加強(qiáng)中小學(xué)校預(yù)算管理研究

江軍

摘要：隨著《預(yù)算法》在各行政事業(yè)單位中逐步落實(shí)與推進(jìn)，我國(guó)教育事業(yè)單位通過(guò)預(yù)算管理工具有效提升了財(cái)務(wù)管理與資源配置能力，教育事業(yè)也上了一個(gè)新的臺(tái)階。但同時(shí)，教育經(jīng)費(fèi)投入規(guī)模的增加，對(duì)于中小學(xué)財(cái)政資金預(yù)算管理工作增加了難度，并提出了更高的要求。本文以公辦中小學(xué)為主體，研究加強(qiáng)預(yù)算管理工作的有效策略。

關(guān)鍵詞：中小學(xué)校;預(yù)算管理;有效策略

一、中小學(xué)預(yù)算管理的基本特征及重要性

我國(guó)公辦中小學(xué)的預(yù)算管理工作是以國(guó)家政策方針為指導(dǎo)，結(jié)合學(xué)校自身的發(fā)展目標(biāo)及管理情況，堅(jiān)持“量入為出”“收平衡”“統(tǒng)籌兼顧”以及“保證重點(diǎn)”的管理原則，編制和執(zhí)行年度收支計(jì)劃。中小學(xué)的預(yù)算管理工作受國(guó)家法律規(guī)定的制約，通過(guò)預(yù)算管理對(duì)財(cái)政資金收支的控制，能夠提升教育資金的投入效益，因此，中小學(xué)預(yù)算管理的基本特征包括法律嚴(yán)肅性、收入保障性和支出約束性[1]。新時(shí)期，根據(jù)《十三五規(guī)劃》及《2019年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告》，國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比例繼續(xù)保持在4%以上，其中中小學(xué)教育支出占全部教育支出的60%以上。在政策傾斜下，教育經(jīng)費(fèi)的增加給國(guó)家教育事業(yè)的發(fā)展帶來(lái)了機(jī)遇，同時(shí)也給教育經(jīng)費(fèi)的管理提出了更高的要求。中小學(xué)教育經(jīng)費(fèi)的特點(diǎn)是資金量大，涉及的面廣，管理相對(duì)薄弱。加強(qiáng)預(yù)算管理工作，一方面能夠合理規(guī)劃財(cái)政資金的投資方向，發(fā)揮預(yù)算管理的預(yù)測(cè)功能，科學(xué)評(píng)估中小學(xué)在未來(lái)的預(yù)算年度中對(duì)資金需求，并統(tǒng)籌安排各階段的資金計(jì)劃，避免資金浪費(fèi);另一方面，預(yù)算管理涉及到組織人力、物力、財(cái)力等方面，通過(guò)對(duì)教育資源的整合與分析，合理調(diào)配內(nèi)部有限的資源，提升教育資金的使用效益，對(duì)中小學(xué)的教育事業(yè)發(fā)展發(fā)揮著關(guān)鍵作用。

二、中小學(xué)預(yù)算管理存在著一些問(wèn)題

中小學(xué)預(yù)算管理的工作重點(diǎn)內(nèi)容主要包括預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算績(jī)效考核這三個(gè)環(huán)節(jié)，但在實(shí)際落實(shí)過(guò)程中還存在著一些問(wèn)題，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

首先，在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，缺乏科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)性。中小學(xué)的預(yù)算管理內(nèi)容主要包括收入預(yù)算和支出預(yù)算。近年來(lái)，由于國(guó)家的管控和國(guó)家加大對(duì)教育資金的投入，中小學(xué)的收入預(yù)算主要是財(cái)政撥款收入;中小學(xué)的支出預(yù)算主要包括人員支出、公共支出、項(xiàng)目支出等。人員支出和公共支出按《基礎(chǔ)教育公用經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)》執(zhí)行。而項(xiàng)目支出預(yù)算一般具有專門的指定用途，以實(shí)現(xiàn)特定的教學(xué)任務(wù)和教育事業(yè)發(fā)展目標(biāo)而制定。但很多中小學(xué)存在著“重申請(qǐng)、輕管理”的問(wèn)題，為了爭(zhēng)取更多的項(xiàng)目資金十分重視項(xiàng)目立項(xiàng)與申請(qǐng)階段，但對(duì)有的項(xiàng)目缺乏可行性論證和執(zhí)行具體計(jì)劃，更沒(méi)有對(duì)專項(xiàng)資金的實(shí)際用途進(jìn)行后續(xù)追蹤與管理。

其次，在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，預(yù)算執(zhí)行缺乏嚴(yán)肅性。部分中小學(xué)在預(yù)算編制中由于缺乏科學(xué)論證和具體執(zhí)行計(jì)劃，造成在預(yù)算執(zhí)行階段被動(dòng)執(zhí)行預(yù)算的局面，走一步，看一步，缺乏全年全局的統(tǒng)籌安排，預(yù)算無(wú)法合理執(zhí)行，當(dāng)遇到臨時(shí)性和突發(fā)事件時(shí)，頻繁調(diào)整預(yù)算，造成預(yù)算支出隨意性較大;同時(shí)，一些中小學(xué)按照支出進(jìn)度申請(qǐng)資金撥付以后，在使用過(guò)程中沒(méi)有嚴(yán)格依據(jù)預(yù)算支出計(jì)劃進(jìn)行逐步落實(shí)，在年末時(shí)為了完成預(yù)算指標(biāo)又實(shí)行“突擊花錢”，使得預(yù)算管理流于形式。此外，中小學(xué)還存在著預(yù)算執(zhí)行約束力不足的問(wèn)題，經(jīng)費(fèi)支出界限模糊，不同性質(zhì)資金的混合使用現(xiàn)象比較突出，例如：公用支出和人員支出混淆使用，公用支出和項(xiàng)目支出混淆使用，各項(xiàng)目支出之間混淆使用，有違預(yù)算管理的嚴(yán)肅性。

最后，在預(yù)算績(jī)效考核環(huán)節(jié)，一方面，雖然中小學(xué)的預(yù)算與決算已經(jīng)依照《預(yù)算法》相關(guān)規(guī)定進(jìn)行了時(shí)限與格式方面的公開，但實(shí)際披露的信息缺乏系統(tǒng)性，無(wú)法滿足社會(huì)監(jiān)督的需求;另一方面，中小學(xué)在預(yù)算管理更重視經(jīng)費(fèi)收支管理，但對(duì)于各項(xiàng)費(fèi)用的使用效果缺乏評(píng)估和問(wèn)責(zé)機(jī)制，影響了教育資金的使用效益。

三、影響中小學(xué)預(yù)算管理效果的因素分析

（一）管理體制方面

中小學(xué)教育屬于基礎(chǔ)教育工作，目前，中小學(xué)的長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃由國(guó)家制定，教育資源主要由當(dāng)?shù)氐慕逃鞴懿块T進(jìn)行統(tǒng)籌安排，學(xué)校過(guò)分依賴主管部門，在管理方面缺乏主觀能動(dòng)性;同時(shí)，在全額撥款下，中小學(xué)的教育經(jīng)費(fèi)主要實(shí)行定額管理，以國(guó)家統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)為主，學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)支出方向和內(nèi)容剛性強(qiáng)。在這種大背景下，中小學(xué)校普遍只重視教育教學(xué)管理，而不重視財(cái)務(wù)管理，特別是預(yù)算管理。

（二）管理團(tuán)隊(duì)方面

學(xué)校重視教育教學(xué)的管理，對(duì)財(cái)務(wù)管理，特別是預(yù)算管理不重視。學(xué)校財(cái)務(wù)部門完全附屬和服務(wù)于學(xué)校教學(xué)，預(yù)算工作只是財(cái)務(wù)工作的一個(gè)部分，只是資金來(lái)源的一個(gè)渠道，從而忽視預(yù)算的法規(guī)性、嚴(yán)肅性。由于學(xué)校對(duì)預(yù)算工作的不重視，導(dǎo)致學(xué)校預(yù)算管理團(tuán)隊(duì)整體素質(zhì)不高，包括項(xiàng)目負(fù)責(zé)人對(duì)項(xiàng)目的管理水平不高，財(cái)務(wù)人員地位不高，配備的財(cái)務(wù)人員整體素質(zhì)不高等，導(dǎo)致整體學(xué)校預(yù)算管理水平不高，影響了中小學(xué)教育資金的使用效益。

（三）管理力度方面

中小學(xué)的相關(guān)管理責(zé)任人對(duì)于財(cái)務(wù)知識(shí)及預(yù)算管理了解不夠深入，沒(méi)有樹立預(yù)算管理的嚴(yán)謹(jǐn)性和權(quán)威性，在執(zhí)行過(guò)程中隨意私自調(diào)整預(yù)算的情況時(shí)有發(fā)生，再加上財(cái)務(wù)部門與業(yè)務(wù)部門之間存在著溝通壁壘，業(yè)務(wù)部門對(duì)預(yù)算管理參與程度較低，財(cái)務(wù)部門也無(wú)法深入業(yè)務(wù)，造成預(yù)算編制、執(zhí)行到考核等環(huán)節(jié)管理乏力。

四、加強(qiáng)中小學(xué)預(yù)算管理的有效策略

（一）樹立正確的預(yù)算管理觀念

為了強(qiáng)化預(yù)算管理在中小學(xué)貫徹落實(shí)，當(dāng)?shù)氐呢?cái)政部門及教育主管部門要加強(qiáng)中小學(xué)預(yù)算管理工作的法制宣傳教育活動(dòng)，讓相關(guān)人員意識(shí)到預(yù)算管理工作在法律層面上的嚴(yán)肅性與重要性;同時(shí)，在新《預(yù)算法》的指導(dǎo)下，針對(duì)預(yù)算管理工作制定相關(guān)的操作流程及規(guī)章制度，并培養(yǎng)內(nèi)部員工的預(yù)算管理參與意識(shí)，同時(shí)提高財(cái)務(wù)人員的素質(zhì)和地位，為預(yù)算管理工作的開展創(chuàng)造良好的環(huán)境基礎(chǔ)。

（二）科學(xué)編制預(yù)算內(nèi)容

中小學(xué)要嚴(yán)格按照預(yù)算管理相關(guān)規(guī)定，基于“二上二下”的編制流程下，遵循“以收定支、收支平衡”原則，分別編制部門收入預(yù)算，以及人員、公用和項(xiàng)目支出預(yù)算。雖然國(guó)家針對(duì)教育事業(yè)投入了大量的財(cái)政資金，但中小學(xué)實(shí)際的教育資源還是相當(dāng)匱乏的，因此，在預(yù)算編制過(guò)程中要優(yōu)先考慮人員經(jīng)費(fèi)支出和基本公用經(jīng)費(fèi)支出，在預(yù)算有盈余的情況下再考慮專項(xiàng)支出。在基本支出預(yù)算中，應(yīng)綜合考慮教職工人數(shù)、在校學(xué)生人數(shù)、辦公場(chǎng)地、教學(xué)設(shè)施以及交通車輛等因素;在項(xiàng)目支出預(yù)算中應(yīng)遵循“輕重緩急”的原則，統(tǒng)籌規(guī)劃房屋修建、大型修繕、設(shè)備購(gòu)置、信息網(wǎng)絡(luò)搭建等，保證預(yù)算編制的可操作性與針對(duì)性[2]。在預(yù)算編制過(guò)程中，盡量采用增量預(yù)算與零基預(yù)算相結(jié)合的方案，提升預(yù)算彈性。此外，為了貫徹落實(shí)預(yù)算方案，中小學(xué)還要規(guī)范預(yù)算支出流程和報(bào)銷標(biāo)準(zhǔn)，將預(yù)算收支責(zé)任細(xì)化到相應(yīng)的崗位上，嚴(yán)厲打擊超預(yù)算或無(wú)預(yù)算支出等不良現(xiàn)象，強(qiáng)化預(yù)算控制。

（三）加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理

預(yù)算執(zhí)行管理的重點(diǎn)一是對(duì)經(jīng)費(fèi)支出類型嚴(yán)格控制，即人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)、項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)嚴(yán)格控制，兩兩之間不能混用，不能超范圍執(zhí)行。項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)也實(shí)行?？顚Ｓ?，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)之間也不能混用，項(xiàng)目支出預(yù)算一經(jīng)批復(fù)，部門和項(xiàng)目單位不得自行調(diào)整。在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，發(fā)生項(xiàng)目變更、終止、撤銷、調(diào)整預(yù)算的，要按照項(xiàng)目支出預(yù)算管理規(guī)定的程序進(jìn)行申報(bào)。重點(diǎn)之二是嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)經(jīng)制度，加強(qiáng)預(yù)算分析控制，定期召開預(yù)算執(zhí)行分析會(huì)，解決預(yù)算執(zhí)行中存在的問(wèn)題，提出改進(jìn)措施，提高預(yù)算執(zhí)行的有效性。

（四）加強(qiáng)決算控制和預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)控制

中小學(xué)應(yīng)加強(qiáng)決算管理，確保決算真實(shí)、完整、準(zhǔn)確、及時(shí)，加強(qiáng)決算分析工作，強(qiáng)化決算分析的作用，建立健全預(yù)算與決算相互反映、相互促進(jìn)的機(jī)制。同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理，建立“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制[3]。目前是對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)行績(jī)效管理，即申請(qǐng)專項(xiàng)資金在200萬(wàn)元（含200萬(wàn)元）以上的項(xiàng)目（不含基本建設(shè)）。在項(xiàng)目評(píng)估過(guò)程中，學(xué)校相關(guān)負(fù)責(zé)人要遵循財(cái)政支出經(jīng)濟(jì)性、效益型和效率性等客觀原則，基于績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)對(duì)財(cái)政支出進(jìn)行評(píng)價(jià)，體現(xiàn)項(xiàng)目的社會(huì)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值;同時(shí)，中小學(xué)還要延伸預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的應(yīng)用范圍，加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程的監(jiān)督，對(duì)項(xiàng)目決策情況、項(xiàng)目資金安排落實(shí)、總投入、實(shí)際使用等環(huán)節(jié)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督，以保證項(xiàng)目資金使用的有效性。

五、結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，對(duì)于中小學(xué)來(lái)說(shuō)，預(yù)算管理工作的貫徹落實(shí)既是政府政策的嚴(yán)格要求，也是加強(qiáng)財(cái)政資金使用價(jià)值的有效手段。在這一過(guò)程中，中小學(xué)應(yīng)當(dāng)通過(guò)提升預(yù)算意識(shí)、細(xì)化預(yù)算編制、加強(qiáng)專項(xiàng)管理、推進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)等方式，提升學(xué)校的管理質(zhì)量，促進(jìn)中小學(xué)健康發(fā)展。

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