居家養(yǎng)老服務供給中的政府角色研究文獻綜述

【摘 要】 在我國的人口老齡化狀況愈加嚴重的背景下，加快發(fā)展我國養(yǎng)老事業(yè)和建設養(yǎng)老體系成為迫切需要，在我國的養(yǎng)老服務體系中，居家養(yǎng)老服務占有重要地位。本文旨在通過梳理居家養(yǎng)老概念，綜合內(nèi)外政府在養(yǎng)老供給方面的做法，探索政府在服務供給者中的角色定位，探究促進居家養(yǎng)老實行的可資借鑒的途徑。

【關鍵詞】 居家養(yǎng)老服務 供給 政府角色

一、居家養(yǎng)老模式產(chǎn)生背景

國務院辦公廳關于印發(fā)社會養(yǎng)老服務體系建設規(guī)劃（2011-2015年）的通知指出，自1999年我國步入老齡化社會以來，人口老齡化加速發(fā)展，老年人口基數(shù)大、增長快并日益呈現(xiàn)高齡化、空巢化趨勢，需要照料的失能、半失能老人數(shù)量劇增。第六次全國人口普查顯示，我國60歲及以上老年人口已達1.78億，占總?cè)丝诘?3.26%，加強社會養(yǎng)老服務體系建設的任務十分繁重。[1]

在現(xiàn)代化的社會背景下，家庭的養(yǎng)老功能也發(fā)生了歷史性變化。隨著計劃生育政策的執(zhí)行和社會經(jīng)濟發(fā)展，持續(xù)的低生育率出現(xiàn)，產(chǎn)生了家庭養(yǎng)老功能缺損的現(xiàn)象，家庭在照顧老年人方面的地位和作用在削弱，[3]在社會劇變、家庭結構轉(zhuǎn)型、家庭養(yǎng)老功能弱化的背景下，古已有之的居家養(yǎng)老模式被重新挖掘。

二、居家養(yǎng)老概念的內(nèi)涵

居家養(yǎng)老是指老年人在家中居住，但由社會提供養(yǎng)老服務的一種養(yǎng)老模式。[6]年政府的養(yǎng)老體系建設規(guī)劃中對居家養(yǎng)老的內(nèi)容和形式作出了界定：居家養(yǎng)老服務涵蓋生活照料、家政服務、康復護理、醫(yī)療保健、精神慰藉等，以上門服務為主要形式。對身體狀況較好、生活基本能自理的老年人，提供家庭服務、老年食堂、法律服務等服務;對生活不能自理的高齡、獨居、失能等老年人提供家務勞動、家庭保健、輔具配置、送飯上門、無障礙改造、緊急呼叫和安全援助等服務。有條件的地方可以探索對居家養(yǎng)老的失能老年人給予專項補貼，鼓勵他們配置必要的康復輔具，提高生活自理能力和生活質(zhì)量。[1]

學界對居家養(yǎng)老概念的界定經(jīng)歷過變化。最初在學界剛剛關注居家養(yǎng)老的時候，對于這一概念并未有清晰的認識，提出居家養(yǎng)老概念是將其作為機構養(yǎng)老的替代概念而提出的，強調(diào)家庭在養(yǎng)老中的責任，以替代需要大量政府投入的機構養(yǎng)老。[4]由于大量強調(diào)家庭在養(yǎng)老中的作用，出現(xiàn)了將居家養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老相混同的現(xiàn)象，因此有學者開始著重辨析家庭養(yǎng)老與居家養(yǎng)老間的關系，如穆光宗提出以養(yǎng)老資源的提供者和養(yǎng)老責任的承擔者區(qū)分不同的養(yǎng)老方式，為辨明居家養(yǎng)老概念提供了有益角度。[3]楊宗傳分析了對于居家養(yǎng)老認識上的幾種誤區(qū)，認為不能將居家養(yǎng)老與家庭養(yǎng)老混同，不能將居家養(yǎng)老僅看做空間概念，更不能將其夸大為養(yǎng)老保障的新階段等。[5]在辨明居家養(yǎng)老與其他養(yǎng)老方式的關系之后，國內(nèi)對居家養(yǎng)老的不同供給主體、供給方式、供給效果、地區(qū)間的供給差異等研究更快發(fā)展起來，提供了大量案例研究和比較研究的資源。

三、居家養(yǎng)老服務的供給者和對政府角色的定位

我國的社會養(yǎng)老服務體系由家庭、社區(qū)、社會和政府的多重主體參與，共同承擔養(yǎng)老責任。

國外居家養(yǎng)老服務經(jīng)歷了機構化到去機構化的轉(zhuǎn)變。鄧大松在考察各國居家養(yǎng)老的具體模式之后，將所有模式劃分為監(jiān)管型和福利型兩類。在前種類型中，政府的作用體現(xiàn)在法律政策的引導和服務監(jiān)管方面，在后一種類型中，政府不僅有以上規(guī)范和引導作用，還參與居家養(yǎng)老的基層組織建設，而非營利組織和中介組織只起輔助作用。[9]

陳友華分析了政府、非政府組織和家庭在提供居家養(yǎng)老服務上所承擔的不同責任，認為政府供給資金而社會組織供給服務，此外政府還負有制定法律和政策、監(jiān)管資金落實和服務質(zhì)量的責任;在服務對象上，政府為特殊困難老人提供服務，而社會組織面向更廣泛的對象。他還區(qū)分了福利性和市場性的居家養(yǎng)老服務，前者屬于政府責任范疇，后者主要有市場主導。[10]

政府供給公共物品和服務的方式有兩種，直接供給和通過購買間接供給。由于政府在公共物品直接供給上存在低效，且服務需求多樣，很難實現(xiàn)集約供給，因此轉(zhuǎn)向由社會組織提供服務，政府則作為服務的監(jiān)管者角色存在。在祁峰所整理的英國的社區(qū)照顧經(jīng)驗中，政府承擔制定規(guī)則和管理的角色，為居家養(yǎng)老提供部分資金補助。[11]從吳玉霞西方政府購買公共服務的經(jīng)驗中看出，政府同樣是通過制定宏觀政策來引導購買工作，同時政府設立專門機構對承包者的服務能力和效果進行評估，以此為依據(jù)為提供養(yǎng)老服務的非盈利組織提供資金來源。[7]

四、總結

我國的養(yǎng)老事業(yè)面臨著未富先老、社會保障制度不完善、家庭養(yǎng)老功能弱化、城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展不平衡等背景性困難，所以在資金的供給上，尚未達到福利國家的水平，從我國鼓勵發(fā)揮市場自發(fā)力量促進設施和服務完善的一面來看，在不同的服務提供者中，政府一般不作為居家養(yǎng)老服務的直接供給者存在，即使提供服務，也針對有特殊困難提供最低保障，更多是依靠社會組織來提供服務，政府在服務的直接供給上逐漸退出，這種做法符合市場經(jīng)濟規(guī)律和效率原則。在清楚政府的角色定位并考察了居家養(yǎng)老的運行模式之后，學者們在供給主體方面對政府的建議是，政府要扮演好規(guī)范和管理角色，出臺鼓勵社會組織提供高效服務的政策，把關市場準入，評估社會組織提供服務的質(zhì)量;另外政府要綜合社會保障和社會福利水平，為居家養(yǎng)老提供更好的資金基礎和實施環(huán)境。

【參考文獻】

[1] 中華人民共和國國務院.社會養(yǎng)老服務體系建設規(guī)劃（2011-2015年）.2011-12-16

[3] 穆光宗.中國傳統(tǒng)養(yǎng)老方式的變革和展望[J].中國人民大學學報，2000，（05）：39-44.

[4] 袁緝輝.強化家庭作用支持居家養(yǎng)老[J].上海大學學報（社會科學版），1995，（06）：30-34.

[5] 楊宗傳.居家養(yǎng)老與中國養(yǎng)老模式[J].經(jīng)濟評論，2000，（03）：59-60+68.

[6] 王錦成.居家養(yǎng)老：中國城鎮(zhèn)老人的必然選擇[J].人口學刊，2000，（04）：19-22.

[7] 吳玉霞.政府購買居家養(yǎng)老服務的政策研究[D].浙江大學，2006.

[8] 丁建定.居家養(yǎng)老服務：認識誤區(qū)、理性原則及完善對策[J].中國人民大學學報，2013，27（02）：20-26.

[9] 鄧大松，王凱.國外居家養(yǎng)老模式比較及對中國的啟示[J].河北師范大學學報（哲學社會科學版），2015，38（02）：134-139.

作者簡介：趙翟（1994—），女，漢族，河北保定市人，法學碩士，單位：天津師范大學政治與行政學院政治學理論專業(yè)，研究方向：西方政治思想史。