高職院校全面預(yù)算管理的問題及對策探討

郭會芳

摘 要 隨著《國家職業(yè)教育改革方案》的出臺，高職院校迎來了新一輪的發(fā)展和機遇。如何在機遇中勝出，為國家培養(yǎng)更多一流能工巧匠，是所有高職院校面臨的挑戰(zhàn)。高職院校應(yīng)以全面、全員、全過程管理的全面預(yù)算管理為抓手，優(yōu)化資源配置，為高質(zhì)量的發(fā)展提供資金保障。高職院校管理層要高度重視全面預(yù)算管理中存在于預(yù)算管理機構(gòu)設(shè)置、項目庫建設(shè)、績效管理評價、業(yè)財融合人才、信息化等方面的短板問題，積極采取應(yīng)對措施，完善預(yù)算機構(gòu)設(shè)置，充分發(fā)揮項目庫和績效管理在預(yù)算全過程中的作用，構(gòu)建智慧信息化系統(tǒng)，以更好地提高財務(wù)管理水平，助力學(xué)校戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)。

關(guān)鍵詞 高職院校 全面預(yù)算管理 項目庫 績效管理

近年來隨著國家對職業(yè)教育的愈加重視，尤其是《國家職業(yè)教育改革方案》的出臺，高職院校當(dāng)前正面臨著巨大的機遇和挑戰(zhàn)，如何在機遇中勝出，為國家培養(yǎng)更多高質(zhì)量的具備專業(yè)技能的人才，是所有高職院校需要考慮的。發(fā)展，就需要資金的支撐。公辦高職院校的資金來源主要是財政撥款和教育收費收入，而其他的捐贈收入、培訓(xùn)收入、投資收益等占學(xué)?？偸杖氲谋壤^少。隨著我國經(jīng)濟增速放緩，在財政撥款不能大幅提高、教育收費增加有限的情況下，如何提高資金使用效率，是所有高職院校財務(wù)管理工作的重中之重。只有通過全面預(yù)算管理，將預(yù)算管理與學(xué)校的發(fā)展戰(zhàn)略緊密結(jié)合，實現(xiàn)全面、全員、全過程管理，調(diào)動全校人員的積極性，最大限度地發(fā)揮預(yù)算管理在資金投向、使用控制、評價應(yīng)用中的作用，才能最終實現(xiàn)高職院校的特色發(fā)展、高水平發(fā)展，進而實現(xiàn)為國家培養(yǎng)一流能工巧匠的目標(biāo)。

全面預(yù)算管理的理論起源于企業(yè)，并在企業(yè)中得到了廣泛應(yīng)用，其理論和實踐價值已得到了充分的證明。而其在行政事業(yè)單位中被廣泛關(guān)注是從2015 年新修訂的《中華人民共和國預(yù)算法》頒布實施開始的，全面、全員、全過程管理的理念在各高職院校中還未深入人心，在實際預(yù)算管理工作中還存在很多問題。本文以上海G公辦高職學(xué)院為例，分析全面預(yù)算管理中存在的問題，并提出相應(yīng)的對策。

一、高職院校全面預(yù)算管理中存在的問題

（一）預(yù)算管理組織架構(gòu)不科學(xué)

高職院校大多由于規(guī)模較小、人員編制不足、機構(gòu)設(shè)置不完善，未成立預(yù)算管理機構(gòu)來全面負(fù)責(zé)全校的預(yù)算編制、執(zhí)行、評價工作，或者預(yù)算管理機構(gòu)未能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。預(yù)算管理工作一般是由財務(wù)處牽頭負(fù)責(zé)。預(yù)算是落實學(xué)校戰(zhàn)略的重要途徑，而財務(wù)處作為學(xué)校的行政部門，有時并不能完全地了解和把握學(xué)校的總體戰(zhàn)略、教學(xué)重點等信息，很可能出現(xiàn)預(yù)算管理不科學(xué)的問題，甚至影響學(xué)校戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)。以上海G公辦高職學(xué)院為例，學(xué)校雖成立了財經(jīng)委員會，但由于未建立相關(guān)制度、明確其在預(yù)算管理中的職責(zé)，所以未有效發(fā)揮財經(jīng)委員會的實際作用。

（二）對校內(nèi)項目庫建設(shè)的重視程度不夠

高職院校編制的預(yù)算包括人員經(jīng)費預(yù)算、公用經(jīng)費預(yù)算和項目經(jīng)費預(yù)算，而公用經(jīng)費預(yù)算和項目經(jīng)費預(yù)算的比例是編制預(yù)算的重點。人員經(jīng)費和公用經(jīng)費是保障教學(xué)正常運轉(zhuǎn)的經(jīng)費，而除此之外的經(jīng)費，均應(yīng)作為項目管理，進入校內(nèi)項目庫。項目庫是戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃的細(xì)化，遴選入庫的項目體現(xiàn)了學(xué)校的發(fā)展方向，項目庫建設(shè)對預(yù)算編制來說至關(guān)重要。但目前來說，多數(shù)高職院校在項目庫的管理上還存在很多方面的問題，比如入庫項目的前期評審機制、績效目標(biāo)評價、資金比例的確定、項目的動態(tài)調(diào)整機制、項目出庫的原則等。以上海G公辦高職學(xué)院為例，發(fā)展規(guī)劃處為項目庫的管理部門，但由于項目入庫把關(guān)不嚴(yán)，前期評審和績效評價等流于形式，同時也并未實施動態(tài)管理，這樣的項目庫建設(shè)很難為學(xué)校管理層的決策提供有力的支撐，給后期預(yù)算編制工作帶來了很大的壓力，難免出現(xiàn)前景好的項目未入預(yù)算、已入預(yù)算的項目無法執(zhí)行甚至資金浪費的情況。

（三）預(yù)算調(diào)整機制亟待完善

在預(yù)算執(zhí)行過程中，會出現(xiàn)很多需要調(diào)整預(yù)算的情況。比如在預(yù)算執(zhí)行過程中，可能存在經(jīng)費預(yù)計不足、出現(xiàn)突發(fā)事件等，造成資金短缺的問題;也可能一些項目或部門經(jīng)費充足，為提高執(zhí)行率而花費資金“大手大腳”，造成資金浪費。為調(diào)和這種矛盾，就需要進行預(yù)算調(diào)整。又比如部門及項目負(fù)責(zé)人是完成預(yù)算任務(wù)、使用經(jīng)費的第一負(fù)責(zé)人，他們對完成任務(wù)需要做的事情了然于心，但對經(jīng)費的細(xì)目，尤其是對應(yīng)財務(wù)的經(jīng)濟科目，大多無法準(zhǔn)確預(yù)算;而對財務(wù)來說，預(yù)算法和政府會計制度都要求進行精細(xì)化核算，這就造成了在預(yù)算執(zhí)行中需要進行預(yù)算調(diào)整。

而大多高職院校預(yù)算調(diào)整機制都不夠完善，在預(yù)算執(zhí)行過程中過分強調(diào)預(yù)算執(zhí)行率和重在解決資金短期問題，忽視了通過合理的預(yù)算調(diào)整手段來解決資金使用效率和執(zhí)行偏差問題。

（四）績效管理的作用尚未完全顯現(xiàn)

為推動財政資金聚力增效、提高公共服務(wù)供給質(zhì)量，從2018年起國家和各方先后出臺了績效管理辦法。上海在2019年出臺了《中共上海市委 上海市人民政府關(guān)于我市全面實施預(yù)算績效管理意見的實施意見》，明確了“牢固樹立績效理念和過緊日子的思想”“加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理新體系”，在實施意見中細(xì)化了績效管理在預(yù)算決策、編制、執(zhí)行、決算、信息公開等環(huán)節(jié)發(fā)揮的作用。但高職院校大多還未制定自己的預(yù)算績效管理辦法，未在全校范圍內(nèi)貫徹落實績效理念，未制定行之有效的績效考評辦法。以上海G公辦高職學(xué)院為例，學(xué)校已按要求公開了2020年的項目績效目標(biāo)，接受社會的監(jiān)督。但項目績效目標(biāo)的科學(xué)性不足，還處在盲從階段，后續(xù)的跟蹤和評價工作也處于探索階段。

（五）財務(wù)隊伍中缺少業(yè)財融合人才

高職院校大多規(guī)模小、人員編制不充足，財務(wù)處的人員配備也相對緊張，多是一人兼多職，并未單獨設(shè)立預(yù)算科來集中精力實施預(yù)算管理。人員基本是財務(wù)出身，對學(xué)校的教學(xué)規(guī)律沒有充分的了解，這就造成了其在預(yù)算編制環(huán)節(jié)不能有效判斷部門提出的資金需求的合理性，在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)也缺乏指導(dǎo)，這樣就會出現(xiàn)“外行管內(nèi)行”的尷尬現(xiàn)象，不利于資金的合理配置。

（六）信息化程度不夠

信息化在節(jié)省人力、提高辦事效率、信息透明公開等方面具有重要的作用，對高職院校而言，在人手不足的前提下，信息化可以提高高職院校的預(yù)算管理能力。但高職院校由于資金不足、信息化人才缺乏等，并沒有搭建很好的信息化管理體系，各部門系統(tǒng)各自獨立、碎片化嚴(yán)重，并不能為學(xué)校的全面預(yù)算管理提供很好的平臺支撐。以上海G公辦高職學(xué)院為例，學(xué)校內(nèi)各部門都有自己的信息系統(tǒng)，如財務(wù)處有核算系統(tǒng)、預(yù)算申報系統(tǒng)，資產(chǎn)處有資產(chǎn)管理系統(tǒng)，教務(wù)處有教務(wù)管理系統(tǒng)，這些系統(tǒng)僅能滿足日常的教學(xué)、核算、查詢需要，并不能實現(xiàn)數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通和共享，不能滿足更高的管理需求。

二、高職院校全面預(yù)算管理存在問題的對策

（一）成立專門的全面預(yù)算管理機構(gòu)

高職院校應(yīng)成立由各管理級別、各專業(yè)背景的人員組成的全面預(yù)算管理機構(gòu)，負(fù)責(zé)全校全面預(yù)算管理的全過程，并建立完備的制度，將預(yù)算管理流程程序化，保證預(yù)算管理機構(gòu)發(fā)揮出最大作用。在預(yù)算編制初期，預(yù)算管理機構(gòu)應(yīng)根據(jù)學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略、收入預(yù)算情況討論決定預(yù)算保障的重點、各經(jīng)費的結(jié)構(gòu);在預(yù)算執(zhí)行過程中，應(yīng)根據(jù)財務(wù)處提供的執(zhí)行狀況，進行分析、糾偏以及監(jiān)督等;在預(yù)算執(zhí)行結(jié)束階段，應(yīng)對比預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與目標(biāo)，出具評價意見，并及時反饋，為下年度預(yù)算提供參考。

（二）完善項目庫建設(shè)

項目經(jīng)費體現(xiàn)學(xué)校的發(fā)展方向和保障重點，管理得力與否至關(guān)重要。一是高職院校應(yīng)指定專門的部門來負(fù)責(zé)項目庫管理，如發(fā)展規(guī)劃處。二是根據(jù)項目的屬性，構(gòu)建多維度的項目庫結(jié)構(gòu)，比如根據(jù)業(yè)務(wù)類型劃分運行保障、設(shè)備采購、師資隊伍建設(shè)、學(xué)科建設(shè)、工程項目等，再如根據(jù)項目生命周期劃分初選庫、儲備庫、批復(fù)庫、完成庫、暫退庫等。三是完善項目遴選機制，建立科學(xué)的項目打分細(xì)則，通過項目評審、績效評價，決定項目入庫與否及入庫后的分類、排序等。四是建立項目動態(tài)管理及執(zhí)行評價機制，保障出庫項目績效目標(biāo)的完成。

（三）建立預(yù)算調(diào)整機制

建立預(yù)算調(diào)整機制，對預(yù)算編制與實際執(zhí)行的差異進行管理。一是預(yù)算執(zhí)行與調(diào)整要堅持剛性與柔性相結(jié)合，項目經(jīng)費有其特定目標(biāo)，一般不予調(diào)整;而下?lián)芙o各部門的公用經(jīng)費，要視實際情況，允許部門內(nèi)部及部門間進行動態(tài)調(diào)整，這樣既可更好地保障日常教學(xué)，也能提高資金利用率。以上海G公辦高職學(xué)院為例，近兩年來，學(xué)校每年設(shè)定6月、9月兩個時間節(jié)點，允許各部門根據(jù)實際情況，在校內(nèi)總額度內(nèi)進行內(nèi)部預(yù)算調(diào)整，這一做法獲得了很好的效果。二是要明確預(yù)算調(diào)整的程序，根據(jù)資金的性質(zhì)、調(diào)整的金額設(shè)定不同的流程。校內(nèi)能統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的經(jīng)費，調(diào)整流程相對簡單，但對需要追加和大幅調(diào)整的經(jīng)費，要設(shè)定較復(fù)雜的審批流程，如按“三重一大”事項處理。

（四）出臺績效管理辦法，使績效管理理念貫穿全面預(yù)算全過程

高職院校應(yīng)根據(jù)教學(xué)規(guī)律和校內(nèi)的實際情況，制定適合本校的績效管理辦法，比如可以從人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、產(chǎn)教融合、師資隊伍建設(shè)、科學(xué)研究等方面，根據(jù)不同類別的預(yù)算項目，設(shè)置不同的績效評價指標(biāo)。在管理辦法中明確績效管理在預(yù)算決策、編制、執(zhí)行、決算、信息公開等環(huán)節(jié)的作用。加大績效評價結(jié)果的利用力度，將績效評價結(jié)果與下年度的部門經(jīng)費申報、部門績效工資獎勵掛鉤，牢固樹立“花錢必問效、無效必問責(zé)”的理念。

（五）加強財務(wù)人才隊伍建設(shè)

財務(wù)處作為全面預(yù)算管理的負(fù)責(zé)部門，一方面需要培養(yǎng)精通財務(wù)法規(guī)知識、懂得教學(xué)規(guī)律的人才，以提高預(yù)算的科學(xué)性、準(zhǔn)確性;另一方面也需要提高財務(wù)部門的整體素質(zhì)，通過持續(xù)的業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，如財務(wù)基礎(chǔ)知識、政府采購知識、資產(chǎn)管理知識，提高財務(wù)部門整體業(yè)務(wù)水平。

（六）建立智慧化信息系統(tǒng)

通過建立智慧化信息系統(tǒng)，整合各部門使用的軟件，實現(xiàn)數(shù)據(jù)在校內(nèi)的共享，使預(yù)算流程更加公開、高效。在預(yù)算決策環(huán)節(jié)，信息系統(tǒng)可以給管理層提供更多的數(shù)據(jù)信息，有利于科學(xué)決策;在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，信息系統(tǒng)可以使收入預(yù)測更加簡單、精準(zhǔn)，使編制流程更加清晰明了;在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，信息系統(tǒng)可以使部門及項目負(fù)責(zé)人隨時了解執(zhí)行進度，使監(jiān)督人看到預(yù)算執(zhí)行的過程;在預(yù)算考核環(huán)節(jié)，考核組可直接通過系統(tǒng)，全面了解項目詳細(xì)情況，以進行評價。

三、結(jié)語

全面預(yù)算管理強調(diào)以業(yè)務(wù)為核心，將所有人、所有資源都融入業(yè)務(wù)，保障業(yè)務(wù)的順利進行，最終優(yōu)化資源配置、實現(xiàn)學(xué)校的戰(zhàn)略目標(biāo)。高職院校要以全面預(yù)算管理理念為抓手，優(yōu)化預(yù)算管理的頂層設(shè)計，加強項目庫建設(shè)，建立預(yù)算調(diào)整機制，充分發(fā)揮績效評價的作用，真正提高高職院校的財務(wù)管理水平，助力高職院校的一流建設(shè)、特高建設(shè)。

（作者單位為上海農(nóng)林職業(yè)技術(shù)學(xué)院）

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