大數(shù)據(jù)視野下流動(dòng)人口服務(wù)與管理法治化研究

戚瑩

【摘要】為了提升管理水平和服務(wù)效率，流動(dòng)人口的服務(wù)與管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)重視大數(shù)據(jù)在科學(xué)決策和精細(xì)化服務(wù)與管理中的作用和價(jià)值，提高流動(dòng)人口服務(wù)與管理的科學(xué)性與有效性。盡管大數(shù)據(jù)技術(shù)存在諸多明顯的優(yōu)勢(shì)，但由于大數(shù)據(jù)算法的不確定性和自動(dòng)化偏差，它并不能完全取代以執(zhí)法者為核心的傳統(tǒng)執(zhí)法方式。

【關(guān)鍵詞】大數(shù)據(jù)? 流動(dòng)人口? 治理

【中圖分類(lèi)號(hào)】D920.4? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.03.016

海量數(shù)據(jù)的大規(guī)模生產(chǎn)、應(yīng)用和共享，不僅顛覆了傳統(tǒng)流動(dòng)人口服務(wù)和管理數(shù)據(jù)的獲取、分析、利用和存儲(chǔ)方式，還對(duì)傳統(tǒng)的管理理念和方法提出了強(qiáng)有力的挑戰(zhàn)。深入研討大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下流動(dòng)人口服務(wù)和管理的法治化問(wèn)題，既有助于進(jìn)一步明確公安機(jī)關(guān)的角色定位和職權(quán)范圍，又有利于創(chuàng)新流動(dòng)人口服務(wù)與管理機(jī)制。

應(yīng)用與發(fā)展：大數(shù)據(jù)在流動(dòng)人口服務(wù)與管理中的運(yùn)用

近年來(lái)，大數(shù)據(jù)分析在人口數(shù)據(jù)支持、區(qū)域人口服務(wù)、人口流動(dòng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、人口調(diào)控決策等諸多領(lǐng)域發(fā)揮著越來(lái)越重要的推動(dòng)作用。大數(shù)據(jù)的投入和運(yùn)用，既有效地提升了政府工作水平和決策能力，又明顯地提高了社會(huì)管理水平和服務(wù)效率。

有助于現(xiàn)狀研判和趨勢(shì)預(yù)測(cè)。當(dāng)前，我國(guó)流動(dòng)人口服務(wù)與管理的實(shí)踐顯示，對(duì)流動(dòng)人口海量的數(shù)據(jù)進(jìn)行深入挖掘、充分整合、分析處理和有效運(yùn)用，有利于我們準(zhǔn)確地預(yù)測(cè)人口流動(dòng)趨勢(shì)、科學(xué)地調(diào)整流動(dòng)人口服務(wù)與管理的政策，為新時(shí)代人口的合理分布和有序流動(dòng)提供具有前瞻性的重要參考，是分析和處理流動(dòng)人口服務(wù)與管理問(wèn)題的有效抓手。

有助于政府部門(mén)科學(xué)管理和精準(zhǔn)服務(wù)。不同類(lèi)型的流動(dòng)人口對(duì)公共服務(wù)和科學(xué)管理存在著多元化的訴求。通過(guò)對(duì)流動(dòng)人口大數(shù)據(jù)的挖掘和精準(zhǔn)分析，可以具體了解不同群體流動(dòng)人口的具體需求，并展開(kāi)定制服務(wù)，使后續(xù)防范變?yōu)榍岸酥卫砗头?wù)，提升科學(xué)管理和公共服務(wù)的前瞻性、針對(duì)性、科學(xué)性和精準(zhǔn)性，防止管理與服務(wù)的錯(cuò)位與缺位。

有助于創(chuàng)新服務(wù)模式和提升工作積極性。通過(guò)有效運(yùn)用海量數(shù)據(jù)和日新月異的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，社會(huì)公眾對(duì)流動(dòng)人口公共管理與服務(wù)的有效評(píng)價(jià)可以快速便捷地反映出來(lái)。相關(guān)管理和服務(wù)部門(mén)結(jié)合相應(yīng)的指標(biāo)體系，通過(guò)數(shù)據(jù)匯總、表格統(tǒng)計(jì)和對(duì)比分析，能夠?qū)θ丝诹鲃?dòng)的相關(guān)政策、管理措施和服務(wù)態(tài)度進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)和績(jī)效考核，向監(jiān)督部門(mén)和執(zhí)行部門(mén)提供具有重要參考價(jià)值和指導(dǎo)意義的評(píng)價(jià)結(jié)果。

有助于更好地實(shí)現(xiàn)執(zhí)法為民。結(jié)合不同區(qū)域和群體流動(dòng)人口的執(zhí)法需求、意見(jiàn)和建議，相關(guān)部門(mén)可以利用海量信息優(yōu)化執(zhí)法方式和執(zhí)法策略，提升執(zhí)法效果，更好地實(shí)現(xiàn)執(zhí)法為民，也能促進(jìn)和諧的警民關(guān)系。當(dāng)然，大數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)來(lái)源具有復(fù)雜性、混雜性和時(shí)效性。[1]因此，對(duì)于執(zhí)法者而言，在采集和挖掘人口流動(dòng)執(zhí)法數(shù)據(jù)的同時(shí)，還要結(jié)合其他的信息采集與流通渠道，分析可能引發(fā)的政治風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)等。[2]

有助于加強(qiáng)政策引導(dǎo)和服務(wù)。相關(guān)流動(dòng)人口管理與服務(wù)部門(mén)可以挖掘用戶(hù)流動(dòng)信息，整合數(shù)據(jù)資源，采用技術(shù)手段動(dòng)態(tài)檢測(cè)流動(dòng)數(shù)據(jù)，統(tǒng)計(jì)流動(dòng)人口流動(dòng)意向和偏好，建立流動(dòng)人口管理與服務(wù)模型，提高政府的治理能力。同時(shí)，結(jié)合流動(dòng)人口的服務(wù)與管理政策，流動(dòng)人口數(shù)據(jù)平臺(tái)還可以向社會(huì)公眾智能匹配和主動(dòng)推薦相應(yīng)的管理與服務(wù)機(jī)構(gòu)，為其提供更為經(jīng)濟(jì)、個(gè)性化的流動(dòng)管理與服務(wù)方案，有效地發(fā)揮促進(jìn)社會(huì)融合的作用。

壓力與挑戰(zhàn)：大數(shù)據(jù)背景下流動(dòng)人口服務(wù)與管理的實(shí)踐面向

流動(dòng)人口大數(shù)據(jù)在給公安機(jī)關(guān)執(zhí)法理論和實(shí)踐提供便利的同時(shí)，也不可避免地帶來(lái)了巨大的挑戰(zhàn)，具體包含以下方面。

影響法律執(zhí)行的關(guān)鍵性因素發(fā)生變化。在傳統(tǒng)執(zhí)法過(guò)程中，一般是通過(guò)演繹推理的方法將法律規(guī)則應(yīng)用于既定事實(shí)。但在大數(shù)據(jù)時(shí)代，流動(dòng)人口服務(wù)與管理數(shù)據(jù)系統(tǒng)在自我運(yùn)行后先作出與之相匹配的分析判斷，再將大數(shù)據(jù)概率預(yù)測(cè)的系統(tǒng)語(yǔ)言轉(zhuǎn)換和翻譯為執(zhí)行決定，隨后被法律執(zhí)行者運(yùn)用于實(shí)際的執(zhí)法過(guò)程中。這一程序上的轉(zhuǎn)化使得流動(dòng)人口服務(wù)與管理程序的設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)、運(yùn)算法則的使用、法律語(yǔ)言的轉(zhuǎn)化、法律專(zhuān)家的判斷上升為影響和決定法律執(zhí)行的關(guān)鍵因素。雖然強(qiáng)有力的數(shù)據(jù)工具的使用使得執(zhí)法過(guò)程趨于透明，大數(shù)據(jù)的應(yīng)用促使執(zhí)法實(shí)踐更加合理化，但毋庸置疑，大數(shù)據(jù)在幕后以一種更隱蔽、更巧妙的方式變相地“操控”著執(zhí)法過(guò)程和執(zhí)法結(jié)果。當(dāng)將數(shù)據(jù)參數(shù)、數(shù)據(jù)處理過(guò)程、法律對(duì)應(yīng)關(guān)系重新設(shè)置和整合時(shí)，勢(shì)必會(huì)產(chǎn)生不同的執(zhí)法決定。由此可見(jiàn)，流動(dòng)人口服務(wù)與管理大數(shù)據(jù)的應(yīng)用與處理并沒(méi)有淡化或消除原有的執(zhí)法裁量權(quán)，相反，而是將其變相地轉(zhuǎn)化為流動(dòng)人口服務(wù)與管理程序設(shè)計(jì)者和算法的裁量權(quán)。

算法和數(shù)據(jù)的偏差會(huì)導(dǎo)致錯(cuò)誤的評(píng)價(jià)結(jié)果。大數(shù)據(jù)分析是很好的統(tǒng)計(jì)與決策工具。然而，社會(huì)的快速發(fā)展和程序制定者的認(rèn)知水平使得算法具有一定的局限性。特別是當(dāng)流動(dòng)人口服務(wù)與管理的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不真實(shí)或不準(zhǔn)確、算法出現(xiàn)偏差時(shí)，大數(shù)據(jù)的概率性預(yù)測(cè)就會(huì)有失偏頗，也必然會(huì)引導(dǎo)出錯(cuò)誤的評(píng)價(jià)結(jié)果。當(dāng)大數(shù)據(jù)的挖掘與識(shí)別和執(zhí)法者的主觀判斷有出入時(shí)，是依賴(lài)于數(shù)據(jù)挖掘和研判，還是依賴(lài)于執(zhí)法者的主觀判斷，以及如何在兩者之間進(jìn)行理性抉擇就成為執(zhí)法者必須要面對(duì)和解決的難題。

大數(shù)據(jù)的掌握者和使用者的權(quán)力得以擴(kuò)張，容易造成權(quán)力的濫用。杰里米·邊沁提出的“全景敞視”監(jiān)獄設(shè)想，衍生出一種全新的權(quán)力運(yùn)作方式，社會(huì)管理者可以通過(guò)信息不對(duì)稱(chēng)和無(wú)時(shí)無(wú)刻不監(jiān)控的方式實(shí)現(xiàn)更高效率和更低成本的社會(huì)治理。大數(shù)據(jù)時(shí)代的來(lái)臨使得公民個(gè)人信息和蹤跡不再神秘，“全景敞視”已逐步演變?yōu)橐环N社會(huì)現(xiàn)實(shí)。在缺少行政相對(duì)人的限制與監(jiān)督的情況下，大數(shù)據(jù)的掌握者和使用者權(quán)力得以擴(kuò)張，如果脫離了法律的正當(dāng)性程序控制，就會(huì)造成權(quán)力的濫用。

數(shù)據(jù)濫用造成公民個(gè)人信息安全隱患。數(shù)據(jù)的采集和使用，使我們?cè)谙硎芎Ａ繑?shù)據(jù)帶來(lái)的便捷舒適服務(wù)的同時(shí)，也面臨著個(gè)人信息和隱私隨時(shí)被攫取與濫用的風(fēng)險(xiǎn)。事實(shí)上，由于我國(guó)目前對(duì)公民個(gè)人信息保護(hù)的輕視和保護(hù)力度的薄弱，互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)獲取公民個(gè)人信息的成本很低。人們?cè)谙硎苌畋憷耐瑫r(shí)，忽視了對(duì)個(gè)人信息泄露的風(fēng)險(xiǎn)管控，造成個(gè)人信息被泄露與利用的情況成為一種常態(tài)，以至于每個(gè)人其實(shí)在一定程度上處于信息“裸奔”狀態(tài)。

不確定因素的存在使得大數(shù)據(jù)執(zhí)法可能欠缺合理性。通過(guò)算法模型和數(shù)字運(yùn)算，流動(dòng)人口數(shù)據(jù)的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、收割、挖掘與分析也得到了廣泛的應(yīng)用與發(fā)展。為了防范可能的風(fēng)險(xiǎn)，大數(shù)據(jù)平臺(tái)仍會(huì)依據(jù)不確定的情形進(jìn)行預(yù)測(cè)性執(zhí)法。預(yù)測(cè)性功能無(wú)法將所有不確定的相關(guān)因素納入考量，既可能預(yù)防和干預(yù)了一些純粹臆測(cè)的風(fēng)險(xiǎn)，也可能過(guò)度干預(yù)了一些影響較小的風(fēng)險(xiǎn)。因此，演算結(jié)果雖然可能合法，但在合理性上會(huì)存在一定的缺憾和不足。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，流動(dòng)人口的服務(wù)與管理需要面對(duì)與思考如何兼顧合法性與合理性并存，以及如何在執(zhí)法過(guò)程中正確地適用比例原則。

規(guī)制與應(yīng)對(duì)：利用大數(shù)據(jù)技術(shù)優(yōu)化流動(dòng)人口管理與服務(wù)的科學(xué)進(jìn)路

深化和規(guī)制大數(shù)據(jù)在流動(dòng)人口服務(wù)與管理中的具體應(yīng)用，是提升政府治理能力，引導(dǎo)人口有序流動(dòng)與合理分布、促進(jìn)流動(dòng)人口社會(huì)融合的重要課題。

以大數(shù)據(jù)應(yīng)用技術(shù)推動(dòng)行政裁量基準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)化。即使在法律規(guī)則比較完備的情況下，行政執(zhí)法人員依然會(huì)在作出事實(shí)判斷、價(jià)值判斷和法律取舍時(shí)，融入個(gè)人的情感和喜好，從而影響作出的決定。[3]流動(dòng)人口海量數(shù)據(jù)和信息分析技術(shù)，有助于科學(xué)地分析行政裁量基準(zhǔn)所存在的問(wèn)題，研究行政裁量權(quán)基準(zhǔn)模式的缺陷，為其合理定位、生成途徑、科學(xué)構(gòu)造、賦予的權(quán)重、控制模式提供智力支持，使行政裁量權(quán)的行使更加規(guī)范合理，并有效地改善行政裁量基準(zhǔn)的實(shí)踐現(xiàn)狀。鑒于目前流動(dòng)人口大數(shù)據(jù)的技術(shù)層面還存在一定的障礙，應(yīng)當(dāng)設(shè)定詳細(xì)具體的大數(shù)據(jù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和審核條件，明確和規(guī)范大數(shù)據(jù)技術(shù)在流動(dòng)人口服務(wù)與管理中的適用范圍與程序性要件。

以大數(shù)據(jù)應(yīng)用技術(shù)推進(jìn)流動(dòng)人口服務(wù)與管理的人才隊(duì)伍建設(shè)。流動(dòng)人口服務(wù)與管理部門(mén)可以依托科研機(jī)關(guān)、高等院校和高科技企業(yè)建立大數(shù)據(jù)技術(shù)人才的“產(chǎn)、學(xué)、研”聯(lián)動(dòng)培養(yǎng)機(jī)制，既可以從科研機(jī)關(guān)、高等院校和企業(yè)吸收大數(shù)據(jù)應(yīng)用技術(shù)人才，也可以將現(xiàn)有工作人員送到科研機(jī)關(guān)、高等院校與企業(yè)學(xué)習(xí)和研究大數(shù)據(jù)科技，還可以通過(guò)完善職業(yè)發(fā)展規(guī)劃和提升大數(shù)據(jù)人才待遇吸引高水平的人才，充實(shí)流動(dòng)人口服務(wù)與管理人員隊(duì)伍。

以大數(shù)據(jù)應(yīng)用技術(shù)推進(jìn)流動(dòng)人口服務(wù)與管理的運(yùn)行及監(jiān)督的精準(zhǔn)化。大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下，流動(dòng)人口服務(wù)與管理的效果與多種因素緊密相連，通過(guò)流動(dòng)人口服務(wù)與管理平臺(tái)大數(shù)據(jù)的云計(jì)算，可以及時(shí)地發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，準(zhǔn)確地捕獲行政執(zhí)法規(guī)律，實(shí)現(xiàn)對(duì)人口流動(dòng)的精準(zhǔn)預(yù)測(cè)和精細(xì)服務(wù)。行政執(zhí)法監(jiān)督是規(guī)范行政執(zhí)法權(quán)力的利器，應(yīng)充分運(yùn)用高效采集和有效整合的人口流動(dòng)大數(shù)據(jù)，評(píng)估和監(jiān)督行政執(zhí)法成效，并提出具有針對(duì)性和可操作性的意見(jiàn)、建議或措施，以此促進(jìn)流動(dòng)人口服務(wù)與管理的規(guī)范化和精細(xì)化。

以大數(shù)據(jù)應(yīng)用技術(shù)推進(jìn)個(gè)人信息安全的保護(hù)。除為了維護(hù)社會(huì)秩序和保護(hù)公共安全的數(shù)據(jù)外，政府要秉持對(duì)私人權(quán)利的謙抑態(tài)度，盡量給個(gè)人自治保留足夠的自由和空間。此外，政府還要承擔(dān)起積極保護(hù)公民信息安全的職責(zé)。如逐步制定和完善與大數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)應(yīng)用相關(guān)的法律法規(guī);打破互聯(lián)網(wǎng)公司對(duì)于大數(shù)據(jù)單方面視線(xiàn)的“全景敞視”，[4]賦予用戶(hù)數(shù)據(jù)采集的知情權(quán)、同意權(quán)、撤回權(quán)、刪除權(quán)，通過(guò)公眾監(jiān)督防范公民個(gè)人數(shù)據(jù)的泄露和濫用，等等。

以大數(shù)據(jù)應(yīng)用技術(shù)深化執(zhí)法過(guò)程的規(guī)范化和透明化。這就要求流動(dòng)人口大數(shù)據(jù)平臺(tái)和軟件的算法與數(shù)據(jù)來(lái)源必須公開(kāi)，并便于公眾查詢(xún)。此外，應(yīng)成立單獨(dú)的流動(dòng)人口大數(shù)據(jù)技術(shù)執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)，一方面，監(jiān)督和審查流動(dòng)人口服務(wù)與管理中是否正當(dāng)合法地使用大數(shù)據(jù)技術(shù)，反饋和修正大數(shù)據(jù)應(yīng)用技術(shù)執(zhí)法行為中存在的不足與錯(cuò)誤之處;另一方面，由于一般公眾對(duì)數(shù)據(jù)的來(lái)源、大數(shù)據(jù)的運(yùn)算法則、法律與算法的轉(zhuǎn)換、執(zhí)法判斷的生成等大數(shù)據(jù)專(zhuān)業(yè)性知識(shí)的匱乏，流動(dòng)人口大數(shù)據(jù)技術(shù)執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)還應(yīng)當(dāng)對(duì)大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用中的咨詢(xún)和投訴提供意見(jiàn)和建議。

以大數(shù)據(jù)應(yīng)用技術(shù)消除行政部門(mén)之間的隱性壁壘。大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略立足于行政整體性原則，強(qiáng)調(diào)通過(guò)行政權(quán)力運(yùn)行系統(tǒng)的通力合作，在信息采集標(biāo)準(zhǔn)化與規(guī)范化的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)和信息的流動(dòng)與共享。因此，大數(shù)據(jù)科學(xué)技術(shù)的應(yīng)用可以打通流動(dòng)人口服務(wù)與管理部門(mén)之間隱性的信息壁壘，強(qiáng)烈沖擊碎片化的行政部門(mén)執(zhí)法格局。同時(shí)我們應(yīng)加強(qiáng)技術(shù)性正當(dāng)程序（Technological Due Process）立法，[5]以回應(yīng)大數(shù)據(jù)時(shí)代重塑政府與公民關(guān)系的需求，為行政一體化更深入發(fā)展提供契機(jī)。

結(jié)語(yǔ)

大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用，創(chuàng)新了流動(dòng)人口服務(wù)與管理的思維方式與執(zhí)法路徑。我們應(yīng)增強(qiáng)流動(dòng)人口的服務(wù)意識(shí)，重視大數(shù)據(jù)在科學(xué)決策和精細(xì)化服務(wù)與管理中的重要作用與價(jià)值，提高流動(dòng)人口服務(wù)與管理的科學(xué)性與有效性。需要注意的是，雖然目前大數(shù)據(jù)技術(shù)的開(kāi)發(fā)與應(yīng)用正蓬勃發(fā)展，但大數(shù)據(jù)的核心技術(shù)仍是數(shù)據(jù)程式運(yùn)算。算法的不確定性和自動(dòng)化偏差會(huì)在一定程度上影響與限制執(zhí)法的準(zhǔn)確性與效率性。如果忽視了這一點(diǎn)，必定會(huì)在一定情形下造成重大損失和難以挽回的遺憾。因此，我們?cè)趹?yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)提高流動(dòng)人口服務(wù)與管理效率和精確度時(shí)，應(yīng)秉持審慎嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽B(tài)度，不能忽視傳統(tǒng)執(zhí)法方式的作用與影響。

（本文系河南省高等學(xué)校青年骨干教師培養(yǎng)計(jì)劃“我國(guó)流動(dòng)人口法治化管理的問(wèn)題與路徑研究”、中國(guó)法學(xué)會(huì)2017年度部級(jí)法學(xué)研究一般課題“大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下的警察執(zhí)法信息公開(kāi)范圍研究”的階段性研究成果，項(xiàng)目編號(hào)分別為：2016GGJS-162、CLS[2017]C07）

注釋

[1][英]維克托·邁爾·舍恩伯格等：《大數(shù)據(jù)時(shí)代：生活、工作與思維的大變革》，盛楊燕等譯，杭州：浙江人民出版社，2013年，第27頁(yè)。

[2]何淵：《智能社會(huì)的治理與風(fēng)險(xiǎn)行政法的建構(gòu)與證成》，《東方法學(xué)》，2019年第1期，第68～83頁(yè)。

[3]王錫鋅：《行政自由裁量權(quán)控制的四個(gè)模型——兼論中國(guó)行政自由裁量權(quán)控制模式的選擇》，《北大法律評(píng)論》，2009年第2期，第312～328頁(yè)。

[4]靖鳴、蔡文玲：《從全景敞視監(jiān)視到全民網(wǎng)絡(luò)圍觀：動(dòng)因及其特征》，《當(dāng)代傳播》，2019年第2期，第36～39頁(yè)。

[5]Danielle Keats Citron， "Technological Due Process"，? Wash. U. L. Rev， Vol， 85， 2008， p. 1297.

責(zé) 編∕肖晗題