深化機構(gòu)改革背景下的檔案工作體制創(chuàng)新研究

張新

摘要：2018年中共中央下發(fā)國家機構(gòu)改革的文件，各省市出臺了具體檔案機構(gòu)改革方案并進行了改革，有必要梳理新中國檔案工作體制改革發(fā)展進程，了解中央及?。ㄊ校┳灾螀^(qū)檔案體制改革現(xiàn)狀和新時代檔案工作體制的創(chuàng)新發(fā)展。

關(guān)鍵詞：檔案體制? ?檔案管理? ?改革創(chuàng)新

一、新中國檔案工作體制改革發(fā)展進程

（一）新中國檔案工作體制的創(chuàng)立與初步建設(shè)

1949年，中國歷史開始了新篇章，此階段我國檔案事業(yè)的主要任務(wù)就是將分散存在的檔案集中在一起管理，為社會主義的建設(shè)貢獻出力量。

1951年黨委機關(guān)和秘書長會議作出了《關(guān)于加強文書處理工作和檔案工作的決定》，政府秘書長會議制定了《公文處理暫行辦法》規(guī)定：“黨、政、 軍檔案應(yīng)分別管理”這是我國建國后第一個關(guān)于文書工作和檔案工作的法規(guī)性文件。

1954年，國務(wù)院下設(shè)國家檔案局，作為檔案事業(yè)的最高行政管理機關(guān)。中央辦公廳、中央軍委分別成立了檔案處，分別掌管黨和軍事機關(guān)的檔案。1955年國務(wù)院常務(wù)會議文件《國家檔案局組織簡則》明確了國家檔案局掌管國家全部檔案工作的身份。

1956年國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強國家檔案工作的決定》，對我國檔案事業(yè)建設(shè)中的基本原則和重要內(nèi)容，都做了規(guī)定，但檔案局與檔案館的關(guān)系還不明確，基層單位的檔案機構(gòu)大多只是聯(lián)合檔案室。

（二）黨政檔案共管體制的建立

1959年中共中央發(fā)布了《關(guān)于統(tǒng)一管理黨、政檔案工作的通知》實行了黨政檔案統(tǒng)一管理，軍隊檔案單獨管理。檔案工作在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，中央由中央辦公廳領(lǐng)導(dǎo)，地方由黨委領(lǐng)導(dǎo)。國家中央檔案行政機關(guān)國家檔案局籌建中華人民共和國中央檔案館。

根據(jù)1960年的國家頒布的相關(guān)法律要求，各省、自治區(qū)直轄市起到頭作用落實本省各市縣的檔案機構(gòu)的建成。至1962年，全國絕大多數(shù)省、 自治區(qū)、直轄市成立檔案局?！拔幕蟾锩睍r期，檔案事業(yè)受到全面沖擊。“國家檔案部”被停止工作。直到1978年中共十一屆三中全會黨的工作重心轉(zhuǎn)移，檔案事業(yè)才得到恢復(fù)和重建。

（三）國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下的黨政檔案統(tǒng)一管理

改革開放以后， 到1985年，明確國務(wù)院中央領(lǐng)導(dǎo)全國檔案工作，地方各級人民政府領(lǐng)導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)的檔案工作。到1986年底，全國已有27個省市、自治區(qū)、直轄市完成檔案工作體制的改革。在這次機構(gòu)改革中，國家調(diào)整檔案工作體制，將檔案工作放在國家經(jīng)濟發(fā)展的重要方面，無論是對檔案事業(yè)發(fā)展還是國家整體發(fā)展都起到了難以估量的重要作用。1987年通過的《檔案法》，它標志著我國的檔案工作從此走上了“依法治檔”的軌道。

（四）局館合一的管理體制

到1993年，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)中央檔案館、國家檔案局職能配置、內(nèi)設(shè)機構(gòu)、人員編制方案的通知》中明確規(guī)定。實行局館合一的檔案管理體制，一個機構(gòu)掛兩套牌子，既負責(zé)檔案行政工作又負責(zé)檔案業(yè)務(wù)工作，為中共中央和國務(wù)院直屬機構(gòu)。隨后，地方的各級檔案機構(gòu)也根據(jù)規(guī)定進行檔案機構(gòu)改革，這次改革的最大特點是職能轉(zhuǎn)變，具體來說就是檔案局、館合一。

這種局館合一、政事合一的檔案管理體制最大程度的適應(yīng)了我國當時的經(jīng)濟體制，隨著事業(yè)的發(fā)展，局館合一的體制所對應(yīng)的資金來源體制單一化難于適應(yīng)當下社會的發(fā)展，也不便于機構(gòu)履行職能，此外局館合一的體制也不符合政事分開的要求，檔案工作人員缺乏提升自身檔案專業(yè)技術(shù)水平的動力，行政執(zhí)法體系之間領(lǐng)導(dǎo)、執(zhí)行和監(jiān)督各大板塊之間界限模糊，執(zhí)法格局不清晰，往往三種職能兼顧于一身，難以保障執(zhí)法權(quán)的有效行使，這樣的現(xiàn)實使得繼續(xù)改革呼之欲出。

二、中央及?。ㄊ校┳灾螀^(qū)檔案體制改革現(xiàn)狀

（一）促進政事分開和公益事業(yè)發(fā)展

隨著進入新時代，2018年3月中共中央下發(fā)國家機構(gòu)改革文件。檔案事業(yè)經(jīng)過多次領(lǐng)導(dǎo)體制調(diào)整和機構(gòu)改革，逐步形成了具有中國特色的集中式檔案管理體制。每一次的調(diào)整，都對我國檔案事業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生深遠而積極的影響。

目前國家檔案事業(yè)改革方向是政事分開，促進公益事業(yè)發(fā)展，進一步增強事業(yè)單位活力。在事業(yè)單位分類改革、國家黨政機構(gòu)改革進程中，將檔案局劃分為完全承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位，黨委辦公室擁有行政權(quán)力。檔案館承擔(dān)業(yè)務(wù)、服務(wù)職能，從事公益服務(wù)，作為文化事業(yè)單位發(fā)展，人員為事業(yè)人員，使用事業(yè)編制。

（二）各省檔案機構(gòu)改革現(xiàn)狀

省檔案機構(gòu)的改革趨勢就是局館分離。檔案局（館）由原來隸屬于政府機構(gòu)劃入省委辦公廳，省委辦公廳對外加掛檔案局的牌子，省委辦公廳完全擁有行政能力。取消與檔案館合并設(shè)立的檔案局。同時被剝離行政職能的省檔案館單獨設(shè)置作為省委直屬事業(yè)單位。

截止中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳2018年10月印發(fā)《上海市機構(gòu)改革方案》獲批，31個省份的省級機構(gòu)改革方案已全部獲中央批復(fù)同意。根據(jù)各省發(fā)布的行政機構(gòu)改革文件，明確指出檔案館為省委直屬事業(yè)單位有13個，檔案館作為檔案局所屬事業(yè)單位有兩個。明確指出省委辦公廳加掛檔案局的牌子，不再保留與省檔案館合并設(shè)立的省檔案局有19個。8各省發(fā)布的文件特別指出省檔案館為省委直屬事業(yè)單位，主要負責(zé)省級重要檔案資料收集整理保管利用等業(yè)務(wù)工作，其他省市沒有直接表明是省委直屬事業(yè)單位。

三、新時代檔案工作體制創(chuàng)新發(fā)展

（一）我國檔案機構(gòu)改革的方向

1.明確檔案局和檔案館之間的界限

2018年中共第十九屆中央委員會通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》中“全面推進承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位改革，理順政事關(guān)系，實現(xiàn)政事分開”的要求。明確檔案局（館）具體工作內(nèi)容，有利于更好地開展檔案工作，提高檔案工作的效率和質(zhì)量，推動檔案事業(yè)長遠的發(fā)展。

局館分離有利于將承擔(dān)行政管理職能的事業(yè)單位轉(zhuǎn)行政序列。強調(diào)檔案局作為行政管理部門的職責(zé)，檔案館作為文化事業(yè)單位的業(yè)務(wù)職責(zé)。檔案局負責(zé)“條條”，檔案館負責(zé)“塊塊”，各司其職。

2.社會辦館推動局館分離

《檔案法》將“對檔案事業(yè)建設(shè)”納入到國家經(jīng)濟發(fā)展計劃之一，由政府單一主辦檔案館轉(zhuǎn)向社會辦館是大勢所趨。投資體制渠道單一化會導(dǎo)致資金匱乏，對于整個檔案事業(yè)的發(fā)展都會造成挑戰(zhàn)。

社會辦館的模式一方面是省級以下地方檔案館可與高等院校聯(lián)合辦館、也有由大中型企業(yè)資助下實行股份制經(jīng)營，使檔案館將更好地發(fā)揮文化事業(yè)機構(gòu)的職能屬性，滿足人民日益增長的精神文化需要，充分發(fā)揮檔案館作為一個服務(wù)型單位的職能，由傳統(tǒng)的被動服務(wù)轉(zhuǎn)向開拓性的主動服務(wù)，所以社會辦館與局館分離是相互促進的關(guān)系。

3.明確檔案部門之間的職責(zé)關(guān)系

以遼寧省檔案館改革為例，新組建的省檔案局整合了多家職能相近互補的機構(gòu)，加掛省檔案館、省工業(yè)文化發(fā)展中心、省政府地方志辦公室三塊牌子，為省委辦公廳所屬事業(yè)單位，承擔(dān)一般的檔案業(yè)務(wù)職能以地方志編纂等職能。遼寧省機構(gòu)改革按照 《決定》明確的 “堅持優(yōu)化協(xié)同 高效”的改革原則，統(tǒng)籌檔案部門與黨政機構(gòu)中黨史、文獻和地方志等職能相近部門機構(gòu)設(shè)置和職能配置。遼寧省檔案局機構(gòu)改革明確了自身定位， 轉(zhuǎn)變服務(wù)理念;強化合作協(xié)調(diào)， 擴展服務(wù)領(lǐng)域;這種因地制宜的整合，資源集中，既明確了機構(gòu)職能，又方便機構(gòu)內(nèi)部合作。

（二）創(chuàng)新檔案行政執(zhí)法體制

1.建立健全檔案法律法規(guī)體系

為落實2018年國家機構(gòu)改革，檔案執(zhí)法體系需要有很大的改變才能做到緊跟時代潮流，實現(xiàn)檔案立法、檔案執(zhí)法、檔案司法、檔案守法的統(tǒng)籌推進，推動建立健全檔案法律法規(guī)體系，促進檔案事業(yè)的長遠發(fā)展。理順縣級以上檔案行政部門和有關(guān)專業(yè)主管部門的權(quán)責(zé)關(guān)系，明確檔案機構(gòu)決策、行政、監(jiān)管之間的界限，構(gòu)建多部門聯(lián)動的多樣化的檔案執(zhí)法方式;在維護和保障公民合法權(quán)益的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新檔案執(zhí)法理念;建立科學(xué)的檔案行政執(zhí)法體系，確保各級、各專業(yè)檔案行政管理部門之間的無縫銜接，同時要創(chuàng)新監(jiān)管方式，強化社會監(jiān)督，形成有序監(jiān)管的協(xié)同治理機制。

2.建立健全檔案行政執(zhí)法監(jiān)管體系

原有檔案體制的檔案行政部門的檔案行政執(zhí)法的決策權(quán)，執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)模糊不清，一次有必要確定檔案行政部門、業(yè)務(wù)部門、專業(yè)主管部門的執(zhí)法權(quán)力與責(zé)任，并做到過錯責(zé)任追究制等監(jiān)督制約機制。同時監(jiān)管體系的落實必須靠檔案工作人員來完成，建設(shè)高素質(zhì)的檔案行政執(zhí)法隊伍對于推動構(gòu)建完善檔案行政體制來說必不可少。進而保證檔案行政執(zhí)法隊伍的質(zhì)量。

（三）創(chuàng)新檔案人才隊伍建設(shè)機制

在深化機構(gòu)改革背景下，構(gòu)建一支對黨忠誠、甘于奉獻的人才隊伍作支撐檔案事業(yè)非常必要。首先，完善檔案工作人員的晉升渠道。在局館合一的體制下，檔案工作者對于自己的未來職業(yè)規(guī)劃偏向行政方向，而造成檔案管理部門業(yè)務(wù)力量薄弱。改革后有必要規(guī)范職稱晉升制度，優(yōu)先考慮一線崗位的業(yè)務(wù)工作人員，樹立正確的選人、用人、提拔的標準，注意提拔德才具備、業(yè)務(wù)本領(lǐng)強、敢于拼搏的人才奉獻檔案事業(yè)。其次，提倡檔案工作者發(fā)揚“匠人精神”，講擔(dān)當，耐寂寞，擔(dān)責(zé)任，付辛勞，為檔案事業(yè)的發(fā)展增添一磚一瓦。第三，加強檔案事業(yè)的監(jiān)督管理，除自身監(jiān)督外，還要設(shè)立監(jiān)管小組，由人民群眾，上級機關(guān)，本行政單位領(lǐng)導(dǎo)構(gòu)成，強化責(zé)任追究手段，破除局（館）內(nèi)部檢查督導(dǎo)力度不夠的弊端。只有監(jiān)督管理工作到位，檔案行政管理工作、檔案業(yè)務(wù)管理工作以及檔案政策法規(guī)執(zhí)法、檔案處置方案等都能落實得好，檔案事業(yè)才能發(fā)展得好。

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（作者單位：朝陽市委黨群綜合服務(wù)中心（檔案館））