論我國生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人制度完善

廖慧華

摘? ?要：2017年8月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（以下簡稱《改革方案》），在全國范圍內(nèi)構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。我國生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革正在如火如荼地進(jìn)行中，但我國相關(guān)法律缺少對生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的明確規(guī)定，當(dāng)然也相應(yīng)地缺少對賠償權(quán)利人的明確規(guī)定，僅以方案的形式明確國務(wù)院授權(quán)省、市地級政府為賠償權(quán)利人。由于以方案授權(quán)方式存在訴權(quán)來源、權(quán)利人范圍、環(huán)境公益訴訟主體范圍界定及起訴順位上存在諸多問題，在實務(wù)中推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度面臨諸多障礙。擬對賠償權(quán)利人進(jìn)行綜合性分析，梳理我國生態(tài)環(huán)境損害賠償制度存在的問題，并構(gòu)思制度完善對策。

關(guān)鍵詞：生態(tài)環(huán)境損害賠償;環(huán)境修復(fù);賠償權(quán)利人;制度完善

完善生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人制度是健全生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的首要任務(wù)。但2014年我國《環(huán)境保護(hù)法》修改之后，仍未將生態(tài)環(huán)境損害賠償加入具體規(guī)定。至今，我國相關(guān)法律未對生態(tài)環(huán)境損害賠償作出明確規(guī)定，當(dāng)然也沒有賠償權(quán)利人的相關(guān)規(guī)定，只是在《改革方案》中明確了國務(wù)院授權(quán)省、市地級政府作為賠償權(quán)利人。因此，《改革方案》以授權(quán)的形式給予省、市地級政府作為賠償權(quán)利人提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的權(quán)利，在訴權(quán)來源、權(quán)利人范圍、環(huán)境公益訴訟主體范圍界定及起訴順位上存在諸多問題。由于存在這些問題，在實務(wù)中在推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度面臨困境和阻礙，完善生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人制度是當(dāng)前健全生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的首要任務(wù)[1]。

1? ? 我國關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人的困境

1.1? 我國關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人的由來

隨著從《試點方案》到《改革方案》的轉(zhuǎn)變，生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人（以下簡稱“賠償權(quán)利人”）的范圍也有巨大的轉(zhuǎn)變?！对圏c方案》出臺后，將“賠償權(quán)利人”范圍限定為省級政府。之后《改革方案》規(guī)定，“賠償權(quán)利人”范圍為省級、市地級政府。可見，《改革方案》是將“賠償權(quán)利人”主體范圍擴大、延伸了，增加市地級政府作為賠償主體?！百r償權(quán)利人”范圍的擴大對生態(tài)環(huán)境損害賠償工作的順利推進(jìn)具有深遠(yuǎn)意義。

1.2? 我國關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人規(guī)定存在的問題

在對我國關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人的相關(guān)法律與政策文件進(jìn)行歸納梳理時，發(fā)現(xiàn)賠償權(quán)利人相關(guān)規(guī)定尚存在一些不足之處和問題。首先，《改革方案》中規(guī)定的國務(wù)院授權(quán)省市兩級政府為賠償權(quán)利人主體的法律依據(jù)不足，該訴權(quán)來源根據(jù)的是國務(wù)院政策性文件規(guī)定，國務(wù)院是從政策的層面針對我國現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境損害賠償在法律層面的空缺作出了回應(yīng)，從而導(dǎo)致其訴權(quán)來源不明，是有違我國《立法法》的精神和規(guī)定的，存在違反上位法和創(chuàng)設(shè)訴權(quán)之嫌疑。其次，《改革方案》中僅規(guī)定省市兩級政府為賠償權(quán)利人，導(dǎo)致賠償權(quán)利人范圍過窄，并且將生態(tài)環(huán)境損害索賠主體限制為國家主體索賠模式，單一的索賠主體模式容易滋生政府行政不作為、環(huán)境損害修復(fù)不及時不高效以及賠償義務(wù)人不重視等問題，易導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境損害的嚴(yán)重化和擴大化。第三，省市兩級政府作為唯一的索賠主體，缺少監(jiān)督和問責(zé)機制，易導(dǎo)致和滋生行政不作為，若賠償權(quán)利人沒有及時行使索賠職權(quán)，非常容易產(chǎn)生生態(tài)破壞和環(huán)境污染行為泛濫成災(zāi)的后果，鑒于生態(tài)環(huán)境的脆弱性和復(fù)雜性，易導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)錯失良機。

2? ? 我國生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人困境原因分析

2.1? 理論分析

2.1.1? 環(huán)境權(quán)理論

環(huán)境權(quán)指的是公民享有的在清潔、健康的環(huán)境中生活的實體權(quán)利[2]。從公法的角度說，環(huán)境權(quán)入憲成為近幾年居高不下的呼聲，世界上越來越多國家將之納入憲法之中，將環(huán)境權(quán)作為一項基本權(quán)利，給予本國公民最根本、最高的實體權(quán)利保障。從私法的角度說，環(huán)境權(quán)益是一項公共利益，環(huán)境遭受損害之后難以修復(fù)，區(qū)別于傳統(tǒng)民法上的人身損害或者財產(chǎn)損害，因而不能簡單等同于傳統(tǒng)民法上私意的環(huán)境侵權(quán)。隨著國民對環(huán)境質(zhì)量和環(huán)境污染日益重視，國內(nèi)諸多學(xué)者也在不斷呼吁將環(huán)境權(quán)利納入憲法，作為我國公民的一項基本權(quán)利?！稇椃ā返诙鶙l確立了環(huán)境的基本國策?！稇椃ā返诙鶙l位于“總綱”，只是規(guī)定了國家保護(hù)和改善環(huán)境的義務(wù)，環(huán)境保護(hù)和污染防治被視為國家專屬事務(wù)，并且將此“義務(wù)主體”限定為國家，而將公民、社會團體等排除在外。此外，最重要的一點是，《憲法》也并未明確規(guī)定環(huán)境權(quán)。本研究的觀點是支持環(huán)境權(quán)入憲的，將環(huán)境權(quán)作為憲法的一項基本權(quán)利，根據(jù)環(huán)境權(quán)理論，公民有享用良好環(huán)境的實體權(quán)利，實現(xiàn)對環(huán)境資源的管理和使用。若將環(huán)境權(quán)入憲，不僅能讓公眾更好地參與環(huán)境事務(wù)，實現(xiàn)公民在環(huán)境保護(hù)中的主體地位，而且能弱化高高在上的國家權(quán)力，實現(xiàn)服務(wù)型政府的完美轉(zhuǎn)型。

2.1.2? 國家代表人訴訟理論

在我國，還有一種特殊的訴訟形式—國家代表人訴訟，因為國家所有權(quán)的特殊性，也有學(xué)者將其納入公益訴訟的范疇[3]。根據(jù)呂忠梅教授的觀點，這類訴訟不是典型的公益訴訟，作為國家所有權(quán)行使的一種特殊方式，本質(zhì)上依然是私益訴訟。本課題也是贊同呂忠梅教授這一觀點的。當(dāng)前，國家代表人訴訟適用于我國生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟之中，國務(wù)院授權(quán)省市兩級政府作為“國家代表人”。國家作為自然資源的唯一所有者，當(dāng)之無愧享有生態(tài)環(huán)境損害的索賠權(quán)，彌補了生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)和救濟權(quán)利主體的缺位，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的試點和改革也正式回應(yīng)了這種現(xiàn)實需要，因而《改革方案》中國務(wù)院也授權(quán)省級、市地級政府成為唯一的賠償權(quán)利人，但容易導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境保護(hù)陷入“企業(yè)污染、政府買單”的窘境[4]。

2.2? 實踐分析

2.2.1? 缺乏合法性

2017年8月，《改革方案》將省級、市地級政府作為生態(tài)環(huán)境損害唯一的賠償權(quán)利人，賦予省、市兩級政府生態(tài)環(huán)境損害的索賠權(quán)，至今我國法律對此尚未有明確規(guī)定，顯然法律對此是有缺失的。《改革方案》是我國政策先行的范例，突破、填補了現(xiàn)行立法和制度的空缺和空白。囿于上位法的缺失，現(xiàn)行制度尚未達(dá)到體系化的程度，在制度改革期間司法實踐中出現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害索賠過程各請求權(quán)主體間的索賠請求無序進(jìn)行，授權(quán)省市兩級政府作為損害索賠主體，請求權(quán)主體類型的單一容易滋生懈怠行政的問題[5]。司法實務(wù)在推進(jìn)過程中也存在較多爭議，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境損害賠償運行不暢。

2.2.2? 法律定性模糊

當(dāng)前，由于法律層面尚未對生態(tài)環(huán)境損害賠償做出定位，有些學(xué)者們簡單地將生態(tài)環(huán)境損害領(lǐng)域的賠償訴訟行為定性為“民事訴訟”，將賠償磋商行為定性為“民事協(xié)商”或者“民事調(diào)解”，容易將賠償權(quán)利人等同于富有民事屬性的民事權(quán)利人。但也有一些學(xué)者持質(zhì)疑的態(tài)度，認(rèn)為賠償權(quán)利人代表國家行使索賠權(quán)，二者不能簡單等同。因此，本課題認(rèn)為基于兩種法益存在較大區(qū)別，前者代表的是公共的環(huán)境利益，后者代表的是平等民事主體的私權(quán)益，因此，應(yīng)當(dāng)將賠償權(quán)利人和民事權(quán)利人區(qū)別開來，不能為圖方便解釋的原則，而簡單地將二者等同。

3? ? 我國生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人相關(guān)問題的對策

通過梳理我國生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人相關(guān)問題和原因分析，針對我國生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人的現(xiàn)實情況和存在問題，提出自己的建議和對策，以供參考學(xué)習(xí)。

3.1? 明確我國生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人的立法規(guī)定

針對我國生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人存在的立法缺失和法律缺位問題，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)以法律的形式明確做出規(guī)定，即通過立法的模式明確賠償權(quán)利人的法律依據(jù)和訴權(quán)來源，給予相應(yīng)的法律制度保障。結(jié)合《試點方案》為期兩年多試點經(jīng)驗及《改革方案》在全國推行的改革經(jīng)驗，各省市也制定了具有地方特色的配套實施方案，為此后的立法提供了豐富的實踐經(jīng)驗。我國作為一個成文法國家，在發(fā)現(xiàn)了司法實踐中的問題后，應(yīng)當(dāng)及時將其納入立法計劃，制定配套的法律法規(guī)來解決實務(wù)問題，以更好地完善與發(fā)展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。因此，以法律的形式規(guī)范賠償權(quán)利人制度能夠解決其訴權(quán)來源困境，讓其于法有據(jù)，解決司法過程中遇到的難題，保障其司法流程的順利運行，最終達(dá)到“最大程度上”修復(fù)生態(tài)環(huán)境損害的目的。

3.2? 在擴大賠償權(quán)利人范圍的同時建立多元化模式

針對我國賠償權(quán)利人范圍過窄、索賠主體唯一和索賠模式單一的情況，《改革方案》作為規(guī)范文件指引和依據(jù)，僅規(guī)定了省市兩級政府作為唯一的賠償權(quán)利人主體，由此就將縣級政府排除在外，以及將集體經(jīng)濟組織、社會團體和公民等主體排除在外，本課題認(rèn)為單憑省市兩級政府微薄的力量難以達(dá)到生態(tài)環(huán)境修復(fù)的目的。當(dāng)前，我國生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)任務(wù)繁重且艱巨，建議擴大賠償權(quán)利人的范圍，建立多元化的賠償權(quán)利人模式。參照我國的環(huán)境公益訴訟，檢察機關(guān)和環(huán)保社會組織在其中扮演著極其重要的角色。結(jié)合我國的國情來看，建立多元化的生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人制度是很有必要的，建議將公民、環(huán)保社會組織和集體經(jīng)濟組織納入主體地位，并將政府主體擴大到縣級政府，當(dāng)政府不作為或怠作為時，公民、環(huán)保社會組織和集體經(jīng)濟組織等主體可以行使索賠權(quán)利，以及時修復(fù)受損環(huán)境。

3.3? 完善生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人的監(jiān)督和問責(zé)機制

政府主體在環(huán)境保護(hù)工作中扮演著多重角色，一是環(huán)境保護(hù)的“守夜人”，二是環(huán)境修復(fù)的索賠人，當(dāng)這兩者身份沖突時，政府主體既充當(dāng)運動員又充當(dāng)裁判員，政府主體應(yīng)如何平衡身份依舊是實務(wù)存在的較大難題。在此，建議完善監(jiān)督和問責(zé)機制，其中可以加大公眾參與的力度，讓公民和社會團體組織參與到監(jiān)督中來;發(fā)揮檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職責(zé)，對政府主體不履職行為予以及時督促。最后，要完善問責(zé)機制，對部分領(lǐng)導(dǎo)干部在履職過程中瀆職或者未盡到勤勉義務(wù)的，增加行政問責(zé)、追究責(zé)任等方式;造成情形嚴(yán)重的、符合刑事訴訟的情形，應(yīng)當(dāng)追究其刑事責(zé)任。

4? ? 結(jié)語

自黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院高度重視生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題，從《試點方案》摸索到《改革方案》推廣，我國賠償權(quán)利人制度還處于摸著石頭過河的探索階段，理論支撐和實務(wù)經(jīng)驗都不太成熟。目前，法律層面未對生態(tài)環(huán)境損害賠償制度進(jìn)行明確規(guī)定，賠償權(quán)利人作為一個分支，當(dāng)然也沒有作出明確規(guī)定，但已經(jīng)影響到司法實踐的整體運用，也逐漸不能適用司法指引和生態(tài)文明建設(shè)的現(xiàn)實需要，我國的環(huán)境保護(hù)修復(fù)面臨重大挑戰(zhàn)。因此，加快推進(jìn)和完善生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的法律進(jìn)程實現(xiàn)是迫切需要，進(jìn)一步細(xì)化、明確賠償權(quán)利人的規(guī)定，由此推進(jìn)我國的生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程。

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