論文集（19小城鎮(zhèn)規(guī)劃）.北京：中國城市規(guī)劃學(xué)會(huì)， 2018：222-235.