從公共管理視角分析農(nóng)村居民土地整理潛力

李苑

現(xiàn)階段，工業(yè)化飛速發(fā)展，日益推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，隨之對(duì)人口數(shù)量產(chǎn)生較大影響，其中城鎮(zhèn)人口以較快速度攀升，而農(nóng)村人口縮減，同時(shí)存在兩種現(xiàn)象，一種是城鎮(zhèn)建設(shè)用地十分缺乏，另一種是農(nóng)村居民用地閑置。因此，應(yīng)該以農(nóng)村居民用地為對(duì)象，大幅提高其應(yīng)用率，做好建設(shè)用地減退工作，而且將其發(fā)展為耕地，由此降低土地需求壓力。本文分析了農(nóng)村居民土地整理潛力，提出了相關(guān)整理措施。

一、前言

我國(guó)農(nóng)村針對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)土地整理而言，即基于適當(dāng)?shù)纳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)條件，以某一農(nóng)村居民點(diǎn)為對(duì)象，以其所處的不良狀態(tài)為依據(jù)，比如用地浪費(fèi)等，由此圍繞它的布局與結(jié)構(gòu)，將各項(xiàng)整理對(duì)策落到實(shí)處，主要包括整治以及改造等，進(jìn)一步達(dá)到設(shè)施改善的目的，提升土地利用結(jié)構(gòu)質(zhì)量，調(diào)整與完善利用方式，加大土地投入，高效應(yīng)用存量土地，提高土地利用率獲取更大經(jīng)濟(jì)效益。目前，農(nóng)村農(nóng)村居民土地普遍存在建筑面積大、村莊建設(shè)缺少系統(tǒng)規(guī)劃、人均占地面積嚴(yán)重超標(biāo)、土地利用結(jié)構(gòu)不合理、土地集約利用程度較低、用地浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重、居民點(diǎn)用地布局分散等問(wèn)題。

二、農(nóng)村居民點(diǎn)土地整理潛力

在“土地開(kāi)發(fā)整理規(guī)劃編制手冊(cè)”中，以農(nóng)村居民點(diǎn)為對(duì)象，對(duì)其整理潛力的方法做出相關(guān)要求，應(yīng)該是人均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)法，根據(jù)我國(guó)實(shí)際情況來(lái)看，在整理潛力的測(cè)算過(guò)程中，該方法的應(yīng)用率相對(duì)較高，就測(cè)算方法而言，即以居民點(diǎn)用地為依據(jù)，對(duì)比人均居民點(diǎn)建設(shè)用地整理標(biāo)準(zhǔn)，由此得出農(nóng)村居民點(diǎn)整理潛力。農(nóng)村居民點(diǎn)整理潛力的計(jì)算公式是：

△S=S現(xiàn)狀-BtQt

在上述公式之中，△S所代表的是農(nóng)村居民點(diǎn)整理潛力，S現(xiàn)狀所代表的是現(xiàn)狀居民點(diǎn)用地面積，Bt所代表的是規(guī)劃目標(biāo)年人均用地標(biāo)準(zhǔn)，Qt所代表的是目標(biāo)年農(nóng)村人口數(shù)。

表1 世界銀行對(duì)中國(guó)人口的預(yù)測(cè)

以“村鎮(zhèn)建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)”為依據(jù)，人均建設(shè)用地每人100平方米，而最高每人150平方米。根據(jù)世界銀行對(duì)中國(guó)人口預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)，能夠得出2015年農(nóng)村居民點(diǎn)土地整理潛力大概是1142.01萬(wàn)公頃。由上述數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村居民點(diǎn)具有非常強(qiáng)大的整理潛力，按照相關(guān)順序和流程有效整理農(nóng)村居民點(diǎn)，對(duì)農(nóng)村社會(huì)十分有利，能夠在很大程度上促進(jìn)其可持續(xù)發(fā)展。

三、農(nóng)村居民點(diǎn)土地整理的對(duì)策

（一）建立農(nóng)村居民點(diǎn)整理專項(xiàng)基金

針對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)整理實(shí)際情況而言，此項(xiàng)工程包含有諸多方面的內(nèi)容，并且工作非常繁重，需要大量資金，具有較強(qiáng)社會(huì)福利性，屬于惠農(nóng)政策，可以帶來(lái)大量社會(huì)效益以及生態(tài)效益，不過(guò)其經(jīng)濟(jì)效益有待提高，在資金籌措方面主要有三個(gè)主體，一是國(guó)家，二是集體，三是農(nóng)戶。對(duì)于不同地區(qū)而言，都需要以農(nóng)村居民點(diǎn)為對(duì)象，圍繞整理工作，科學(xué)建立專項(xiàng)資金，可應(yīng)用的資金籌措途徑主要有以下幾個(gè)。首先，面向政府耕地開(kāi)墾費(fèi)，由其中劃分出一定數(shù)量的資金。然后，頒布優(yōu)惠政策，給予農(nóng)戶更大鼓勵(lì)，使其加大投資，針對(duì)宅基地超出標(biāo)準(zhǔn)的部分，落實(shí)有償使用政策，獲取相應(yīng)土地利用資金。再者，如果條件允許，當(dāng)?shù)乜珊侠響?yīng)用市場(chǎng)機(jī)制，密切聯(lián)系土地整理公司，盡量將其作用發(fā)揮到最大。此外，以土地部門為主體，由其統(tǒng)一管理與應(yīng)用專項(xiàng)資金，并且接受群眾監(jiān)督。如果當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，并且政府具有相對(duì)強(qiáng)大的支付能力，可應(yīng)用兩種形式，一種是中央政府至地方政府至農(nóng)民集體至農(nóng)戶，另一種是敵方政府至農(nóng)民集體至農(nóng)戶。但是對(duì)于經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的地區(qū)而言，需要由國(guó)家以及地方政府籌措資金。

（二）編制科學(xué)合理的規(guī)劃，強(qiáng)化規(guī)劃實(shí)施力度

通過(guò)探索現(xiàn)階段村鎮(zhèn)規(guī)劃實(shí)際情況發(fā)現(xiàn)，主要存在兩項(xiàng)問(wèn)題，一是目前的建設(shè)現(xiàn)狀和規(guī)劃具有較大偏差，二是具有較大實(shí)施難度。之所以出現(xiàn)此種問(wèn)題，主要是因?yàn)楫?dāng)開(kāi)展村鎮(zhèn)規(guī)劃工作時(shí)，民眾沒(méi)有參與其中。因?yàn)閲?yán)重缺乏基層的技術(shù)力量，往往由外部的專業(yè)人員負(fù)責(zé)規(guī)劃。當(dāng)進(jìn)行規(guī)劃時(shí)，因?yàn)楦鞣N原因的存在，許多規(guī)劃設(shè)計(jì)工作者僅僅獲取部分必要材料，沒(méi)有詳細(xì)的調(diào)查，未立足當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，沒(méi)有了解其風(fēng)俗民情，并且忽視群眾參與，在此情況下做出的規(guī)劃存在較大問(wèn)題，無(wú)法滿足民意，不具備地方特色，導(dǎo)致規(guī)劃喪失“龍頭”作用。因此，需要以公眾為對(duì)象，提高對(duì)其作用的重視程度，積極吸取他們的建議，可以利用一系列方式獲取公眾意見(jiàn)，比如宣傳報(bào)道以及開(kāi)座談會(huì)等。如果公眾所提出的意見(jiàn)與實(shí)情相符，并且予以采納，政府可提供相關(guān)獎(jiǎng)勵(lì)，以此調(diào)動(dòng)民眾的參與積極性。從規(guī)劃人員的角度來(lái)講，應(yīng)該積極提升自己的專業(yè)水準(zhǔn)，使規(guī)劃滿足現(xiàn)代農(nóng)村需求，并且與農(nóng)村實(shí)際情況密切結(jié)合，為民眾提供便利。以居民點(diǎn)為對(duì)象，針對(duì)它的一系列內(nèi)部用地，應(yīng)該科學(xué)制定近期規(guī)劃以及遠(yuǎn)期規(guī)劃。就宅基地而言，在形式布局方面，應(yīng)該以不同地區(qū)具體狀況為依據(jù)合理確定，需要將村容整體性以及農(nóng)戶各項(xiàng)生產(chǎn)生活實(shí)用性作為重要考慮因素。

在法律方面，需要凸顯規(guī)劃所占據(jù)的地位，在批準(zhǔn)之后，無(wú)論是單位還是個(gè)人均需絕對(duì)服從，不得隨意更改。構(gòu)建完善的規(guī)劃監(jiān)督執(zhí)法考核體系，將其作為一項(xiàng)剛性標(biāo)準(zhǔn)做好兩方面的工作，一是地方政績(jī)的考核，二是提拔干部的評(píng)價(jià)，從而對(duì)相關(guān)部門產(chǎn)生一定促進(jìn)作用，使其在第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)并處理違規(guī)行為。

（三）做好宣傳工作，保證農(nóng)村居民點(diǎn)土地整理工作的順利開(kāi)展

從農(nóng)民的角度來(lái)看，他們并不十分了解農(nóng)村居民點(diǎn)整理工作，所以，需要有效應(yīng)用一系列宣傳途徑，以此教育他們，改進(jìn)其觀念，以目前“人多地少”的狀況為對(duì)象，加深農(nóng)民的認(rèn)知。針對(duì)全體村民，幫助他們了解目前土地資源應(yīng)用的嚴(yán)峻局面，使其更加自覺(jué)地節(jié)約用地?，F(xiàn)階段，居民點(diǎn)用地趨于飽和，在此狀況下，如要批準(zhǔn)宅基地，一定要應(yīng)用兩種土地，一是閑置土地，二是舊房用地。嚴(yán)格遵守自愿與強(qiáng)制結(jié)合這一原則，以此整理農(nóng)村居民點(diǎn)，選出大量整理典型，而且給予他們相應(yīng)獎(jiǎng)勵(lì)，利用該方式更好開(kāi)展工作。在村民掌握法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，才可以提高他們對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)土地整理工作的認(rèn)知，為該工作順利開(kāi)展提供重要保障。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，通過(guò)開(kāi)展農(nóng)村居民點(diǎn)土地整理工作，能夠服務(wù)于耕地，使其總量保持動(dòng)態(tài)平衡。但是當(dāng)前農(nóng)村土地利用的一系列問(wèn)題尚未解決，因此必須將各項(xiàng)整理措施落到實(shí)處，從而緩和人地矛盾，優(yōu)化農(nóng)民居住環(huán)境，使其生活質(zhì)量越來(lái)越高。（作者單位：青海民族大學(xué)政治與公共管理學(xué)院）