論檢察機關(guān)支持起訴制度的探索

鄺櫻明

摘要：社會組織通過行使民事公益訴權(quán)，成為維護社會公共利益的重要力量。然近年來由社會組織提起的民事公益訴訟呈下降趨勢，這不利于強調(diào)社會組織公益訴權(quán)的地位。為了更好地保障社會組織有效行使公益訴權(quán)，有必要強化并普遍適用檢察機關(guān)支持社會組織提起民事公益訴訟。為此，從檢察機關(guān)支持起訴制度的路徑選擇及其正當(dāng)性理由出發(fā)，進行具體的制度路徑設(shè)計;同時明晰與當(dāng)事人處分權(quán)、法院審判權(quán)的關(guān)系問題，使檢察機關(guān)的支持更有成效，以更好地引導(dǎo)、培育社會組織參與到公益訴訟中來保護社會公共利益。

關(guān)鍵詞：民事公益訴訟;檢察機關(guān);社會組織;支持起訴;普適性

支持起訴是我國民事訴訟法的特有原則之一，從1982年的《民事訴訟法》（試行）到2017年修訂的《民事訴訟法》，中間歷經(jīng)幾次修法，支持起訴還是一直被置于總則部分且沿用至今，但自2012年確立公益訴訟以來，社會組織和檢察機關(guān)的公益訴權(quán)是有先后順序之分的，一般是社會組織優(yōu)先行使，只有當(dāng)社會組織沒有行使，檢察機關(guān)才能提起公益訴訟。由于社會組織自身能力等各方面的薄弱，其起訴的熱情滿滿淡化，近年來，社會組織提起的公益訴訟案件總體呈下降趨勢，而檢察機關(guān)提起的公益訴訟案件呈飆升趨勢，這不利于強調(diào)社會組織公益訴權(quán)的地位，而且過于強調(diào)國家主導(dǎo)型的公權(quán)訴訟模式，亦與社會組織優(yōu)先適用公益訴訟的制度設(shè)計背道而馳。為充分保障社會組織有效行使公益訴權(quán)，有必要強化并普遍適用檢察機關(guān)支持社會組織提起民事公益訴訟。

一、我國檢察機關(guān)支持起訴制度的路徑提出

支持起訴是我國民事訴訟的基本原則，主要在傳統(tǒng)的私益訴訟中由有關(guān)主體幫助弱勢群體一方實現(xiàn)其訴訟權(quán)利，而檢察機關(guān)能否支持公益訴訟，這一問題在我國學(xué)界有所探討，大多數(shù)學(xué)者持支持態(tài)度并認(rèn)為有其必要性及意義，有學(xué)者指出支持起訴的范圍應(yīng)限于國家和社會公共利益受損害，支持起訴的主體限于檢察機關(guān)^【1】;有學(xué)者主張檢察機關(guān)主動聯(lián)系轄區(qū)外的適格主體或應(yīng)其邀請予以支持起訴，可以降低檢察院行使民事公益訴權(quán)的概率并更有力度地彰顯訴前程序的有效性^【2】;還有學(xué)者認(rèn)為檢察機關(guān)支持公益訴訟或應(yīng)是我國檢察機關(guān)介入公益訴訟的一條中間道路，明智之路，并提出凡涉及公益領(lǐng)域的民事和行政案件均應(yīng)確立檢察機關(guān)支持起訴制度^【3】。但有學(xué)者持檢察機關(guān)不得以支持起訴的方式參與公益訴訟的觀點^【4】，這種觀點值得商榷，固守支持起訴原有的制度設(shè)計和功能定位不利于該制度創(chuàng)新，亦不利于其價值的更有效發(fā)揮。首先，以檢察機關(guān)擁有公益訴權(quán)而否認(rèn)其支持起訴權(quán)無疑是在混淆這兩種制度的設(shè)計以及限縮支持起訴制度的適用空間，將不利于支持起訴制度的創(chuàng)新發(fā)展。其次，固守《民事訴訟法》第十五條中的支持起訴對象——“受損害的單位或者個人”而堅持支持起訴的案件范圍應(yīng)該限定為有直接受害人的侵權(quán)案件，無疑是忽視了因公共利益受到損害而全社會全體成員都屬于直接受害人。再次，堅守扶助弱者是支持起訴的初衷值得肯定，但檢察機關(guān)支持提起公益訴訟不僅是維護弱者更是源于公共利益的保護力需要，支持起訴原則的價值在公益訴訟領(lǐng)域中已得到完善，因此，檢察機關(guān)以支持起訴的方式參與公益訴訟并沒有與支持起訴的初衷相悖。

二、我國檢察機關(guān)支持起訴制度的路徑選擇及正當(dāng)性理由

社會組織是民事公益訴訟的主力軍，為了充分保障社會組織有效地行使公益訴權(quán)，有必要強化并普遍適用檢察機關(guān)支持社會組織提起民事公益訴訟（檢察機關(guān)支持起訴的普適性），下面將對這一路徑選擇的正當(dāng)性理由展開闡述。

（一）貼合民事公益訴權(quán)順位的制度設(shè)計理念

“檢察機關(guān)能否提起民事公益訴訟”，這一話題不管是學(xué)術(shù)上還是司法實踐中都存在著激烈的爭論，直到2017年民訴法的修改才正式確定了檢察機關(guān)的民事公益訴權(quán)，并設(shè)置了訴權(quán)順位，即社會組織的訴權(quán)順位在前，檢察機關(guān)的順位在后，是檢察機關(guān)提起民事公益訴訟條件上的被動性以及司法謙抑性的體現(xiàn)。同時，檢察機關(guān)支持民事公益訴訟的規(guī)定，亦是對社會組織民事公益訴權(quán)的有力保障。

“公益訴訟既是一種社會關(guān)系調(diào)整方式，也是公民自治的途徑之一”^【5】。民事法律關(guān)系的意思自治特性決定了社會力量和公民個人應(yīng)當(dāng)成為民事領(lǐng)域社會治理的首位主體和核心力量，我國目前社會民事事務(wù)可依賴公權(quán)的干預(yù)，檢察機關(guān)的介入能發(fā)揮較為積極的功利作用，但不能僅因其發(fā)揮的實然功能而忽視社會和公民自治的應(yīng)然功能^【6】。民事公益訴訟制度亦是如此，體現(xiàn)了社會自治的優(yōu)先性，只有當(dāng)窮盡了相關(guān)配套制度（如檢察機關(guān)的支持起訴制度），社會組織仍無法有效行使民事公益訴權(quán)，檢察機關(guān)才可行使。檢察機關(guān)在行使其民事公益訴權(quán)前，成為“替補者”支持民事公益訴訟，在其職能范圍內(nèi)為社會組織提供幫助，牢牢遵循著我國民事公益訴權(quán)順位的制度設(shè)計。

（二）價值根基的轉(zhuǎn)變——源于公共利益的保護力需要

從傳統(tǒng)私益訴訟到民事公益訴訟，支持起訴原則的價值根基已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)變，已經(jīng)超越了制度的應(yīng)然功能界限。在傳統(tǒng)私益訴訟中，檢察機關(guān)作為支持起訴主體是基于原告的弱勢地位，而維護其合法權(quán)益;但在民事公益訴訟中，檢察機關(guān)不僅僅是因為原告的勢單力薄，更重要的是源于公共利益保護力的需要。這是由民事公益訴訟的特殊性決定的，首先，訴訟目的特殊，民事公益訴訟以維護領(lǐng)域里的社會公共利益為目的;其次，訴訟地位特殊，在當(dāng)前高度技術(shù)化的消費者社會以及信息社會下，糾紛當(dāng)事人的地位因社會本身具有的特殊性而產(chǎn)生結(jié)構(gòu)上的差異，他們的實際力量關(guān)系反映在訴訟程序上，使原本傳統(tǒng)訴訟體制下可以預(yù)期的當(dāng)事人之間的力量失去了平衡。那么，檢察機關(guān)的介入有利于保障訴訟程序、法院判決是否正當(dāng)?shù)葐栴}，畢竟當(dāng)事人的主張本身具有公共利益的內(nèi)容^【7】。基于公共利益保護力的需要，強化檢察機關(guān)的支持起訴，將“可以”支持社會組織提起民事公益訴訟上轉(zhuǎn)變?yōu)椤皯?yīng)該”，使其成為檢察機關(guān)的法定職責(zé)。

（三）加強引導(dǎo)、培育我國社會組織參與民事公益訴訟

“社會團體的真正介入是解決社會公益糾紛和實現(xiàn)社會公益目的的重要條件之一”^【8】，因其有一定能力保護特定領(lǐng)域的權(quán)益，并且在表達民意上有一定優(yōu)勢，我國賦予社會組織民事公益訴權(quán)，成為維護公益的重要力量。但長期以來由于社會組織的發(fā)展不足，大多數(shù)組織如消協(xié)、環(huán)保組織在民事公益訴訟上的無所作為，享有的民事公益訴權(quán)處于“沉睡”狀態(tài)，導(dǎo)致社會組織通過行使民事公益訴權(quán)參與國家治理的外在期待未得到很好地滿足^【9】。尤其是放開了檢察機關(guān)的民事公益訴權(quán)后，社會組織提起的民事公益訴訟更是呈下降趨勢。

由于自身各方面能力的薄弱，社會地位甚至比訴訟中的被告還要低，又因訴訟過程繁瑣、需要花費的金錢、時間較多，許多社會組織都本著“多一事不如少一事”的態(tài)度而不愿提起訴訟。因此，強化并普遍適用檢察機關(guān)支持社會組織提起民事公益訴訟，尤其是當(dāng)前檢察公益訴訟中的環(huán)境損害鑒定開創(chuàng)了先鑒定后收費的新模式^①，很大程度上減輕了社會組織的訴訟負擔(dān)，加上檢察機關(guān)作為支持起訴人，在公益訴訟中積極為社會組織提供協(xié)助調(diào)查取證等各方面的幫助，在訴前、訴中以及訴后引導(dǎo)、培育其發(fā)展，有利于提高它們在法庭中的訴訟地位，增強訴訟能力，在行使公益訴權(quán)上真正做到有心有力。

三、我國檢察機關(guān)支持起訴制度路徑設(shè)計

強化并普遍適用支持起訴制度，檢察機關(guān)不能再固守著傳統(tǒng)的支持起訴方式而自由裁量是否予以支持，應(yīng)轉(zhuǎn)化為自身的一種職責(zé)。具體路徑應(yīng)作以下設(shè)計：

（一）制度設(shè)計的前提：融入督促起訴制度

自2003年浙江省檢察機關(guān)開始試點施行推廣以來，督促起訴成為全國大多數(shù)檢察機關(guān)所采用方式，在遏制國有資產(chǎn)流失和維護社會公共利益上取得了較佳成效。督促起訴的正當(dāng)性基礎(chǔ)是維護國家、社會的公共利益，與檢察機關(guān)支持民事公益訴訟的價值根基大體相同，而檢察機關(guān)支持社會組織提起公益訴訟有一個前提基礎(chǔ)，也就是社會組織愿意行使其民事公益訴權(quán)，如果社會組織不愿提起，那么檢察機關(guān)將喪失其支持的基礎(chǔ)，更無法遵循檢察機關(guān)支持起訴的普適性路徑。因此，在制度設(shè)計前提上，可以融入督促起訴方式，將督促程序作為支持起訴的前置程序，當(dāng)法定提起民事公益訴訟的社會組織不知或不愿而怠于行使民事公益訴權(quán)時，檢察機關(guān)首先以檢察建議等方式督促其依法提起，并運用支持起訴制度，當(dāng)督促并提出支持起訴后，其還是認(rèn)為無力提起的，基于督促起訴效力的軟約束力（督促不具有強制力），檢察機關(guān)可以行使其后順位的民事公益訴權(quán);當(dāng)督促意見接受后，應(yīng)疊加適用支持起訴，幫助它們行使民事公益訴權(quán)。

（二）制度設(shè)計的基礎(chǔ)：明確支持起訴的案件范圍普適化

國家有為任何弱勢群體提供幫助的義務(wù)，這對檢察機關(guān)來說是一種客觀義務(wù);面對當(dāng)前復(fù)雜、多元，風(fēng)險重重的社會時，無論是國家、社會組織或個人幾乎都無心、無力獨自應(yīng)對，協(xié)作或合作就成為一種必然的選擇^【10】。檢察機關(guān)支持民事公益訴訟制度結(jié)合社會組織的力量，彌補各自的不足，更加有效地實現(xiàn)雙方的既定目標(biāo)，而強化并普遍適用這一制度更是將其效用發(fā)揮到最大化，以更好地維護國家、社會公益。目前檢察機關(guān)支持民事公益訴訟的案件范圍與民事公益訴訟案件范圍并不一致，只有2015年施行的最高人民法院《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《環(huán)境民事公益訴訟司法解釋》）規(guī)定了檢察機關(guān)在環(huán)境民事公益訴訟中可以支持起訴，并與《民事訴訟法》的原則性規(guī)定內(nèi)涵一致，即“支持起訴”為檢察機關(guān)的權(quán)利而非職責(zé)，依其自由裁量權(quán)決定是否行使。既然要構(gòu)建檢察機關(guān)支持起訴制度的普適性路徑，一方面，其支持的案件范圍就不應(yīng)僅局限于環(huán)境民事公益訴訟，而應(yīng)覆蓋到凡社會組織提起的民事公益訴訟案件均應(yīng)確立檢察機關(guān)支持起訴制度;另一方面，應(yīng)將支持社會組織提起民事公益訴訟確立為檢察機關(guān)的法定職責(zé)，觀念上實現(xiàn)“權(quán)利”到“職責(zé)”的轉(zhuǎn)變，在運行中無須依賴社會組織的申請。

（三）明確支持的程序

1.依申請或依職權(quán)的啟動方式。這一路徑下的支持起訴是檢察機關(guān)的一項職責(zé)，結(jié)合融入的督促起訴制度，檢察機關(guān)支持社會組織提起民事公益訴訟可以通過兩種方式：一種是依職權(quán)啟動，即檢察機關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)損害社會公共利益的行為，依法先督促轄區(qū)內(nèi)的法定社會組織提起民事公益訴訟，并主動給予支持。另一種是依申請啟動，有關(guān)法定社會組織提出需要檢察機關(guān)支持起訴的，檢察機關(guān)在接到相關(guān)申請后進行初步審查，符合提起民事公益訴訟起訴條件的應(yīng)給予其支持。

2.以出庭的方式提供支持。目前只有《環(huán)境公益訴訟司法解釋》第十一條規(guī)定檢察機關(guān)可以通過提供法律咨詢、提交書面意見、協(xié)助調(diào)查取證等方式支持，但并沒有明確規(guī)定能否以出庭的方式予以支持。有學(xué)者認(rèn)為，檢察機關(guān)不應(yīng)出庭支持起訴^【11】，這種觀點值得商榷，出庭支持起訴才是最有利于實現(xiàn)支持起訴目的的方式。首先，檢察機關(guān)作為支持起訴人并非直接限制了其在訴訟中的作用和維護公益的力度。相反，庭外的法律支持終究是有限的，訴訟的過程才是維護公益的主戰(zhàn)場，即使原告在庭前有檢察機關(guān)的協(xié)助取證，但在訴訟過程中難免會遇到證據(jù)運用困難、策略不當(dāng)?shù)膯栴}，此時檢察機關(guān)在訴訟過程中利用自身在法律事務(wù)上的優(yōu)勢，及時給予原告法律幫助，才能真正發(fā)揮其支持起訴的實效。其次，以檢察機關(guān)在某些支持起訴案件訴訟過程中的推理證明較弱，而否定出庭支持起訴的方式也是有待商榷的，畢竟可以在當(dāng)前路徑下繼續(xù)強化檢察機關(guān)這方面的力量。再次，檢察機關(guān)出庭支持起訴的方式并不會直接破壞訴訟應(yīng)有的公正和平等，民事訴訟中雙方主體地位只是形式上的平等，實質(zhì)上社會組織一方在社會地位、經(jīng)費、人才、技術(shù)方面與被告相比往往處于弱勢地位，檢察機關(guān)的出庭支持能彌補雙方的實質(zhì)不平等;同時，檢察機關(guān)作為維護公益的代表，其出庭支持公益并不是單純?yōu)榱司S護原告的訴訟請求，如發(fā)現(xiàn)訴訟中原告有損害社會公共利益的行為亦可督促其糾正。檢察機關(guān)作為支持起訴人，不是原告、亦不是第三人，沒有特權(quán)，只要擺正好自身應(yīng)有的位置，尊重社會組織訴訟中的意思自治，并不會破壞訴訟的公正平等。綜上，支持起訴方式必須以出庭的方式支持。

（四）明確支持的內(nèi)容

支持起訴內(nèi)容應(yīng)提供法律幫助為主，不建議物質(zhì)幫助。一方面，民事公益訴訟由于涉及面廣、取證復(fù)雜等，訴訟費用往往比普通訴訟的費用要高出許多。以環(huán)境民事公益訴訟為例，需要20到30萬元訴訟費用，主要是用于調(diào)查取證，支付訴訟費、鑒定費^【12】。檢察機關(guān)作為非營利性的國家工作機構(gòu)，充足的經(jīng)費是保障檢察機關(guān)檢察職能有效履行的前提條件，但某些地方檢察機關(guān)存在經(jīng)費增長機制不健全的問題，檢察經(jīng)費雖基本穩(wěn)定卻未隨著檢察工作的發(fā)展而發(fā)展^【13】。如果每個社會組織提起的民事公益訴訟都需要檢察機關(guān)予以物質(zhì)幫助，檢察機關(guān)自身的經(jīng)費系統(tǒng)難免會不堪重負，最終影響其職能的履行。另一方面，目前檢察公益訴訟中的環(huán)境損害鑒定開創(chuàng)了先鑒定后收費的新模式，很大程度上減輕了社會組織的鑒定費用訴訟負擔(dān)。因此，在這一路徑下的檢察機關(guān)支持起訴制度構(gòu)建，應(yīng)以提供法律幫助為主。

從《環(huán)境民事公益訴訟司法解釋》規(guī)定的支持起訴內(nèi)容上看，“提供法律咨詢”、“提交書面意見”以及“協(xié)助調(diào)查取證”都是法律支持的體現(xiàn)，具體可進一步細化為實體支持和程序支持^【14】。實體支持包括訴訟前幫助分析案件整體情況、提出法律意見、參與訴訟方案的制定，訴訟中及時幫助解決實體性法律問題，訴訟后就訴訟結(jié)果提出處理意見等;程序支持包括訴訟前給予程序指導(dǎo)、協(xié)助證據(jù)的調(diào)查獲取，訴訟中就法庭調(diào)査和法庭辯論環(huán)節(jié)發(fā)表法律意見，訴訟結(jié)束后對案件判決情況、是否上訴可提供支持。檢察機關(guān)在訴訟的全過程積極為社會組織提供法律幫助，才真正符合其支持起訴內(nèi)容應(yīng)有之義。

四、制度適用下應(yīng)關(guān)注的問題

一方面，制度適用下可能會出現(xiàn)檢察機關(guān)“名為支持起訴，實為提起訴訟”的現(xiàn)象，具體表現(xiàn)為：融合督促起訴的制度設(shè)計，訴前通過督促并以提供自身最大支持為由，建議社會組織提起公益訴訟，但這并不排除檢察機關(guān)在實踐中，主動尋找民事公益訴訟案源甚至過度勸說、慫恿相關(guān)社會組織提起訴訟;一些檢察機關(guān)基于自身法律地位的優(yōu)越性，以支持起訴作為其工作亮點、創(chuàng)新成果等形式化政績目標(biāo)的過度追求^【15】，在訴訟的全過程都居于主導(dǎo)地位，社會組織作為原告可能也要受制于其安排，特別是當(dāng)社會組織對案件具體事項的意見與檢察機關(guān)出現(xiàn)分歧時，應(yīng)依哪一方意見？法官采納原告抑或是支持起訴人的意見？又如和解、撤訴，是否需要檢察機關(guān)的同意？基于處分原則，須尊重當(dāng)事人的意思自治和程序主體地位。社會組織對是否行使訴權(quán)、主張何種意見、是否進行和解、是否撤回起訴等均有決定權(quán)和處分權(quán)，檢察機關(guān)無權(quán)干涉，也不能盲目地追求案件勝訴的結(jié)果而在支持過程中變相強迫社會組織遵從自己的意思，即使認(rèn)為社會組織與被告達成和解或撤回起訴不符合社會公共利益，現(xiàn)行的法律規(guī)范對此設(shè)定了一定程度上的保障機制，如公告或法院審查、其他法定主體或由檢察機關(guān)自身重新提起訴訟。因此，檢察機關(guān)須以維護公共利益并秉持客觀立場為限，恪守自身的功能界限，避免從“支持起訴人”異化為“起訴人”。

另一方面，檢察機關(guān)在支持起訴的過程中既有支持起訴人的身份，又具有法律監(jiān)督者的身份，這兩種身份的同時存在會不會影響法院的審判權(quán)？如庭審中提出的支持起訴意見或庭下提出抗訴方式是否間接干預(yù)了法院審判權(quán)的獨立行使，進而損害審判權(quán)的中立性和客觀公正性。筆者認(rèn)為法院只要恪守審判中立的角色地位，就不會因檢察機關(guān)的支持起訴人身份或法律監(jiān)督者身份影響其中立性。就檢察機關(guān)作為支持起訴人而言，在參與訴訟的過程中，有權(quán)就法庭調(diào)查和法庭辯論環(huán)節(jié)發(fā)表意見，但這種意見實質(zhì)上是歸于原告方的補充意見，只供法庭參考，沒有當(dāng)然的拘束力，亦無權(quán)以此干預(yù)法庭對事實的認(rèn)定和法律的適用，法庭仍需結(jié)合雙方主體提供的證據(jù)作出事實認(rèn)定;就檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督者的身份而言，檢察機關(guān)如果認(rèn)為案件裁判確有錯誤，需要抗訴的，根據(jù)《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》第二十五、第二十六條的規(guī)定，應(yīng)向上一級人民法院提出，而且上級人民檢察機關(guān)有權(quán)審查其正當(dāng)性，由此體現(xiàn)出提出抗訴的檢察機關(guān)只有抗訴的申請權(quán)，并沒有啟動權(quán)。因此，即使檢察機關(guān)在支持起訴過程中擁有兩種身份地位，但這并不影響法院客觀公正地作出裁判。

注釋：

①2019年5月24日司法部發(fā)布的《司法部辦公廳關(guān)于進一步做好環(huán)境損害司法鑒定管理有關(guān)工作的通知》，指出需要及時推出一批檢察公益訴訟中不預(yù)收鑒定費的鑒定機構(gòu)。

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On the Exploration of Procuratorial Institutions Supporting the Prosecution System——From the Perspective of Social Organizations Bringing Civil Public Interest Litigation

Kuang Yingming

（GuangDong University of Finance & Economics ，?Guangzhou 510220 ，?China）

Abstract：By exercising civil public interest litigation， social organizations have become an important force in safeguarding the public interest of society. However， civil public interest litigation initiated by social organizations has shown a downward trend in recent years， which is not conducive to emphasizing the status of social organizations' public interest.?In order to better protect social organizations from effectively exercising public interest rights， it is necessary to strengthen and generally apply the Procuratorial Institutions to support social organizations to initiate civil public interest litigation.?To this end， starting from the path selection of the prosecutorial authorities to support the prosecution system and its justifications， the specific institutional path design is carried out;?by clarifying the relationship between the disposition of the parties and the judicial power of the court， the support of the procuratorate is more effective， and the social organization is better guided and cultivated to participate in public interest litigation to protect the public interest.

Key words：civil public interest litigation; procuratorial Institutions; social organization; support for prosecution; universality