土地規(guī)劃管理存在的問題及對策探討

楊寶森

摘? ?要：在整個土地管理架構中，土地利用規(guī)劃為其基礎內容，同時還是推動土地管理朝向法制化、科學化的內在根基。伴隨社會經濟的穩(wěn)步化發(fā)展，國家對土地規(guī)劃管理越發(fā)重視，在此背景下，怎樣更加高效、合理、規(guī)范化的做好此方面工作，乃是當前需要迫切解決的問題。本文結合當前實況，分析了土地規(guī)劃管理中所存在的突出問題，指出了具體的應對措施，為能為此領域研究有所借鑒。

關鍵詞：土地規(guī)劃? 土地管理? 問題? 對策

伴隨最新《土地管理法》的頒布，具有劃時代意義的土地利用規(guī)劃呈現出迅猛的發(fā)展勢頭，從之前將保障建設用地、保護耕地為基礎的第一輪土地規(guī)劃，邁向將耕地總量動態(tài)平衡當作基礎核心的第二輪土地規(guī)劃，成功構建了覆蓋全國大部分地區(qū)的多級土地利用規(guī)劃體系。但需要指出的是，在實際推行過程中，尤其是在土地規(guī)劃管理中，仍然存在許多突出問題，因此，需要迫切采取有效促使，加以解決與應對。

1? 土地規(guī)劃管理中所存在問題分析

1.1 未充分發(fā)揮權威性，對其它規(guī)劃缺乏約束力

最新修訂的《土地管理法》當中明確指出，城市總體規(guī)劃，江河湖泊的治理、開發(fā)規(guī)劃以及村鎮(zhèn)規(guī)劃等，都需要緊密銜接于土地利用方面的整體規(guī)劃，而在具體的用地規(guī)模上，不能超過土地總規(guī)劃當中所明確的規(guī)模。但需要指出的是，因我國還未能構建健全的規(guī)劃體系，諸如生態(tài)環(huán)境建設、城市建設、水利建設及交通建設等方面的規(guī)劃期限、編制時間、范圍等，未能統(tǒng)一于土地利用的整體規(guī)劃，使得各個規(guī)劃的具體的土地利用上，未能與土地利用總規(guī)劃緊密銜接，各個業(yè)態(tài)的土地利用規(guī)模未能充分協(xié)調;此外，還沒有建立完善的土地規(guī)劃法律體系，這也對發(fā)揮土地利用規(guī)劃的綜合控制造成了限制與影響。

1.2 行政保障手段不完善，過多人為干預

在編制土地規(guī)劃方面，通常需要經歷前期準備、實地調研、擬定具體方案、論證、批復及公示等環(huán)節(jié)，在此期間，需要耗費十分龐大的人財物力，但一些地區(qū)難以規(guī)避的會出現規(guī)劃落后于項目的情況，此外，還存在規(guī)劃聽從領導意志的狀況。比如為了能夠真正落實某個招商引資項目，或者是基礎設施項目，再或者是一些形象、政績工程，如果所選擇的地塊在具體位置上，與現象級土地利用規(guī)劃不相符，就申請對規(guī)劃進行調整，此乃造成上輪規(guī)劃在局部調整上尤為麻煩的因素所在。因為土地規(guī)劃調整缺少制度及利用評價方面的約束，使得在實際規(guī)劃調整時，易受人為影響與干擾，有著比較大的隨意性。

1.3 市場手段運用滯后，建設用地外延問題突出

回顧既往規(guī)劃，大多在實施中，均對行政手段有著比較大的依賴性，而在利用市場手段上，卻比較落后。突出表現為市場在對土地資源進行配置方面的基礎作用仍需加強，另外，無論是在建設占用耕地成本上，還是在補償標準上，都普遍偏低，耕地保護缺乏資金支持;而在集約用地節(jié)約上，則缺乏稅費支持與價格調節(jié)，這些對建設用地的擴張、外延目標的達成，均造成了借支，難以獲得理想效果。

1.4 公眾參與不多，對社會監(jiān)督力的發(fā)揮造成影響

在規(guī)劃實施過程中，公眾參與、社會監(jiān)督為其基本手段。在我國，能夠讓公眾參與其中的，僅有兩層面，其一為規(guī)劃聽證，其二是公示編制成果，而且還有著不夠深的參與度。而在監(jiān)督規(guī)劃實施上，無論是在輿論監(jiān)督上，還是在公眾監(jiān)督、人大監(jiān)督上，都比較缺乏，未能構建全面、實用且有效的社會制約機制。

2? 強化土地規(guī)劃管理的具體對策

2.1 健全土地規(guī)劃管理方面的法律保障

要想使規(guī)劃實施管理變得更加規(guī)范、全面，強有力的法律法規(guī)為其不可或缺的重要方法，比如基于《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》而構建城鄉(xiāng)規(guī)劃法律體系，明確規(guī)定了城鄉(xiāng)規(guī)劃的草案編制、管理、實施等環(huán)節(jié)。但需要指出的是，土地規(guī)劃法律法規(guī)單憑根據《土地管理法》當中的若干內容，且因土地規(guī)劃的實施、管理，包含建設項目用地預審、年度計劃管理、規(guī)劃實施評價、規(guī)劃局部調整或修改等諸多內容，因此，未能深徹規(guī)定此些內容。針對此情況，基于法律法規(guī)視角來落實各項保障措施，土地規(guī)劃的管理、實施，需先將現行法律法規(guī)給予落實，然后以此為基礎，對規(guī)劃實施路徑、方法進行不斷創(chuàng)新，并對土地利用層面的總體規(guī)劃理念進行不斷更新，不斷構建圍繞建設項目用地預審、土地年度計劃管理等內容的全面規(guī)劃管理機制，強化土地規(guī)劃立法，完善相關法律。

2.2 完善經濟激勵措施

需要指出的是，經濟手段是為了能夠盡快達成目標，依據土地利用層面所持有的經濟手段屬性，在經濟上所采取的基本管理措施。首先，借助土地價格來進行調節(jié)。對土地供應的一級市場進行壟斷，政府可圍繞土地市場價格，開展有針對性、目的性的宏觀調控，借助土地差價，對各個部門、各個行業(yè)的用地需求進行調控，構建與規(guī)劃相符的用地結構，此時，便會自然形成合理布局。其次，借助土地稅費來進行調節(jié)。通過對土地稅費占比、總額進行調節(jié)，能夠對土地使用者的多種行為進行有效約束，為集約化利用土地提供方便，并對那些不合理用地需求予以制止。最后，構建完善的土地違規(guī)罰款制度。對于那些違反土地利用規(guī)劃的個人或單位，可以進行罰款，且根據相關法律，強制執(zhí)行;與此同時，對惡性用地加以遏制，所得罰金可用作合理開發(fā)土地上。

2.3 健全規(guī)劃實施的相關機制

（1）對土地利用年度計劃進行合理編制與嚴格執(zhí)行。在編制土地利用年度計劃時，可圍繞土地利用總體規(guī)劃、社會發(fā)展計劃、國民經濟、建設用地實際情況等來開展，其不僅是土地利用總體規(guī)劃得以實施的重要手段，而且還是預審、土地整理審批建設項目用地、新增用地的基本依據。因此，需要加強土地利用年度計劃對土地開發(fā)管理、新增建設用地等方面的引導與控制，尤其是新增建設用地的各項計劃指標，需實施有目的性的指令性管理。（2）規(guī)范與強化建設項目用地的預審工作。針對建設項目用地來講，對其進行預審，除了是土地行政主管部門做好相關服務工作，主動參與項目前期工作的基礎環(huán)節(jié)之外，還是國家節(jié)約集約利用土地工作得以落實的基本前提。因此，需結合相關法律條款或政策，審查所有建設項目用地項目，如果不合規(guī)，需給予制止。

2.4 強化規(guī)劃管理的監(jiān)督工作

土地規(guī)劃與區(qū)域的整體發(fā)展息息相關，而且還與所有居民有密切關聯，因此，需要鼓勵群眾積極參與其中，重視公眾參與與專家隊伍之間的深層融合，調動社會大眾，引導其積極參與到指定規(guī)劃、監(jiān)督規(guī)劃及維護規(guī)劃當中。需要指出的是，在整個土地利用總體規(guī)劃實施管理保障體系架構當中，因社會監(jiān)督管理為其基本構成，因此，同樣需要將其融合到規(guī)劃全程當中。針對社會監(jiān)督管理機制來講，其涉及三大方面的制度建設：其一為規(guī)劃管理公開制度;其二是規(guī)劃公示制度;其三為規(guī)劃公眾參與制度。需積極宣傳土地規(guī)劃法律法規(guī)，對公眾意識給予調動，使其能夠更好的參與到監(jiān)督管理工作中。

3? 結語

綜上，土地規(guī)劃管理實為一個囊括社會經濟多層面、多領域的動態(tài)過程，只有積極推動保障制度的合理化、全面化建設，方能從根本上落實土地規(guī)劃，提高規(guī)劃的合理性、權威性與嚴肅性，才能更加高質量的管理各業(yè)用地，推動社會經濟的更好、更快發(fā)展。

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