“一帶一路”背景下人民幣國際化的風(fēng)險與規(guī)制路徑

龍朝暉

摘 要：人民幣國際化與“一帶一路”建設(shè)兩者是相互促進的。但在人民幣國際化進程中，由于“一帶一路”沿線國家政治經(jīng)濟形勢、中國貨幣政策、匯率及利率市場化程度低以及限制資本項目可兌換等會加大人民幣的外部、經(jīng)濟、法律及市場風(fēng)險。因此，需要加大中國與沿線國家的經(jīng)貿(mào)和金融合作，加大貨幣政策法治化進程，不斷推進匯率及利率市場化改革以及審慎開放資本項目可兌換市場。

關(guān)鍵詞：“一帶一路”;人民幣國際化;資本;匯率;貨幣政策

近幾年來，隨著貿(mào)易保護主義不斷抬頭，逆全球化趨勢較為明顯。面對全球保護主義思潮，中國提出了“一帶一路”發(fā)展戰(zhàn)略，為新一輪全球化凝聚了國際共識，大大推進區(qū)域經(jīng)濟一體化進程。僅僅2018年一年，中國與“一帶一路”沿線國家的貨物貿(mào)易額就達到了1284億美元，創(chuàng)歷史新高。然而，隨著中美貿(mào)易摩擦的加劇，對全球匯率、股市等造成重大負面影響。在這樣的背景下，中國應(yīng)該借助于“一帶一路”戰(zhàn)略，大力推進金融改革，推進人民幣的國際化進程。2018年4月，中國宣布大幅度放寬金融業(yè)市場準(zhǔn)入體系，并在5月份啟動了人民幣跨境支付二期系統(tǒng)，該系統(tǒng)基本上能夠覆蓋全球人民幣支付及相關(guān)金融業(yè)務(wù)。在“一帶一路”戰(zhàn)略中，人民幣國際化是大勢所趨，但為了隔離美元波動的不良影響，推進人民幣國際化進程必須要正確預(yù)判其風(fēng)險，需要在頂層設(shè)計上做好風(fēng)險規(guī)制。

一、人民幣國際化與“一帶一路”戰(zhàn)略之間的關(guān)系

（一）“一帶一路”建設(shè)能夠為人民幣國際化提供一個支撐平臺

2016年10月，人民幣正式加入國際貨幣基金組織的特別提款權(quán)（SDR）貨幣籃子，成為人民幣國際化的重要推動力。而隨著中國與“一帶一路”沿線國家貿(mào)易投資的不斷發(fā)展，擁有SDR的人民幣在“一帶一路”沿線國家的影響力不斷提升。從這個角度看，“一帶一路”建設(shè)為人民幣國際化提供了機遇。人民幣可以借助于中國與“一帶一路”沿線國家的貿(mào)易投資活動來擴大其貨幣職能，從傳統(tǒng)的計價貨幣擴大到結(jié)算貨幣，甚至是儲備貨幣。當(dāng)前，中國外匯儲備位居全球第一位，但部分行業(yè)產(chǎn)能過剩，通過“一帶一路”建設(shè)可以打造出中國資本和產(chǎn)能輸出相結(jié)合的新型投資模式，人民幣借助于此種模式其國際化進程會穩(wěn)步推進。

（二）人民幣國際化可以為“一帶一路”提供資本保障

人民幣國際化進程能夠提升中國在全球貨幣清算體系、金融市場體系中的話語權(quán)和參與度。隨著“一帶一路”建設(shè)的不斷推進，中國對沿線國家的投資規(guī)模及范圍必然會不斷擴大，這就需要有良好的資金融通和貿(mào)易結(jié)算體系來支撐，人民幣在這個過程中可以成為緩解經(jīng)貿(mào)摩擦的緩沖工具。按照國際貨幣基金組織的統(tǒng)計，2016年人民幣就成為全球第六大支付貨幣，到2018年已經(jīng)上升到第五大支付貨幣。按照中國人民銀行發(fā)布的《2018年人民幣國際化報告》，截至到2018年底，境外的個人和企業(yè)持有人民幣為載體的股票、基金、債券、存款等金融資產(chǎn)金額比2017年增加了42.32%。2018年全年，人民跨境支付的金額達到了15.85萬億元，其中與“一帶一路”沿線國家辦理的人民幣跨境支付占到了15.3%，用于中國企業(yè)在“一帶一路”沿線國家貿(mào)易投資的跨境收付金額達到了31.2%。截至到2018年底，中國已經(jīng)與25個“一帶一路”沿線國家簽署了本幣互換協(xié)議，與12個沿線國家實現(xiàn)了貨幣直接交易，在7個沿線國家建立人民幣清算體系，在5個沿線國家獲得境外合格投資者額度。由此看，人民幣國際化帶來的結(jié)算、支付便利化，大大推動了中國與“一帶一路”沿線國家的經(jīng)貿(mào)往來，也減少了貿(mào)易摩擦。

（三）人民幣國際化與“一帶一路”協(xié)同效應(yīng)遭受考驗

自從2018年人民幣成為全球第五大支付貨幣，但其在全球市場支付市場中的占有率與2016年相比，下降了0.02%。人民幣在全球支付市場體系的比重下降，與中國經(jīng)濟增速放緩，人民幣匯率波動以及資本管制等措施是有密切關(guān)系的，也反映了國際社會對中國經(jīng)濟發(fā)展前景的憂慮以及人民幣對美元持續(xù)貶值預(yù)判是一致的。此外，人民幣國際化進程要求市場對資本項目的開放以及匯率靈活化要求，也在考驗著其與“一帶一路”建設(shè)的協(xié)同效應(yīng)。中美貿(mào)易摩擦的加劇，美國不斷要求人民幣貶值，也在考驗人民幣國際化的穩(wěn)定性。因此，人民幣國際化進程，除了需要與“一帶一路”沿線國家在貿(mào)易投資等領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)合作之外，還要求雙方在貨幣政策、金融監(jiān)管等層面開展合作，規(guī)避因貨幣錯配引發(fā)的風(fēng)險。

二、“一帶一路”背景下人民幣國際化的具體風(fēng)險

（一）沿線國家經(jīng)濟政治形勢引發(fā)的外部風(fēng)險

人民幣國際化進程與“一帶一路”戰(zhàn)略息息相關(guān)，沿線國家的經(jīng)濟政治形勢對人民幣國際化進程有一定的影響。具體而言：第一，從沿線國家金融政策看，大部分發(fā)展中國家金融監(jiān)管機制不夠健全，監(jiān)管主體職責(zé)不甚明確。加上各國金融監(jiān)管理念差別較大，難以有效應(yīng)對系統(tǒng)性風(fēng)險對人民幣國際化的沖擊。第二，就經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r看，沿線國家經(jīng)濟發(fā)展水平差異較大，中亞、非洲地區(qū)經(jīng)濟實力較弱，市場不夠完善，而歐洲國家經(jīng)濟實力較強，市場比較成熟。正是因為沿線國家經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，大宗商品、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資與貿(mào)易需求也有較大差異，對人民幣國際化進程的需求也自然不同。第三，就政治形勢而言，沿線部分國家的政權(quán)更迭較快，政治局勢不太穩(wěn)定，對金融市場同樣會造成巨大沖擊。當(dāng)前，人民幣與美元、歐元相比，在國際化程度上依然較為邊緣。由此看，在“一帶一路”建設(shè)中，如何有效預(yù)防人民幣的海外風(fēng)險，維護其社會穩(wěn)定，是消除人民幣持有者疑慮的重要途徑，也是人民幣國際化進程中必須厘清的問題。

（二）中國貨幣政策法治化程度不高帶來的經(jīng)濟風(fēng)險

貨幣政策與財政政策是不同的，中國的貨幣政策需要服務(wù)于經(jīng)濟社會發(fā)展目標(biāo)。隨著人民幣在“一帶一路”沿線國家流動性的不斷提升，人民幣使用范圍不斷擴展，中國貨幣政策在宏觀調(diào)控上的難度就不斷加大。加上中國外匯儲備對人民幣發(fā)行有一定影響，貨幣政策本身的溢出效應(yīng)較為明顯，這些問題需要中國加強貨幣政策的法治化進程。2014年11月，資本市場上的“滬港通”啟動，推進了境外人民幣直接進入中國資本市場的通道;2015年6月，亞投行成立，以信貸政策為主導(dǎo)，加大了對中國企業(yè)投資“一帶一路”沿線國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金支持，刺激了沿線國家人民幣儲備需求;2018年1月，中國人民銀行發(fā)布《關(guān)于進一步完善人民幣跨境業(yè)務(wù)政策促進貿(mào)易投資便利化的通知》，進一步擴大了跨境交易中人民幣結(jié)算范圍和主體。國際貨幣基金組織在2017年第二次公布了人民幣作為外匯的儲備額，境外國家持有人民幣規(guī)模達到了1128億美元，比2016年增長了24.5%。顯然，上述貨幣政策所采取的措施在推進人民幣國際化進程中成效比較顯著，但始終缺乏足夠的法律依據(jù)與法律保障，政策的持續(xù)性存疑。為了避免過度消耗外匯儲備，中國亟待對貨幣政策進行改革，使其逐漸規(guī)范化和法治化，減少其相應(yīng)的經(jīng)濟風(fēng)險。

（三）人民幣匯率及利率改革監(jiān)管缺失引發(fā)的法律風(fēng)險

匯率穩(wěn)定是貨幣穩(wěn)定和金融安全的基礎(chǔ)，匯率波動會引發(fā)國內(nèi)股市大跌及外資撤離等羊群效應(yīng)。外匯儲備是調(diào)節(jié)人民幣匯率的基本手段，但受到相關(guān)制度的束縛，中國目前尚不能實施匯率市場化為人民幣國際化提供支撐。2014年3月，中國人民銀行開始放開上海自貿(mào)區(qū)外幣存款利率上限，推進了外幣存款利率市場化改革。2015年8月，中國人民銀行通過調(diào)整人民幣對美元的匯率中間報價機制，加大了人民幣對美元匯率的市場化改革，到現(xiàn)在形成了“前一交易日收盤匯率+一籃子貨幣匯率變化+逆周期因子”的定價機制。盡管這些舉措對于推進人民幣匯率市場化改革起到了一定的作用，但依然無法改變?nèi)嗣駧艆R率市場化程度低以及風(fēng)險防控不完善的困境。就利率市場化而言，國債市場改革比較慢，成為阻礙人民幣利率市場化改革的重要因素。2017年11月成立的國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會盡管擔(dān)負著推進匯率和利率市場化改革的任務(wù)，但其主要還是以維持金融穩(wěn)定為主，因此我國需要加大相關(guān)監(jiān)管機制的建立，為人民幣匯率和利率市場化提供保障，降低其法律風(fēng)險。

（四）限制資本項目的可兌換降低了市場活力

盡管從2015年以來中國放寬了資本項目管理制度，對資本項目的投資范圍和規(guī)模進行了調(diào)整，但管制依然高于特別提款權(quán)其他國家。為了保持市場活力，中國一直比較重視資本下放管理，但復(fù)雜的資金進出境手續(xù)阻礙了人民幣的跨境流通和離岸使用。然而資本項目的開放必須要以完善金融市場為支持，對匯率和利率市場化有較高的要求。我國金融市場體系尚不夠完善，對資本的市場化配置能力較弱，匯率缺乏彈性且國債市場化進展緩慢。從某種程度上看，人民幣資本項目開放條件尚不具備，從法律上限制其可兌換也是無可厚非的，但現(xiàn)有法律和政策對資本項目類型以及投資主體的管制會阻礙人民幣國際化進程，也會大大降低市場活力。為了更好地推進人民幣國際化進程，可以對資本項目可兌換進行適度改革。

三、“一帶一路”背景下人民幣國際化的基本路徑

（一）加大經(jīng)貿(mào)和金融市場合作力度

第一，中國要不斷加大與“一帶一路”沿線國家貿(mào)易與投資協(xié)作，促進人民幣資本輸出。中國與“一帶一路”沿線國家貨物貿(mào)易進出口額、對外非金融類直接投資額以及工程承保額逐年攀升，為人民國際化提供了經(jīng)濟基礎(chǔ)。中國在探索借助進口博覽會和自由貿(mào)易試驗區(qū)的聯(lián)動效應(yīng)，擴大大宗物資商品進口渠道，同時進行對外直接投資與跨國經(jīng)營，促進國家外匯儲備轉(zhuǎn)變?yōu)閲彝鈪R資產(chǎn)。

第二，中國要積極參與“一帶一路”區(qū)域國際規(guī)則的制定，提高金融服務(wù)“一帶一路”國家的能力，擴大人民幣資金融通。面對“一帶一路”沿線國家金融和經(jīng)濟的非均衡發(fā)展，為了推動人民幣國際化進程，中國可以讓資金融通成為貿(mào)易暢通、設(shè)施聯(lián)通的加速器。為此，中國需要繼續(xù)健全人民幣跨境支付系統(tǒng)，推動中國金融機構(gòu)在海外的合理布局，提升金融服務(wù)的可及性;擴大與“一帶一路”沿線國家本幣互換協(xié)議的簽訂，并積極參與政府間多邊貨幣合作協(xié)議等國際經(jīng)濟規(guī)則的制定;充分利用全球多邊的區(qū)域性投融資平臺，發(fā)揮中國主導(dǎo)推行的絲路基金和亞投行的作用，積極推動亞投行優(yōu)先使用人民幣;推進與“一帶一路”沿線國家的雙邊和多邊貿(mào)易與投資協(xié)定的簽訂與修訂，并提高與貿(mào)易和投資相關(guān)的爭端解決機制的區(qū)域規(guī)則性。在“一帶一路”的區(qū)域國際經(jīng)濟規(guī)則重塑之際，從法律層面切入，加強中國與“一帶一路”沿線國家經(jīng)濟、金融政策的傳導(dǎo)與對接，支持開放性世界經(jīng)濟的構(gòu)建，將為人民幣國際化奠定良好的基礎(chǔ)。

（二）完善中國貨幣政策體系的頂層設(shè)計

第一，修訂現(xiàn)行中國人民銀行法，從頂層設(shè)計中設(shè)置中國人民銀行獨立自主地制定貨幣政策的依據(jù)，轉(zhuǎn)變當(dāng)前貨幣政策以行政機制直接調(diào)控為主的基礎(chǔ)模式。人民幣國際化，要求人民幣的流動性在現(xiàn)有基礎(chǔ)上繼續(xù)增強。在中國人民銀行發(fā)布《關(guān)于進一步完善人民幣跨境業(yè)務(wù)政策促進貿(mào)易投資便利化的通知》中規(guī)定，所有依法準(zhǔn)許使用外匯結(jié)算的跨境交易，企業(yè)均可以選擇使用人民幣進行結(jié)算。為了順應(yīng)市場主體在貿(mào)易投資中對人民幣的使用需求，有必要繼續(xù)減少在跨境使用中不必要的行政管制和使用限制，同時把好貨幣供給總閘門，加強預(yù)調(diào)微調(diào)，保持流動性合理充裕。對此，需要在法律層面賦予中國人民銀行獨立制定、修改、廢除相關(guān)貨幣政策的權(quán)利和責(zé)任。

第二，加強貨幣政策和跨境金融監(jiān)管合作，控制人民幣國際化造成的各國貨幣政策溢出效應(yīng)的擴大。為防止中國貨幣政策受到國際勢力的過多干預(yù)，吸取日元國際化“廣場協(xié)議”的經(jīng)驗，可以考慮在法律層面規(guī)定直接載明“貨幣政策不受外國政府、社會團體和個人的干涉”?！耙粠б宦贰毖鼐€各個國家在制定貨幣政策時應(yīng)加強國際間的交流與協(xié)作，同時配合增加在金融監(jiān)管方面的合作，防止和控制金融風(fēng)險的蔓延，避免沖突的發(fā)生，為各國經(jīng)濟的發(fā)展提供良好的國際環(huán)境。

（三）優(yōu)化外匯管理與國債市場的制度體系

第一，制定外匯管理法，堅持實行并逐步變革管理浮動匯率制度。根據(jù)日本外匯法修訂經(jīng)驗，制定一部綜合性的外匯法對于保證中國金融市場的安全性和自由度，提高金融監(jiān)管效率，推進人民幣國際化進程具有積極作用。中國在制定外匯法的過程中，應(yīng)在 2008 年修訂的《中華人民共和國外匯管理條例》的基礎(chǔ)上，綜合納入《保險業(yè)務(wù)外匯管理指引》《跨境擔(dān)保外匯管理指引》《外債轉(zhuǎn)貸款外匯管理規(guī)定》等部門規(guī)章和其他具有實際操作性的規(guī)范性法律文件，在此基礎(chǔ)上出臺更加全面且具有現(xiàn)實意義的調(diào)整外匯管理的法律。人民幣的國際化有利于穩(wěn)定國際貨幣體系。就現(xiàn)階段而言，實行自由浮動匯率制過于冒進，難以為人民幣國際化保駕護航。因此，在外匯管理法出臺之前，在國內(nèi)層面，中國可以保留中國人民銀行在外匯市場或在金融穩(wěn)定遭遇極端情況下進行干預(yù)的權(quán)力，避免中國經(jīng)濟陷入流動性陷阱。但在國際層面，中國需要加快推進人民幣離岸市場建設(shè)，在“一帶一路”沿線國家開拓與直接投資相關(guān)的人民幣計價交易市場，維持人民幣匯率的穩(wěn)定性，使其可以發(fā)揮作為區(qū)域貨幣的避風(fēng)港功能。

第二，人民幣的代表性利率是中國三個月國債基準(zhǔn)收益率，因此需要深化改革國債市場制度。廢除儲蓄式國債人為確定利率的做法，并軌國債交易的交易所市場與銀行間市場，在法律層面系統(tǒng)化規(guī)定國債利率定價所應(yīng)遵循的原則、規(guī)則和程序，使國債利率的定價獲得法律制度的保障。當(dāng)然，為了使人民幣在“一帶一路”經(jīng)濟與金融循環(huán)體系中成為中心貨幣，在實行匯率和利率制度變革的同時，還需要探索在逐步市場化匯率和利率的條件下如何逐步開放資本項目的可兌換，增強金融改革的整體性與協(xié)調(diào)性。

（四）審慎開放資本項目的可兌換

中國資本項目可兌換距離有效開展SDR業(yè)務(wù)交易的要求尚有差距，但人民幣國際化并不等同于資本項目完全開放，資本項目開放應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎并有序。第一，在中國證券法修訂的過程中，可以適當(dāng)放寬對于境外發(fā)行主體的資格限制，并減少過度的行政干預(yù)，為配合人民幣國際化的發(fā)展需求，實現(xiàn)發(fā)行主體標(biāo)準(zhǔn)的突破。2018年9月25日，中國人民銀行、財政部發(fā)布并實施了《全國銀行間債券市場境外機構(gòu)債券發(fā)行管理暫行辦法》。依據(jù)該《辦法》對境外機構(gòu)在中國發(fā)行證券的限制，目前在規(guī)定層面已經(jīng)從僅允許滿足信用評級要求的國際開發(fā)機構(gòu)在中國境內(nèi)發(fā)行債券，向外國政府類機構(gòu)、境外金融機構(gòu)和企業(yè)拓展。諸如此類對于操作規(guī)則的突破亟待在法律層面予以落實，在開放境外投資主體，減少行政監(jiān)管、行政審批的過度干預(yù)的同時減少其違約所帶來的經(jīng)濟波動風(fēng)險，確保債券市場交易的全過程做到有法可依。第二，在中國證券法修訂的過程中，建立和完善證券發(fā)行和交易制度。相較于簡單開放資本項目管制的日本而言，德國所采取逐步開放資本項目的模式為穩(wěn)定本幣幣值提供了良好的政策環(huán)境。結(jié)合中國當(dāng)下國情，審慎有序地開放資本項目，可以有效防御因跨境資本流動而引起的系統(tǒng)性風(fēng)險的擴散。中國可以從“一帶一路”沿線國家的貿(mào)易與投資實踐出發(fā)，擬定資本項目開放的廣度和深度。對于資本項目開放的順序也應(yīng)先從長期的直接投資入手，嘗試開放對于資本流入的管制，配合人民幣離岸中心防火墻的作用，建立在岸與離岸人民幣之間的風(fēng)險隔離機制。此外，還要在證券法修訂中促進中國金融產(chǎn)品品種、規(guī)模和市場層次的擴大，在交易和發(fā)行制度變革的基礎(chǔ)上，為資本市場的繁榮和發(fā)展鑒定基礎(chǔ)。為了消除人民幣持有國的憂慮，維護幣值和金融的穩(wěn)定，中國應(yīng)盡快將資本項目開放通過立法與修訂的手段納入到到規(guī)范化和法制化的軌道上來。

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