西方國家政府績效審計發(fā)展概況與啟示

[摘 要]總結西方國家政府績效審計的理論基礎，介紹美國、英國和澳大利亞的政府績效審計發(fā)展概況以及對我國的啟示，以期更好地維護國家財政經濟秩序、提高財政資金使用效益、保障社會經濟健康發(fā)展。

[關鍵詞]受托經濟責任 ;政府績效審計 ;財政績效管理

[中圖分類號] F239? ? ? ? ? ? ?[文獻標識碼] A? ? ? ? ? ? ?[文章編號] 2095-3283（2020）03-0086-03

The General Situation and Enlightenment of Government Performance Audit in Western Countries

Zhou Shan

（Binzhou university audit office， Binzhou? Shandong 256600）

Abstract： This paper first summarizes the theoretical basis of government performance audit in western countries， introduces the general situation of the development of government performance audit in the United States， Britain and Australia as well as the enlightenment to China， in order to better maintain the national financial and economic order， improve the use efficiency of financial funds， and ensure the healthy development of social economy.

Key Words： Entrusted Economic Responsibility; Government Performance Audit; Financial Performance Management

一、西方國家開展政府績效審計的理論基礎

（一）受托經濟責任理論與政府績效審計

政府作為依法行使國家行政管理權的機關，需要依靠充足公共財政資源作為保障，并根據(jù)授權代表國家意志負責公共財政資源籌集、使用和管理，同時接受資源提供者社會公眾的監(jiān)督和制約，政府對于資源使用經濟性、有效性和使用效果負責，這就是政府和社會公眾之間的公共受托經濟責任關系，當這種關系確立后，由于存在著委托代理問題，客觀上要求委托者對受托者履行經濟責任情況進行鑒證以解脫受托者的經濟責任，為了有效糾正和預防政府官員的道德風險和逆向選擇，唯一辦法就是通過建立一種約束機制來促使政府最大限度履行所承擔的公共受托經濟責任，國家審計便應運而生。隨著政府支出規(guī)模不斷擴大、公民參與國家治理意愿不斷增強，政府承擔的公共受托經濟責任除了包含經濟性、效率性、效果性外增加了社會性、環(huán)境性等多元內容，相應地國家審計也向著政府績效審計、環(huán)境審計、社會責任審計方向拓展。受托經濟責任理論凸顯了政府績效審計在財政績效管理中重要作用，開展績效審計是檢驗政府受托經濟責任有效履行和財政績效評價客觀公正的重要手段。

（二）新公共管理運動與政府績效審計

20世紀70年代西方國家發(fā)生的經濟危機使得各國財政收入銳減，同時普遍高福利和政府管理職能擴張帶來了政府規(guī)模不斷擴大，進一步加劇了財政收支不平衡，官僚主義、文牘主義、效率低下矛盾日益突出。新公共管理運動提倡將私人部門成功管理方法引入到公共部門領域中，主張重新回歸“大市場、小政府”格局，認為既然政府可以彌補市場缺陷，糾正市場失靈，那么同樣市場也可以彌補政府不足，防止政府失靈;新公共管理運動通過引入競爭機制、縮小公共部門范圍、容許在公共部門和私營部門之間開展競爭并通過企業(yè)外包、經營特許權和民營化等市場化手段提升了社會公共服務的效率和效果，充分發(fā)揮了市場機制在改善政府績效管理中的作用;新公共管理運動還主張塑造企業(yè)家政府，引入質量、顧客、服務等理念來滿足公眾多樣化、個性化需求，其本質就是對公共機構進行績效管理，重點關注結果或產出而不是投入和過程。傳統(tǒng)公共行政注重事前控制，大量繁文縟節(jié)使得官僚制度失去了創(chuàng)造創(chuàng)新的主動性、積極性，新公共管理運動則通過進行績效管理、結果控制使政府由過去規(guī)則驅動型變成了任務驅動型，政府管理焦點也從內部逐漸轉移到外部，著眼考慮組織長遠目標以及未來愿景。

西方福利國家面對公共管理困境產生了績效管理需求，注重公共資金使用經濟性、效率性和效果性，明確并量化考核指標，通過改革現(xiàn)行行政管理體制、劃分成本中心和責任以強化部門責任，這些實質上為開展政府績效審計奠定了基礎，從某種意義上來說西方新公共管理運動的財政績效管理改革直接推動了政府績效審計發(fā)展。

二、西方部分國家政府績效審計發(fā)展概況

（一）美國政府績效審計發(fā)展概況

美國是世界上開展政府績效審計比較早的國家，早在20世紀40年代，美國審計總署就開展了包含效益在內的綜合審計。到了70年代，美國績效審計走向法定化、標準化，1972年美國審計總署根據(jù)過國會賦予立法權限制定了《政府機構、計劃項目、活動和職責的審計準則》，強調對一個組織利用公共資源經濟性、效率性和效果性審計的重要性并規(guī)定了如下審計要求：檢查財務活動和遵循現(xiàn)行法律和規(guī)定情況;評價管理工作效率性、經濟性;評價計劃項目預期效果或效益是否達成，首次在法律層面闡述了績效審計目標，整個70年代美國政府審計人員85%以上工作是從事“3E”審計，績效審計已經成為了美國政府審計主要組成部分。2004年7月7日，美國審計總署正式更名為政府責任辦公室，具有83年歷史的美國審計總署正式更名，名稱變化凸顯了政府審計重心更加關注是否經濟、高效、不打折扣地完成其公共資金在獲批時所制定的目標，也就是更加注重對公共財政資金績效的審計。

從美國政府績效審計發(fā)展過程來看，以“3E”為主要內容的績效審計拓寬了政府審計范圍，打破了傳統(tǒng)財務審計框架、拓寬了政府審計內容，《美國政府審計準則》第六章《效審計現(xiàn)場工作準則》和第七章《績效審計報告準則》對如何在實務中開展績效審計進行了詳細說明，形成了完善的政府績效審計準則體系，為績效審計規(guī)范化、標準化奠定了基礎。

（二）英國政府績效審計發(fā)展概況

20世紀70年代英國公共開支明顯上升，年均增長率達到10%，為更好地提高公共支出績效，刺激政府官員追求經濟性、效率性，議會發(fā)動了一場改革公共部門經濟責任活動。1980年3月英國政府就主計審計長作用發(fā)表了綠皮書，其中與績效審計主要觀點包括主計審計長要對公共資金經濟性、效率性進行檢查，必要時調查計劃項目是否達到了規(guī)定的政策目標，英國議會所屬的公共決算委員會在1981年2月基本同意了綠皮書中的意見，同時也指出當前有關審計法規(guī)已經落后于時代要求，不能反映當下審計性質，在議會推動下，1983年英國《國家審計法》通過，其中第六條中明確指出主計審計長可以檢查任何部門、機構和其他團體在履行職能過程中使用資源的經濟性、效率性和效果，該法第一次授權英國國家審計部門開展績效審計。

英國績效審計一般分為三類：對嚴重鋪張浪費、效率和效益低下以及內部控制薄弱的現(xiàn)象進行檢查;針對重大項目、工程和特定部門進行調查;對涉及公共資金的管理活動進行檢查。英國國家審計署特別重視績效審計，每年投向績效審計力量約占審計資源的40%，而且比例不斷上升;績效審計范圍也非常廣泛，涉及國防、農業(yè)、衛(wèi)生和社會保障、環(huán)境和交通等等，英國政府績效審計另外一個顯著特點是只檢查政策執(zhí)行結果而對政策本身并不發(fā)表批評意見。

（三）澳大利亞政府績效審計發(fā)展概況

早在1901年澳大利亞《審計法》第五十四條就賦予澳大利亞審計署“項目審計”權利，這也是澳大利亞初期績效審計的體現(xiàn)。從20世紀70年代開始澳大利亞立法機構對審計署是否開展績效審計開展了討論，最終于1979年對1901年的《審計法》進行了修訂，正式授權國家審計署對政府部門進行績效審計，1979年至1986年澳大利亞國家審計署實施了包括口岸檢疫行政管理績效審計在內的34個績效審計項目，取得了積極效果，1997年《審計長法》則第一次將績效審計寫進了法律，隨后《績效審計》《績效審計方案編制》與《績效審計指南》等一系列準則出臺對于規(guī)范績效審計過程，保證績效審計質量起到了重要作用。

三、西方國家開展績效審計對我國的啟示

（一）開展政府績效審計是現(xiàn)代國家審計的發(fā)展趨勢

當前世界各國尤其是經濟發(fā)達國家如美國、英國、澳大利亞、德國、加拿大、瑞典、荷蘭等投到績效審計資源普遍超過了40%，甚至成為了部分國家審計的主要任務，開展績效審計成為當今世界政府審計的發(fā)展趨勢。當前我國政府審計資源仍然集中在合規(guī)性審計上，績效審計工作開展的非常有限，廣度、深度有待于進一步拓展。

（二）開展政府績效審計需要法制化和完善的準則體系作為支撐

政府績效審計法律和準則體系完善程度是影響績效審計發(fā)展的重要因素，從世界各國績效審計發(fā)展來看凡是績效審計開展比較規(guī)范、效果比較好的國家往往績效審計法律和準則體系比較健全。當前我國現(xiàn)行的《審計法》《國家審計準則》只是籠統(tǒng)提到要開展績效審計，但是哪些項目該開展、如何開展等沒有做出明確、詳細規(guī)定，審計部門應強化對績效審計準則體系的建設，保證政府績效審計的規(guī)范化和標準化。

（三）政府績效審計已經逐漸成為財政績效管理子系統(tǒng)

西方新公共管理運動主要特點就是引入競爭機制，通過引入績效評估、績效管理等私營部門考核管理方式來改善公共服務效率、效果，從而使得政府更加關注公共資金使用績效，政府績效審計也是以評價公共資金使用經濟性、效率性和效果性為主要內容，這樣以“3E”為標準的財政績效評估和政府績效審計形成了耦合，通過政府績效審計對政府自身“3E”評價的再評價保證公共受托經濟責任的解除，從公共資金運行層面上講，政府績效審計已經成為了財政績效評估的子系統(tǒng)。

（四）強化審計隊伍建設，合理配置審計資源，有效防范審計風險

《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》中要求對省級以下地方審計機關人財物進行統(tǒng)一管理，試點省份審計廳統(tǒng)一調配全省審計人力資源，抽調人員參加對審計署以及省審計廳安排的審計任務，這對于市縣審計機關履行自身審計任務以及承擔地方黨委政府要求的任務沖擊較大，在審計全覆蓋背景下加重了審計機關人少事多的矛盾。另外審計機關普遍面臨著人員構成老齡化趨勢比較嚴重、中青年骨干力量偏少、新生力量不足以及知識更新緩慢等問題。例如江蘇省審計系統(tǒng)中審計機關人員以會計、經濟管理等專業(yè)為主，工程、法律以及計算機專業(yè)人員較少而且人員年齡結構集中在41歲以上，這些都對高質量地開展政府績效審計提出了挑戰(zhàn)。審計機關應當強化審計隊伍建設，在人員招錄中增加資源環(huán)境、工程、計算機以及法律等能夠支撐起開展績效審計要求的專業(yè)人員，此外還要注重提升現(xiàn)有審計人員專業(yè)素質和綜合能力，通過開展培訓以及強化學習數(shù)據(jù)采集、挖掘、分析技術來適應大數(shù)據(jù)背景下國土、公積金、金融等審計要求，培養(yǎng)一批一專多能的復合型審計人才;實施審計項目時要配備專業(yè)素質相符的審計人力資源確保審計質量，避免因為專業(yè)勝任能力不足帶來的審計質量風險。

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（責任編輯：張彤彤 劉 茜）

[作者簡介]周山（1987-），男，山東濱州人，會計師，會計學碩士，研究方向：預算執(zhí)行審計和經濟責任審計。