國有企業(yè)預(yù)算管理的困境及對策探討

劉健華

摘要：當(dāng)前，在市場主導(dǎo)下的經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，國有企業(yè)不得不面對復(fù)雜多變的需求市場，而制定科學(xué)合理的預(yù)算管理計(jì)劃來參與到激烈的市場競爭中去。2014 年，我國重新修訂了《預(yù)算法》，明確提出要進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)企業(yè)預(yù)算管理工作，提出了新的預(yù)算管理要求。然而，我國國有企業(yè)在實(shí)際操作過程中還存在一些局限性，尤其是對企業(yè)預(yù)算管理的認(rèn)識(shí)存在偏差;預(yù)算管理缺乏全員參與;預(yù)算管理的內(nèi)容不夠全面;預(yù)算管理過程缺乏控制機(jī)制等問題。基于此，文章在闡明國有企業(yè)預(yù)算管理重要性的基礎(chǔ)上，分析國有企業(yè)預(yù)算管理中面臨的困境，最后結(jié)合困境探討解決的對策。

關(guān)鍵詞：國有企業(yè);預(yù)算管理;預(yù)算控制

一、國有企業(yè)預(yù)算管理概述

（一）國有企業(yè)預(yù)算管理的內(nèi)涵

預(yù)算是對未來一段時(shí)間企業(yè)發(fā)展進(jìn)行提前的計(jì)劃管理，主要對企業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營需要的各種資源進(jìn)行合理配置，同時(shí)，有效的安排合適的人員與合理的組織結(jié)構(gòu)，為實(shí)際生產(chǎn)經(jīng)營提供依據(jù)與指導(dǎo)。而預(yù)算管理就是對這一過程中的一系列行為進(jìn)行全面、科學(xué)、合理控制與管理的綜合性活動(dòng)。從具體步驟來看，預(yù)算管理包括預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行及其情況跟蹤、預(yù)算決算、績效考核等。同時(shí)，需要明確預(yù)算管理并非是靜態(tài)的制度，而是一個(gè)動(dòng)態(tài)的持續(xù)管理的過程。從預(yù)算管理的內(nèi)容來看，主要包括財(cái)務(wù)預(yù)算管理和非財(cái)務(wù)預(yù)算管理，這涵蓋了企業(yè)全部的生產(chǎn)經(jīng)營和管理活動(dòng)，所以，是一種全面預(yù)算管理。

國有企業(yè)主要包括掌握國家經(jīng)濟(jì)命脈的大型“央企”和作為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展支柱的國企。例如，中石油、中石化、國家電網(wǎng)、城投集團(tuán)等，是全國和地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。因此，加強(qiáng)預(yù)算管理，對促進(jìn)國有企業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展意義重大。

（二）國有企業(yè)預(yù)算管理的重要性

國有企業(yè)是共和國的長子，為我國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)做出了巨大的貢獻(xiàn)。隨著我國社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體系的建立，國家擁有國有資產(chǎn)和發(fā)展國有企業(yè)的目標(biāo)更多地轉(zhuǎn)化為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。作為我國國民經(jīng)濟(jì)中的中流砥柱，大型國有企業(yè)不僅是我國參與全球市場競爭，抗衡跨國公司的主力軍，也是出口創(chuàng)匯的主要力量。同時(shí)，眾多重要行業(yè)的國有企業(yè)掌控國家經(jīng)濟(jì)命脈，其穩(wěn)定發(fā)展直接影響國家的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)增長。因此，要從方方面面加強(qiáng)對國有企業(yè)的管理，尤其是預(yù)算管理工作，這關(guān)乎著國有企業(yè)的生存和發(fā)展。

1. 有利于實(shí)現(xiàn)國有企業(yè)的戰(zhàn)略目標(biāo)

國有企業(yè)具有經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的雙重屬性、雙重功能。在參與市場競爭的過程中，既要謀求企業(yè)經(jīng)營業(yè)績的提升，也要保證企業(yè)發(fā)展的穩(wěn)定性，并承擔(dān)相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任。因此，通過加強(qiáng)預(yù)算管理工作，將國有企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃和經(jīng)營計(jì)劃逐步分解，加強(qiáng)管理和考核，提升發(fā)展的科學(xué)性和合理性，促進(jìn)國有企業(yè)的持續(xù)健康運(yùn)行，從而確保其整體發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，成為國有企業(yè)的必然選擇。

2. 有利于優(yōu)化國有企業(yè)的資源配置

國有企業(yè)擁有的資源是有限的，而國有企業(yè)預(yù)算管理就是要把有限的資源進(jìn)行合理配置，優(yōu)化使用結(jié)構(gòu)，以最小的資源成本實(shí)現(xiàn)國有企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益最大化。通過預(yù)算管理，分析國有企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的重點(diǎn)，為其優(yōu)先配置資源，并促進(jìn)資源使用效率的提高，從而有利于國有資產(chǎn)的保值增值。

3. 有利于促進(jìn)國有企業(yè)管理的精細(xì)化

國有企業(yè)管理工作從預(yù)算管理開始，預(yù)算管理的精細(xì)化與否決定整體管理精細(xì)化的程度。因?yàn)椋A(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算控制等工作要細(xì)分到國有企業(yè)各板塊、子公司、分公司和各部門，從而能夠細(xì)化具體的管理方向、重點(diǎn)和措施，既有利于提高國有企業(yè)預(yù)算的可行性，也有利于提高國有企業(yè)對管理細(xì)節(jié)問題的關(guān)注，從而促進(jìn)國有企業(yè)管理更加精細(xì)化。

二、 國有企業(yè)預(yù)算管理面臨的困境

企業(yè)預(yù)算管理全面化發(fā)展是必然趨勢，但現(xiàn)在一些國有企業(yè)還只是把預(yù)算管理當(dāng)成是完成企業(yè)的“規(guī)劃與計(jì)劃”，沒有充分重視企業(yè)預(yù)算管理的全面性、全員性、全過程性和動(dòng)態(tài)性等特點(diǎn)和要求，存在一些需要關(guān)注的問題。

（一）對預(yù)算管理的認(rèn)識(shí)存在偏差

改革開放40年，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入“新常態(tài)”，供需市場推行“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”，社會(huì)環(huán)境變化巨大，對企業(yè)的經(jīng)營管理提出了更高的要求。然而，一些國有企業(yè)適應(yīng)環(huán)境變化的意識(shí)和能力較弱，公司治理能力較差。尤其是對全面預(yù)算管理的認(rèn)識(shí)存在偏差，導(dǎo)致對預(yù)算管理與企業(yè)經(jīng)營發(fā)展的關(guān)系認(rèn)識(shí)不到位，更不重視預(yù)算管理的工作。如今，在全面預(yù)算的背景下，企業(yè)預(yù)算管理不僅是財(cái)務(wù)部門的責(zé)任，更是企業(yè)所有部門的職責(zé)。預(yù)算計(jì)劃要細(xì)化到企業(yè)的每一個(gè)小部門里，提高管理的精細(xì)化，才能更加容易的發(fā)現(xiàn)問題。所以，對預(yù)算管理的認(rèn)識(shí)不能在單一的理解為財(cái)務(wù)預(yù)算，就只和財(cái)務(wù)部門相關(guān)，而應(yīng)該全面的看待，在企業(yè)自上而下的做好組織協(xié)調(diào)工作，從經(jīng)營管理和生產(chǎn)的每一個(gè)環(huán)節(jié)去做好預(yù)算的編制和執(zhí)行工作。另外，企業(yè)上到管理層，下到普通員工，缺少預(yù)算管理相關(guān)的思想教育和專業(yè)知識(shí)教育，尤其是對全面預(yù)算管理的重要性認(rèn)識(shí)不足，在具體的工作中也沒有很好的執(zhí)行預(yù)算的計(jì)劃，在執(zhí)行過程中更缺乏相應(yīng)的監(jiān)督、控制和激勵(lì)機(jī)制。

（二）預(yù)算管理缺乏全員參與

傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)預(yù)算管理已經(jīng)發(fā)展成如今的全面預(yù)算管理，但是，目前很多國有企業(yè)沒能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境，還在等待管理部門的指示，缺乏企業(yè)應(yīng)有的市場主動(dòng)性。而且，一些國有企業(yè)把預(yù)算管理當(dāng)做計(jì)劃管理，割裂了預(yù)算管理工作頂層設(shè)計(jì)與基層落實(shí)的關(guān)系，缺乏普通員工的廣泛參與，也導(dǎo)致在實(shí)際的預(yù)算執(zhí)行工作中出現(xiàn)很多問題，阻礙了國有企業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。此外，所有的預(yù)算都以銷售預(yù)測為基礎(chǔ)進(jìn)行核算，銷售預(yù)測的準(zhǔn)確與否直接影響國有企業(yè)全面預(yù)算的科學(xué)性和可行性。但是，作為全面預(yù)算基礎(chǔ)工作的銷售預(yù)測，在現(xiàn)實(shí)中往往由銷售人員進(jìn)行，而銷售人員因缺乏專業(yè)知識(shí)而又沒有相關(guān)部門人員的專業(yè)支持，常常導(dǎo)致銷售預(yù)測的準(zhǔn)確性不足，嚴(yán)重制約了國有企業(yè)全面預(yù)算管理工作的開展。

（三）預(yù)算管理內(nèi)容不夠全面

預(yù)算管理的內(nèi)容就是預(yù)算所針對的對象所要做的相關(guān)工作，預(yù)算管理應(yīng)該把這些工作盡可能多的都納入到預(yù)算的范圍內(nèi)和計(jì)劃中。尤其是多元化發(fā)展的國有企業(yè)，整體預(yù)算體系要包括各個(gè)板塊的內(nèi)容，避免考慮不周而影響企業(yè)的整體運(yùn)行。此外，國有企業(yè)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的雙重屬性，決定其預(yù)算管理不能片面且局限于財(cái)務(wù)預(yù)算管理，還需要考慮非財(cái)務(wù)預(yù)算管理，否則難以在市場經(jīng)濟(jì)中贏得強(qiáng)競爭力，更好的發(fā)揮其社會(huì)屬性的功能和價(jià)值。所以，非財(cái)務(wù)指標(biāo)的預(yù)算管理對國有企業(yè)的發(fā)展越來越重要，同時(shí)，存在的問題也更多。例如，國有企業(yè)安全生產(chǎn)運(yùn)營、客戶滿意度、產(chǎn)品技術(shù)創(chuàng)新等方面僅通過財(cái)務(wù)預(yù)算是難以反映的，這樣的預(yù)算管理無法充分調(diào)動(dòng)國有企業(yè)內(nèi)外部資源，協(xié)調(diào)各部門工作，因而不利于國有企業(yè)的發(fā)展。

（四）預(yù)算管理過程缺乏控制機(jī)制

預(yù)算編制完成并通過審批之后，就進(jìn)入到了預(yù)算執(zhí)行階段，二者其實(shí)是相互聯(lián)系、密不可分的。但是，在實(shí)際工作中，很多企業(yè)的預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行工作完全是兩條線，對預(yù)算編制的解讀缺乏統(tǒng)一規(guī)范，導(dǎo)致執(zhí)行工作混亂，執(zhí)行效果評價(jià)不科學(xué)?？梢?，這些控制活動(dòng)需要企業(yè)實(shí)施有效的預(yù)算控制和監(jiān)督，但是由于缺乏相應(yīng)的機(jī)制，企業(yè)管理者沒有意識(shí)到預(yù)算執(zhí)行還需要控制制度，從而沒有建立一個(gè)完整的機(jī)制去約束執(zhí)行工作，沒有相關(guān)制度做參考，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行混亂，缺乏應(yīng)有的價(jià)值。

三、加強(qiáng)國有企業(yè)預(yù)算管理的對策探討

（一）提高對預(yù)算管理的認(rèn)識(shí)，完善相關(guān)制度

首先，要提高國有企業(yè)全體成員對預(yù)算管理重要性的認(rèn)識(shí)，同時(shí)，尤其要加強(qiáng)國有企業(yè)的管理者對全面預(yù)算管理的認(rèn)識(shí)，并引起高度的重視。通過設(shè)置專門的編制項(xiàng)目組或者內(nèi)部機(jī)構(gòu)，由專人進(jìn)行預(yù)算管理的全過程工作，并定期組織相關(guān)培訓(xùn)工作，強(qiáng)化思想認(rèn)識(shí)和知識(shí)學(xué)習(xí)。其次，要依托組織機(jī)構(gòu)或者項(xiàng)目管理組織，建立健全企業(yè)預(yù)算管理的組織制度和管理制度，從組織機(jī)構(gòu)和制度上保障預(yù)算管理工作。同時(shí)，組織機(jī)構(gòu)的人選問題應(yīng)該要相當(dāng)重視，一定要具備相應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)知識(shí)才能入選，不可盲目從財(cái)務(wù)人員中抽調(diào)。最后，提高思想認(rèn)識(shí)的另一個(gè)重點(diǎn)工作是加強(qiáng)預(yù)算編制的準(zhǔn)備工作。也就是說，在預(yù)算編制開始之前，要準(zhǔn)備好相關(guān)的資料，做好工作計(jì)劃安排，協(xié)調(diào)好相關(guān)的人員和部門，并提前進(jìn)行相關(guān)問題的溝通等工作。

（二）提升預(yù)算管理工作參與的全員性和內(nèi)容的全面性

一方面，是要保證全員參與。要強(qiáng)調(diào)預(yù)算管理涉及整個(gè)國有企業(yè)的人員和生產(chǎn)經(jīng)營全過程，必須要讓不同層次的員工都能理解預(yù)算編制工作，并在執(zhí)行的過程中實(shí)踐相關(guān)的要求和理念。從部門上講，要摒棄以前國有企業(yè)只有財(cái)務(wù)部門及其人員才參與預(yù)算管理的錯(cuò)誤觀念，而要國有企業(yè)所有的部門都參與進(jìn)來，上至企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)、下至企業(yè)普通員工，全員配合，保證預(yù)算管理工作的圓滿完成。另一方面，要保證預(yù)算管理工作涉及內(nèi)容的全面性。很明顯，在全員參與和全部門參與的背景下，所有相關(guān)的人員和部門涉及的國有企業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營活動(dòng)也應(yīng)該全部作為預(yù)算管理的內(nèi)容加以考慮，至少能作為編制工作的參考。具體來說，可以通過部門預(yù)算方案征集來進(jìn)行，由國有企業(yè)各部門先開小會(huì)，制定出本部門的預(yù)算管理方案，然后再由預(yù)算管理部門或機(jī)構(gòu)從企業(yè)整體預(yù)算的角度出發(fā)，結(jié)合各個(gè)部門之間的協(xié)調(diào)要求與意見，形成一套完整的預(yù)算管理方案，并將這一整套預(yù)算管理方案向全員征求意見，最終修改和完善之后進(jìn)入執(zhí)行階段。

（三）完善預(yù)算管理工作的監(jiān)督與考核機(jī)制

首先，國企預(yù)算管理工作要做到全面性和全過程性，那么相應(yīng)的監(jiān)管也要保證作用于預(yù)算管理的全部環(huán)節(jié)中。一方面，要加強(qiáng)對預(yù)算編制的監(jiān)督與管理。尤其是編制過程中對全員參與和“全內(nèi)容”涉及要求落實(shí)情況的監(jiān)督，可以通過建立協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)各個(gè)部門與編制機(jī)構(gòu)的相互幫助與相互制衡，確保錯(cuò)誤發(fā)生率的降低。另一方面，要加強(qiáng)對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督與管理。在預(yù)算執(zhí)行的過程中，每一個(gè)環(huán)節(jié)都應(yīng)該做到可追蹤、能記錄，對發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)糾正，確保預(yù)算執(zhí)行到位。而在預(yù)算管理工作結(jié)束之后，可以根據(jù)記錄的資料進(jìn)行反思和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。再者，對于預(yù)算管理的人員應(yīng)該重視起來。做好相應(yīng)的績效考核機(jī)制的制定工作，對于做出突出貢獻(xiàn)的國有企業(yè)員工加強(qiáng)獎(jiǎng)勵(lì)，提高其工作積極性;而對于懶散、不作為的員工，要提出嚴(yán)肅批評，進(jìn)行相應(yīng)的懲罰，包括但不限于罰款、降級、調(diào)崗等。只有這樣，才能更好的推動(dòng)國有企業(yè)全面預(yù)算管理工作水平的提升，從而促進(jìn)國有企業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

四、結(jié)論

預(yù)算管理已經(jīng)不再是舊的財(cái)務(wù)預(yù)算管理的概念而應(yīng)該是包括財(cái)務(wù)與非財(cái)務(wù)的全面預(yù)算管理。國有企業(yè)特殊的社會(huì)屬性要求其必須穩(wěn)定持續(xù)經(jīng)營，保障和改善民生、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。所以，國有企業(yè)預(yù)算管理工作更為重要，要更加重視預(yù)算管理工作，從預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督、總結(jié)的全過程精心策劃，充分發(fā)揮預(yù)算管理對企業(yè)經(jīng)營戰(zhàn)略目標(biāo)的作用，推動(dòng)企業(yè)的發(fā)展。

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