廣東科技創(chuàng)新體制機制若干突出問題及建議

■文/李妍 韓莉娜（廣東省科學(xué)技術(shù)情報研究所）

黨的十九屆四中全會提出推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，明確指出要完善科技創(chuàng)新體制機制。體制機制的創(chuàng)新與完善，是一項涉及面廣泛的復(fù)雜系統(tǒng)工程。本報告聚焦“卡脖子”核心技術(shù)突破、高水平創(chuàng)新平臺建設(shè)、實驗室體系建設(shè)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)營造等當(dāng)前廣東科技創(chuàng)新重點工作，梳理與研究其中存在的體制機制問題，并提出相關(guān)建議。

一、總體情況

近年來，廣東聚焦粵港澳大灣區(qū)國際科技創(chuàng)新中心和科技創(chuàng)新強省建設(shè)，堅持問題導(dǎo)向，以深化“放管服”改革為契機，針對高端創(chuàng)新資源不足、基礎(chǔ)研究薄弱等突出短板，精準(zhǔn)發(fā)力、銳意進取，不斷加大科技體制改革力度，最大限度地破除制約創(chuàng)新的體制機制障礙，推動科技創(chuàng)新與體制機制創(chuàng)新“雙輪驅(qū)動”取得良好成效。

一是構(gòu)建以企業(yè)為主體、市場為導(dǎo)向、產(chǎn)學(xué)研深度融合的技術(shù)創(chuàng)新體系。持續(xù)深化“三部兩院一省”產(chǎn)學(xué)研合作，實施重大科技專項，加大核心技術(shù)攻關(guān)力度，基本確立了以企業(yè)為主體、市場為導(dǎo)向、產(chǎn)學(xué)研深度融合的技術(shù)創(chuàng)新體系，實現(xiàn)了“四個90%”，即90%的科研機構(gòu)設(shè)在企業(yè)，90%的科技活動人員在企業(yè)，90%的科技活動經(jīng)費來源于企業(yè)，90%的發(fā)明專利來源于企業(yè)。截至2019年底，全省組織實施的四批省重點領(lǐng)域研發(fā)計劃項目中，企業(yè)牽頭項目超過50%，產(chǎn)學(xué)研合作項目超過90%。

二是健全基礎(chǔ)與應(yīng)用基礎(chǔ)研究平臺體系。以省市共建省實驗室為主抓手，加大基礎(chǔ)與應(yīng)用基礎(chǔ)研究投入力度，加入國家自然科學(xué)基金區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展聯(lián)合基金，引進高水平“硬科技”平臺，布局粵港澳聯(lián)合實驗室，建設(shè)高水平大學(xué)等系列措施，打造重要原始創(chuàng)新策源地。目前廣東啟動建設(shè)的10家省實驗室進展順利，已逐步在廣東重大任務(wù)中發(fā)揮積極作用，同時夯實了爭取組建國家實驗室的基礎(chǔ)。

三是完善科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化機制。實施《廣東省促進科技成果轉(zhuǎn)化條例》《進一步促進科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化的實施意見》，實行高等學(xué)校、科研院所科技成果轉(zhuǎn)化個人獎勵約定政策，深入實施經(jīng)營性領(lǐng)域技術(shù)入股改革，推動全省科技成果轉(zhuǎn)化機制不斷完善。截至2019年底，全省技術(shù)合同認定登記項數(shù)33797項，增長41.23%；技術(shù)合同成交額2273億元，增長63.89%，總量穩(wěn)居全國第二。率先在全國實行“全國使用、廣東兌付”，2019年接受創(chuàng)新券訂單1854張，受惠企業(yè)2060家，推動省內(nèi)各類科技服務(wù)合同簽訂多達1.9億元。

四是優(yōu)化人才培養(yǎng)、引進和服務(wù)機制。出臺深化人才發(fā)展體制機制改革的實施意見和《關(guān)于進一步促進科技創(chuàng)新的若干政策措施》（科技創(chuàng)新12條），修訂《廣東省自主創(chuàng)新條例》，優(yōu)化實施人才工程，出臺“三評”改革方案，強化科研信用和不良科研行為管理等，推動匯聚高端創(chuàng)新資源的體制機制不斷優(yōu)化。2019年“珠江人才計劃”引進團隊44個、高層次人才276名；“廣東特支計劃”支持本土團隊20個、高層次人才169名。

五是改革科技管理體制。從強化科技創(chuàng)新的頂層設(shè)計入手，積極探索構(gòu)建新的科技計劃管理體系，實施省科技業(yè)務(wù)管理“陽光再造”行動，形成“4+2+2”新型科研計劃體系，采用“大專項+任務(wù)清單”管理模式，與地市、部門強化科技計劃對接，推動科研管理向創(chuàng)新治理轉(zhuǎn)變。改革科研組織管理和項目形成機制，率先采用“揭榜”制等新型科研組織模式，針對我省優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)重大關(guān)鍵共性技術(shù)，面向全國征集最優(yōu)研發(fā)團隊和最優(yōu)解決方案。截至2019年底，全省各類科研單位共承擔(dān)國家自然科學(xué)基金項目超過4000項，獲得中央財政撥款近20億元。

二、存在的問題

雖然廣東在完善科技體制機制方面取得積極成效，但大部分改革事項仍處于推進完善階段，離粵港澳大灣區(qū)國際科技創(chuàng)新中心和科技創(chuàng)新強省建設(shè)的要求仍存在一定差距。當(dāng)前比較突出和緊迫的問題主要體現(xiàn)在以下五方面。

（一）聯(lián)合技術(shù)攻關(guān)體系有待完善

近兩年，廣東通過實施重點領(lǐng)域研發(fā)計劃，已初步形成了國家、省、市三級聯(lián)動的核心技術(shù)攻關(guān)機制，但探索社會主義市場經(jīng)濟條件下關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)新型舉國體制的步伐還有待加快。一是省市對接國家重大機制有待完善。雖然廣東在“省寬帶通信和新型網(wǎng)絡(luò)”“合成生物學(xué)”重點專項開展了部省/市聯(lián)動，但從整體上來看，國家、省、市尚未形成合力，各級財政投入重復(fù)、項目分散的問題猶存。二是創(chuàng)新主體的產(chǎn)學(xué)研聯(lián)合攻關(guān)深度不夠，市場環(huán)境下的激勵機制還存在不足。三是重大創(chuàng)新平臺共建、資源共享機制尚不完善，粵港澳三地科研管理制度在管理機構(gòu)、立項評審、執(zhí)行管理、經(jīng)費管理、知識產(chǎn)權(quán)歸屬等方面均有所不同，粵港大灣區(qū)聯(lián)合攻關(guān)還存在不少障礙。

（二）激勵原始創(chuàng)新的體制機制有待完善

一是基礎(chǔ)研究投入不足。2018年廣東基礎(chǔ)研究經(jīng)費總投入115.18億元，占R&D經(jīng)費支出的4.3%，低于全國5.5%的平均水平，僅相當(dāng)于歐美等發(fā)達國家的1/3～1/4。二是評價機制有待完善，現(xiàn)有的職稱評審、績效考核等機制仍然存在“唯基金”“唯論文”現(xiàn)象，容易導(dǎo)致科研人員急功近利的短視行為，不利于科研人員潛心研究。

（三）科技成果轉(zhuǎn)化機制有待完善

一是科技成果轉(zhuǎn)化政策落地難。盡管已有國家《促進科技成果轉(zhuǎn)化法》等政策法規(guī)，但由于國有資產(chǎn)管理等歷史政策“紅線”，致使廣東科技成果轉(zhuǎn)化收益自主處置權(quán)難以真正實現(xiàn)。二是科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化缺少知識產(chǎn)權(quán)評估、專利申請等專業(yè)化機構(gòu)和人才，難以提供全方位、全鏈條服務(wù)。三是粵港澳技術(shù)成果轉(zhuǎn)化的市場機制有待完善，跨境互聯(lián)網(wǎng)科研數(shù)據(jù)傳輸受到管制，港澳金融機構(gòu)進入內(nèi)地門檻高、條件嚴(yán)。

（四）高端創(chuàng)新資源集聚和流通機制有待完善

一是戰(zhàn)略科技力量仍顯不足。省實驗室大多處于建設(shè)或籌建階段，離打造戰(zhàn)略科技力量的要求還有差距，重大科技基礎(chǔ)設(shè)施布局建設(shè)剛起步，國家實驗室仍然空白，國家重點實驗室僅為北京的1/3。二是科技人才發(fā)現(xiàn)、培養(yǎng)、激勵機制仍有短板。原有的科技人才引進模式和工作體系在中美經(jīng)貿(mào)斗爭形勢下急需調(diào)整創(chuàng)新，柔性引才機制有待進一步完善。高水平和“雙一流”高校偏少，面臨博士生招生名額少、新興交叉學(xué)科人才培養(yǎng)能力弱等問題。三是粵港澳三地創(chuàng)新資源的跨境自由流動仍面臨較多的制度規(guī)則障礙，如新型研發(fā)機構(gòu)采購進口儀器設(shè)備仍無法享受關(guān)稅減免政策，科技管理人員交流受制于出入境審批簽證制度等。

（五）科技管理體制和政策體系有待完善

一是科技計劃管理體系對重大政策、重大戰(zhàn)略部署的支撐和對接有待進一步加強。二是科技管理制度有待完善，如在重點領(lǐng)域研發(fā)計劃、省實驗室建設(shè)、大科學(xué)裝置共建共享等方面，尚未出臺相應(yīng)的管理辦法。三是“數(shù)字政府”管理制度和創(chuàng)新政策有待完善，互聯(lián)互通建設(shè)有待加強。

三、應(yīng)對建議

“十四五”時期是加快建設(shè)現(xiàn)代化科技創(chuàng)新治理體系的關(guān)鍵期，必須著力打通體制機制不活的“堵點”和“斷點”，暢通創(chuàng)新鏈循環(huán)，不斷增強廣東發(fā)展和創(chuàng)新主動權(quán)。

（一）持續(xù)深化粵港澳三地科技創(chuàng)新協(xié)同機制

一是搶抓粵港澳大灣區(qū)和深圳先行示范區(qū)建設(shè)重大歷史機遇，充分釋放“雙區(qū)驅(qū)動效應(yīng)”，推動粵港澳科技合作。二是加快推進廣州科學(xué)城、光明科學(xué)城等一批高能級創(chuàng)新基地、園區(qū)建設(shè)，“串珠成鏈”加速打造廣深港澳科技創(chuàng)新走廊。三是繼續(xù)實施粵港、粵澳科技聯(lián)合資助計劃，合作建設(shè)高水平科技創(chuàng)新平臺，共同推動粵港澳聯(lián)合實驗室建設(shè)。四是高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)港澳青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)科技孵化器，支持各市建設(shè)港澳青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基地，推動設(shè)立粵港澳創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基金。

（二）探索建立關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)新型舉國體制

一是完善以企業(yè)為主體、市場為導(dǎo)向、產(chǎn)學(xué)研深度融合的技術(shù)創(chuàng)新體系。鼓勵企業(yè)面向市場需求凝練科技項目，政府在指南編制、項目轉(zhuǎn)化、政策服務(wù)等方面給予優(yōu)先支持。完善部省聯(lián)動方式，通過接續(xù)、接力、補充、補齊等支持方式，主動承接國家重大科技創(chuàng)新任務(wù)，爭取部省/市聯(lián)動實施更多的國家科技項目。二是進一步防范中美經(jīng)貿(mào)斗爭引發(fā)的重大科技風(fēng)險。摸清重點企業(yè)需求，實施好兩個“行動計劃”，強化關(guān)鍵共性技術(shù)供給、自主可控裝備研發(fā)。三是建立健全縱橫聯(lián)動協(xié)同創(chuàng)新機制。加強與科技部、工信部的對接，完善省直部門橫向聯(lián)動新機制，在省市聯(lián)合出資、項目管理、重大平臺建設(shè)等方面建立地市聯(lián)動機制。

（三）健全鼓勵支持基礎(chǔ)與應(yīng)用基礎(chǔ)研究的體制機制

一是健全基礎(chǔ)與應(yīng)用基礎(chǔ)研究基金資助體系。積極承接國家基礎(chǔ)研究項目及平臺，爭取更多的中央財政資金支持。鼓勵龍頭企業(yè)自主投入基礎(chǔ)研究與應(yīng)用基礎(chǔ)研究，推廣溫氏集團公益捐贈模式，引導(dǎo)社會加大基礎(chǔ)研究投入。二是提升基礎(chǔ)研究創(chuàng)新主體能力。推進“雙一流”“雙高”建設(shè)，發(fā)揮中央駐粵研究院所、省科學(xué)院、省農(nóng)科院等的引領(lǐng)作用，推進高水平研究院建設(shè)，鼓勵龍頭企業(yè)自主投入基礎(chǔ)研究。三是健全鼓勵支持基礎(chǔ)研究、原始創(chuàng)新、顛覆性技術(shù)創(chuàng)新的體制機制。在信息科學(xué)、生命科學(xué)等前沿領(lǐng)域，立足國際高端和全球視野，打造一批基礎(chǔ)前沿科學(xué)研究重大項目，培養(yǎng)和造就一批高精尖科學(xué)家。

（四）加快完善實驗室體系建設(shè)與運行機制

一是爭取建設(shè)國家實驗室和綜合性國家科學(xué)中心。布局建設(shè)重大科技基礎(chǔ)設(shè)施集群，強化國家戰(zhàn)略科技力量建設(shè)，積極牽頭或參與大型國際基礎(chǔ)研究科學(xué)計劃。二是創(chuàng)新省實驗室運作管理模式。積極探索“一室一策”“一室一模式”，在組織模式、治理結(jié)構(gòu)、資源配置、績效評價等方面，形成相對固定、運轉(zhuǎn)順暢的制度設(shè)計和安排。建立健全省實驗室監(jiān)測評估和績效評價機制，鼓勵省實驗室與高校、科研機構(gòu)和企業(yè)共建共享，探索形成省實驗室“固定+流動”的柔性引才模式，聚集整合全球創(chuàng)新人才資源。三是推進國家重點實驗室數(shù)量質(zhì)量雙提升，推動省重點實驗室提質(zhì)培優(yōu)，形成具有廣東特色的實驗室體系。

（五）建立健全各類主體融通創(chuàng)新的科技成果轉(zhuǎn)化機制和服務(wù)體系

一是開展科技成果權(quán)屬改革試點。探索成果處置權(quán)、收益權(quán)、分配權(quán)落地問題，將事后科技成果轉(zhuǎn)化收益獎勵前置為事前國有知識產(chǎn)權(quán)所有權(quán)獎勵。二是加強技術(shù)轉(zhuǎn)移體系建設(shè)。實施技術(shù)轉(zhuǎn)移機構(gòu)和技術(shù)經(jīng)理人備案制度，支持高校、科研院所培育建設(shè)一批科技成果轉(zhuǎn)化機構(gòu)。三是充分利用各類金融工具服務(wù)科技成果轉(zhuǎn)化。強化財政科技投入聯(lián)動機制，引導(dǎo)各地商業(yè)銀行加大對科技信貸的支持力度，爭取建立國家科技重大專項成果轉(zhuǎn)化基金，爭取中科院科技成果轉(zhuǎn)化母基金和清華大學(xué)科技創(chuàng)新母基金等落戶廣東。

（六）持續(xù)優(yōu)化符合科研規(guī)律的科技管理體制和政策體系

一是完善科技人才集聚和激勵機制。優(yōu)化提升三大人才工程，引進和培養(yǎng)一批創(chuàng)新領(lǐng)軍人才和高水平創(chuàng)新團隊，落實粵港澳大灣區(qū)個人所得稅優(yōu)惠政策。優(yōu)化海外人才工作站全球布局，高標(biāo)準(zhǔn)引進一批青年科學(xué)家。探索開展引進退休

外國專家的“銀齡計劃”試點工作，支持廣東高校、科研機構(gòu)、企業(yè)等聘請一批退休或即將退休的境外資深專家來粵工作。二是健全創(chuàng)新政策體系。加快宣貫“自主創(chuàng)新促進條例”，推進科普、計劃、獎勵法治化進程。完善新型研發(fā)機構(gòu)管理制度和扶持政策，成建制、成體系、機構(gòu)化推進高水平創(chuàng)新研究院建設(shè)。三是完善科技計劃管理制度。擴大科研項目經(jīng)費“包干制”范圍，完善重點領(lǐng)域研發(fā)計劃、基礎(chǔ)與應(yīng)用基礎(chǔ)研究計劃等項目管理辦法。四是優(yōu)化創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)文化。加快推進“三評”改革實施方案，強化激勵機制，樹立正確評價導(dǎo)向，弘揚科學(xué)精神和工匠精神。加強科研倫理和學(xué)風(fēng)建設(shè)，探索建立預(yù)警制度及協(xié)查機制。