政府生態(tài)文明建設(shè)淺議

宋萌萌

摘 要：作為保障環(huán)境法治體系良好運(yùn)行的倒逼機(jī)制，政府生態(tài)文明建設(shè)隨著環(huán)境立法的不斷更新而逐步發(fā)展，雖然政府生態(tài)文明建設(shè)的理論研究一直沒有中斷，但無論是理論上還是實(shí)踐中，政府生態(tài)文明建設(shè)仍然存在著缺乏龍頭法、缺乏公眾參與、制度合力若、智庫分配不均等問題。為走出當(dāng)前困境，政府生態(tài)文明建設(shè)應(yīng)從生態(tài)環(huán)境規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、生態(tài)環(huán)境治理三個(gè)方面進(jìn)行優(yōu)化，以此推進(jìn)生態(tài)文明法治建設(shè)。

關(guān)鍵詞：生態(tài)文明;環(huán)境保護(hù);法制建設(shè)

一、政府生態(tài)文明建設(shè)研究的理論研究

廣義上說，生態(tài)文明建設(shè)在我國一直沒有中斷過。國內(nèi)研究的基本發(fā)展趨勢(shì)，一是從整體上看，我國理論界目前將生態(tài)環(huán)境看作一個(gè)整體并上升到人類文明的高度，其研究重點(diǎn)是對(duì)生態(tài)文明全方位建設(shè)的研究，而不僅僅是研究環(huán)境保護(hù)這個(gè)單一的層面。二是高度認(rèn)同應(yīng)摒棄以點(diǎn)源化、末端化和碎片化調(diào)整機(jī)制為特征的傳統(tǒng)生態(tài)法治布局，由點(diǎn)到面，認(rèn)為應(yīng)該建立健全系統(tǒng)化、法治化、科學(xué)化的生態(tài)環(huán)境建設(shè)機(jī)制。三是地方政府生態(tài)文明建設(shè)的研究正在逐步開展。但客觀上說，目前，還沒有對(duì)生態(tài)文明建設(shè)法治保障的完整體系進(jìn)行系統(tǒng)研究，無法查漏補(bǔ)缺，因而會(huì)影響到生態(tài)文明建設(shè)法治保障的整體推進(jìn)。

第一，生態(tài)文明建設(shè)的基礎(chǔ)理論研究還須取得更多實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型等既是環(huán)保法得以實(shí)現(xiàn)的結(jié)果，也是其順利推進(jìn)的原因。生態(tài)文明建設(shè)研究需要更寬廣的視野、更堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)，才能找出更明確的癥結(jié)，開出更有效的藥方。當(dāng)前的研究還存在局部和碎片化的特征，規(guī)范的應(yīng)然邏輯還有待進(jìn)一步關(guān)注。

第二，具體環(huán)保法律制度的研究有待深化、細(xì)化。在生態(tài)文明建設(shè)中，環(huán)境公益訴訟制度、環(huán)境信息公開制度以及水環(huán)境治理、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、環(huán)境污染第三方治理、綠色發(fā)展評(píng)估制度等，都是環(huán)保法實(shí)現(xiàn)的重要環(huán)節(jié)或重要方面。這些具體制度的研究目前還略為粗糙，特別是結(jié)合地方實(shí)際和具體實(shí)踐的研究，還表現(xiàn)得較為薄弱。

第三，生態(tài)文明建設(shè)落實(shí)的“地方化”研究有待強(qiáng)化。在地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中，傳統(tǒng)的環(huán)境問題（如環(huán)境污染與經(jīng)濟(jì)問題、環(huán)境污染的整體性與經(jīng)濟(jì)效益的局部性等）與新問題（如公益訴訟、技術(shù)評(píng)估意見、環(huán)境修復(fù)費(fèi)用的計(jì)算及其使用、監(jiān)督問題等）還須要在法治的框架內(nèi)予以準(zhǔn)確應(yīng)對(duì)。

二、江蘇省生態(tài)文明建設(shè)存在的主要問題

（一）缺乏龍頭法，機(jī)械復(fù)制與宏觀宣示的地方立法較多

《江蘇省環(huán)境保護(hù)條例》被廢止后，生態(tài)環(huán)境具體立法“群龍無首”，整個(gè)法律體系出現(xiàn)了紊亂狀態(tài)。同時(shí)，江蘇現(xiàn)有的生態(tài)文明建設(shè)法律制度也大多偏向原則性的宏觀宣示，缺乏細(xì)致規(guī)范與深入落實(shí)。設(shè)區(qū)的市在立法結(jié)構(gòu)片面追求“高大上”的情況較為嚴(yán)重，各種生態(tài)環(huán)境地方立法片面追求結(jié)構(gòu)的完整性，許多能夠通過“決定”等立法形式解決的事項(xiàng)卻在立法時(shí)追求“條例”等“結(jié)構(gòu)完整”的立法形式，造成立法的機(jī)械復(fù)制、重復(fù)立法。

（二）公眾參與不足

江蘇在生態(tài)環(huán)境立法中已經(jīng)高度重視相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者的專業(yè)性意見，在立法過程中也將他們積極吸納進(jìn)來。但是，江蘇在立法過程中公眾參與方面還存在一定的不足。這種不足主要集中在兩個(gè)方面：一是公眾參與渠道的不足;二是公眾參與能力的不足。

（三）在形成更為強(qiáng)大的制度合力方面仍存在明顯不足

制度合力，有別于傳統(tǒng)將制度設(shè)計(jì)與制度執(zhí)行分割，將立法、執(zhí)法、司法、守法等各環(huán)節(jié)分割，將各環(huán)節(jié)內(nèi)部各要素分割，而是應(yīng)該將各個(gè)部分結(jié)合起來，從而形成一種合力，在這種合力中，行政權(quán)無疑處于核心地位，圍繞行政權(quán)形成與其他權(quán)力的良性互動(dòng)，有助于更好地提升法治核心競(jìng)爭(zhēng)力。然而，江蘇在形成更為強(qiáng)大的制度合力方面仍存在明顯不足。就目前生態(tài)文明建設(shè)的基本情況來看，仍然存在的問題有：一是尚未完全形成制度設(shè)計(jì)與制度執(zhí)行的合力;二是尚未完全形成法律執(zhí)行之間的合力。法律執(zhí)行之間的合力主要指執(zhí)法與司法之間的合力，即通過完善執(zhí)法與司法的銜接、加強(qiáng)行政應(yīng)訴能力，形成執(zhí)法與司法的相互配合與制約。反之，則兩者自然不能形成合力。主要表現(xiàn)為：行政應(yīng)訴能力不夠;尚未完全形成行政執(zhí)法與全民守法的合力;尚未完全形成行政執(zhí)法與行政監(jiān)督之間的合力。

（四）智庫資源分布不均衡

江蘇作為科教文化大省，省內(nèi)具有豐富的專業(yè)的高端人才資源，這些人才資源可以作為地方生態(tài)環(huán)境立法智庫的儲(chǔ)備資源，以為地方生態(tài)環(huán)境立法提供人力與智力支持。但是這種資源在省內(nèi)分布極不均衡，如南京、蘇州等地區(qū)高校、研究機(jī)構(gòu)林立，必然可以為所在地的生態(tài)環(huán)境立法提供巨大幫助;反觀蘇北地區(qū)高校、研究機(jī)構(gòu)稀少，人才短缺，這些都將制約蘇北地區(qū)生態(tài)環(huán)境立法的發(fā)展與進(jìn)步。

三、促進(jìn)政府生態(tài)文明建設(shè)的措施

（一）生態(tài)環(huán)境規(guī)劃

促進(jìn)政府生態(tài)文明建設(shè)，須在立法中明確生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃（主要包括總體目標(biāo)、指標(biāo)體系、重點(diǎn)領(lǐng)域及重點(diǎn)工程、重點(diǎn)任務(wù)、保障機(jī)制和措施等）的編制、批準(zhǔn)、效力及其實(shí)施，及其與主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃等相銜接，并據(jù)此落實(shí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)紅線制度。

（二）生態(tài)環(huán)境保護(hù)

首先，“生態(tài)環(huán)境保護(hù)”應(yīng)規(guī)定生產(chǎn)生活中的一般性保障制度，主要包括制定生態(tài)文明建設(shè)指標(biāo)體系（包括生態(tài)安全、生態(tài)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境、生態(tài)人居、生態(tài)文化、生態(tài)制度等），除此之外，還應(yīng)含納其他方面，以較為全面的保護(hù)措施進(jìn)行生態(tài)文明的建設(shè)。

其次，“生態(tài)環(huán)境保護(hù)”還應(yīng)就其特殊性保護(hù)對(duì)象作出規(guī)范。以江蘇為例，從對(duì)象上看，江蘇生態(tài)環(huán)境治理的地理特殊性主要表現(xiàn)為“一江、一海、兩河、兩湖”。“一江、一海、兩河”構(gòu)成一個(gè)巨大的“井”字，與“兩湖”共同組成江蘇省主要的生態(tài)環(huán)境建設(shè)區(qū)域。因此，政府生態(tài)文明建設(shè)中的立法應(yīng)針對(duì)地方生態(tài)環(huán)境治理的特殊地理作出回應(yīng)，在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)該提升其生態(tài)治理體系和治理能力法治化建設(shè)，這是政府生態(tài)文明建設(shè)的應(yīng)有之義。同時(shí)，立法應(yīng)對(duì)地方的特殊保護(hù)對(duì)象，如生態(tài)保護(hù)特區(qū)、生態(tài)保護(hù)引領(lǐng)區(qū)、開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、國家級(jí)新區(qū)、自貿(mào)區(qū)以及近岸海域污染防治等作出立法回應(yīng)，運(yùn)用法律手段進(jìn)行強(qiáng)有力的生態(tài)保護(hù)。

最后，“生態(tài)環(huán)境保護(hù)”還應(yīng)就其信息公開與公眾參與作出規(guī)范。生態(tài)環(huán)境重大決策、生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃及其執(zhí)行情況、生態(tài)功能區(qū)范圍及規(guī)范要求、生態(tài)環(huán)境建設(shè)指標(biāo)體系及績(jī)效考核結(jié)果、財(cái)政資金保障的生態(tài)環(huán)境建設(shè)項(xiàng)目及實(shí)施情況、生態(tài)補(bǔ)償資金使用和管理情況、社會(huì)反映強(qiáng)烈的違法行為查處情況、生態(tài)保護(hù)紅線的范圍和內(nèi)容等都應(yīng)當(dāng)聽取公眾意見;公民、法人和其他組織發(fā)現(xiàn)污染環(huán)境和破壞生態(tài)行為的，或負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門不依法履行職責(zé)的，有權(quán)舉報(bào)。

（三）生態(tài)環(huán)境治理

首先，“生態(tài)環(huán)境治理”應(yīng)就其行政保護(hù)這一最基本的手段進(jìn)行規(guī)范，主要包括生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的行政處罰;生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的行政許可;生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的行政征收、征用;生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的行政收費(fèi);生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的行政強(qiáng)制;生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的行政指導(dǎo);生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的行政約談;生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的磋商;生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的其他執(zhí)法手段。

其次，“生態(tài)環(huán)境治理”應(yīng)就區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理聯(lián)動(dòng)機(jī)制及其司法治理等作出規(guī)范，主要包括環(huán)境公益訴訟制度、生態(tài)修復(fù)制度、生態(tài)補(bǔ)償制度、生態(tài)損害賠償制度等，通過多制度聯(lián)動(dòng)，來推進(jìn)區(qū)域水污染、大氣污染聯(lián)防聯(lián)控。

最后，“生態(tài)環(huán)境治理”可以引入一些新的治理手段，如生態(tài)環(huán)境行政裁決。生態(tài)環(huán)境糾紛自身的特點(diǎn)為行政裁決提供了現(xiàn)實(shí)需要。需要強(qiáng)調(diào)的是，我國行政裁決制度的回歸與嵌入需要進(jìn)行全面的體系性重構(gòu)。

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