論憲法視角下監(jiān)察權(quán)與檢察權(quán)行使的銜接

何建華　郝若敏

摘 要：2018年《憲法》修訂和《監(jiān)察法》的頒布，確定了國家監(jiān)察機關(guān)的職責之一是調(diào)查職務違法犯罪案件，《人民檢察院組織法》規(guī)定國家檢察機關(guān)偵查司法工作人員利用職權(quán)實施的侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪。監(jiān)察權(quán)與檢察權(quán)在運行過程中呈現(xiàn)交叉銜接態(tài)勢，文章通過研究監(jiān)察改革緣由、監(jiān)察權(quán)與檢察權(quán)的憲法定位以及法律銜接三個問題，以期在法理上進一步明確監(jiān)察權(quán)與檢察權(quán)的定位，使二者在實踐中能更好的履行職能，實現(xiàn)完美銜接。

關(guān)鍵詞：檢察權(quán);監(jiān)察權(quán);銜接

第十三屆全國人民代表大會第一次會議2018年3月11日通過的《中華人民共和國憲法修正案》與2018年3月20日通過的《中華人民共和國監(jiān)察法》將國家監(jiān)察委員會增設為行使國家監(jiān)察權(quán)的國家機關(guān)，明確規(guī)定了監(jiān)察機關(guān)辦理職務違法犯罪案件。2018年11月24日，最高人民檢察院印發(fā)了《關(guān)于人民檢察院立案偵查司法工作人員相關(guān)職務犯罪若干問題的規(guī)定》，規(guī)定檢察機關(guān)偵查司法工作人員利用職權(quán)實施的侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪案件，結(jié)合2018年4月17日中央紀委、國家監(jiān)委印發(fā)的《國家監(jiān)察委員會管轄規(guī)定（試行）》等規(guī)定，對新形勢下的檢察機關(guān)及其所行使的國家檢察權(quán)與新設的監(jiān)察機關(guān)及其所行使國家監(jiān)察權(quán)，從憲法視角下深入研究二者權(quán)力行使的銜接，有重要的理論價值和實踐意義。

一、監(jiān)察權(quán)改革的緣由及進程

監(jiān)察權(quán)是由法律規(guī)定的專門國家機關(guān)及人員對其他公共權(quán)力機關(guān)及人員行使權(quán)力的合法性、廉潔性等實施監(jiān)督與糾舉的權(quán)力。

我國在長期的探索中，發(fā)展出獨具特色的權(quán)力監(jiān)察（監(jiān)督）體系，秦前紅教授把這一套體系概括為“三駕馬車”模式：第一方面，國家權(quán)力機關(guān)監(jiān)督體系，以人大監(jiān)督為核心，還包括司法監(jiān)督與行政監(jiān)察;第二方面，執(zhí)政黨自身內(nèi)部監(jiān)督以及人大、政協(xié)的民主監(jiān)督;第三方面是相對的“軟”監(jiān)督，包括民主黨派監(jiān)督、人民群眾監(jiān)督等。這樣的概括較為全面地描繪了之前我國的權(quán)力監(jiān)督體制，但在實際上是屬于廣義上的“監(jiān)督”，非專門的“監(jiān)察”范疇，而真正承擔國家監(jiān)察職能的實際上是三項制度：一是處于主導地位的黨內(nèi)紀檢制度;二是處于保障地位的檢察監(jiān)督制度;三是處于補充地位的行政監(jiān)察制度。

上述體制雖然有利于從多種領域強化權(quán)力監(jiān)督的效力，但是也會難以避免地陷入“九龍治水而水不治”的困境，國家的監(jiān)察權(quán)力被分散在多個機構(gòu)和部門?！叭{馬車”模式將監(jiān)察權(quán)一分為三，三類監(jiān)察主體處于不同的系統(tǒng)，其負責的監(jiān)察對象既交叉重疊，又未能實現(xiàn)“全覆蓋”，且互相之間職能邊界不清，最關(guān)鍵的是，三類監(jiān)察方式在執(zhí)法方式和執(zhí)法標準上不統(tǒng)一，無法形成穩(wěn)定、高效的銜接機制。多機構(gòu)、多主體的監(jiān)察模式導致監(jiān)察合力難以形成，效果達不到理想狀態(tài)。

正是基于我國監(jiān)察體制存在的不足，不能適應新時代條件下保障公權(quán)力廉政的目的，中央做出了國家監(jiān)察體制改革的決定和部署。改革采取較為穩(wěn)健的方式，在黨的堅強領導下，按照中央的部署，改革推進得十分迅速，每一步都平穩(wěn)有力，在短時間內(nèi)取得了許多重大成果。2018年3月11日，《憲法修正案》在第十三屆全國人大第一次會議上經(jīng)投票表決獲得高票通過，修改并增加了關(guān)于國家監(jiān)察機關(guān)的設立、監(jiān)察委員會的法律地位、機構(gòu)及人員組成、權(quán)責及約束等內(nèi)容。2018年3月20日，十三屆全國人大一次會議正式通過《中華人民共和國監(jiān)察法》。

《憲法》相關(guān)條款的修改以及《監(jiān)察法》的通過，意味著國家監(jiān)察體制改革成果獲得憲法意義上的最終確定，國家監(jiān)察權(quán)正式成為我國權(quán)力結(jié)構(gòu)中的一項憲法性權(quán)力。

二、憲法視角下的監(jiān)察權(quán)與檢察權(quán)分析

《憲法》賦予新設的監(jiān)察機關(guān)直接隸屬于同級人大，其隸屬關(guān)系如下圖所示，這極大地提升了監(jiān)察機關(guān)的位階。原來分散的監(jiān)察體制，只是人民政府或檢察機關(guān)下設的部門，而改革后設置的監(jiān)察機關(guān)，其地位與政府及兩院處在同一位階，都由人大產(chǎn)生并直接向人大負責，與“一府兩院”的權(quán)力平行，新的監(jiān)察權(quán)既非司法權(quán)，也非行政權(quán)，而是一項獨立的權(quán)力。國家監(jiān)察權(quán)作為一種新型的國家權(quán)力出現(xiàn)，也就改變了原來的國家權(quán)力結(jié)構(gòu)和政治體制格局，從“一府兩院”變革為“一府一委兩院”的新體制，這也是我國新國家監(jiān)察體制的標志性特色。

監(jiān)察權(quán)與檢察權(quán)均具有監(jiān)督的屬性。監(jiān)察機關(guān)是行使國家監(jiān)察職能的專責機關(guān)，檢察機關(guān)是憲法規(guī)定的國家法律監(jiān)督機關(guān)。從權(quán)力產(chǎn)生之初，監(jiān)察權(quán)與檢察權(quán)就有監(jiān)督權(quán)的內(nèi)涵。從機構(gòu)組成上看，監(jiān)察委員會和紀律檢查機關(guān)合署辦公，紀委原本就是黨內(nèi)監(jiān)督部門，體現(xiàn)的是黨內(nèi)監(jiān)督，而監(jiān)察權(quán)來自人民，體現(xiàn)的是人民監(jiān)督，通過機構(gòu)整合最終形成黨內(nèi)監(jiān)督和人民監(jiān)督有機融合，保證所有行使公權(quán)力的公職人員都被全覆蓋監(jiān)督，使得監(jiān)督體制和監(jiān)督機制更加制度化、規(guī)范化。檢察機關(guān)目前正值內(nèi)設機構(gòu)改革，但根據(jù)最高人民檢察院已經(jīng)完成的內(nèi)設機構(gòu)改革來看，其各檢察廳監(jiān)督職能包括對刑事、民事、行政訴訟活動及刑事、民事、行政判決和裁定等生效法律文書執(zhí)行的法律監(jiān)督工作;死刑復核活動監(jiān)督工作;對監(jiān)獄、看守所等執(zhí)法活動的法律監(jiān)督工作等。

監(jiān)察權(quán)具有獨特的政治屬性。監(jiān)察權(quán)是專司國家監(jiān)察職能的權(quán)力，在權(quán)力結(jié)構(gòu)體系中具有平衡和調(diào)節(jié)現(xiàn)有國家權(quán)力關(guān)系的功能，其以權(quán)力制約權(quán)力的調(diào)節(jié)方式，能夠發(fā)揮遏制腐敗、制約權(quán)力的作用，對鞏固政權(quán)發(fā)揮著不可替代的政治功能。

監(jiān)察權(quán)具有準司法性。監(jiān)察機關(guān)有執(zhí)法與職務犯罪調(diào)查的職能，對涉嫌職務犯罪的案件要移送檢察機關(guān)提起公訴，這說明監(jiān)察機關(guān)不是國家司法機關(guān)，不能行使檢察機關(guān)的公訴權(quán)，更不能行使審判機關(guān)的審判權(quán)，但依據(jù)法律規(guī)定對涉嫌違法的被調(diào)查人員可以行使訊問、詢問等刑事偵查權(quán)，從這一點看，其具有司法權(quán)的行使方式，但不具備司法終局性。

由此可見，監(jiān)察權(quán)與檢察權(quán)相比，是一種具有獨特政治屬性、準司法性的內(nèi)涵多樣的混合性權(quán)力，這種混合性在監(jiān)察權(quán)與檢察權(quán)的銜接中呈現(xiàn)的更加明顯。

三、監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督執(zhí)法權(quán)的行使與檢察機關(guān)法律監(jiān)督權(quán)行使的銜接

監(jiān)察機關(guān)有權(quán)對公職人員進行監(jiān)察，檢察機關(guān)的公務員自然屬于被監(jiān)察對象之一，根據(jù)最高人民檢察院《關(guān)于人民檢察院立案偵查司法工作人員相關(guān)職務犯罪若干問題的規(guī)定》，檢察機關(guān)對司法工作人員相關(guān)職務犯罪有偵查權(quán)，監(jiān)察機關(guān)對職務犯罪的調(diào)查活動應受法律監(jiān)督，二者在運行過程呈現(xiàn)相互交叉的態(tài)勢。

（一）案件管轄范圍的銜接

《監(jiān)察法》和《國家監(jiān)察委員會管轄規(guī)定（試行）》規(guī)定，濫用職權(quán)罪、玩忽職守罪屬于監(jiān)察機關(guān)的管轄案件。檢察機關(guān)管轄的案件范圍是司法工作人員涉嫌利用職權(quán)實施的侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪案件。即非法拘禁罪;非法搜查罪;刑訊逼供罪;暴力取證罪;虐待被監(jiān)管人罪;濫用職權(quán)罪;玩忽職守罪;徇私枉法罪;民事、行政枉法裁判罪;執(zhí)行判決、裁定失職罪;執(zhí)行判決、裁定濫用職權(quán)罪;私放在押人員罪;失職致使在押人員脫逃罪;徇私舞弊減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行罪。

實踐中，司法工作人員的濫用職權(quán)、玩忽職守犯罪，可能發(fā)生在司法活動中，也可能發(fā)生在行使其他職權(quán)的活動中。根據(jù)《刑事訴訟法》和《國家監(jiān)察委員會管轄規(guī)定（試行）》，檢察機關(guān)立案偵查的濫用職權(quán)、玩忽職守犯罪是指發(fā)生在司法活動中的司法工作人員犯罪。因此，檢察機關(guān)立案偵查的濫用職權(quán)、玩忽職守案件應是司法工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的情形。對于其他國家機關(guān)工作人員濫用職權(quán)罪、玩忽職守案件或者司法工作人員濫用職權(quán)罪、玩忽職守，但沒有侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的，不屬于檢察機關(guān)管轄，應當由監(jiān)察機關(guān)依法調(diào)查處置。

（二）案件線索移送和互涉案件的處理

檢察機關(guān)在偵查司法工作人員利用職權(quán)實施的侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪時，若發(fā)現(xiàn)司法工作人員其他職務犯罪線索，根據(jù)《監(jiān)察法》第三十四條規(guī)定，應當移送監(jiān)察機關(guān)，由監(jiān)察機關(guān)依法調(diào)查處置;對于司法工作人員既涉嫌侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪，又涉嫌其他違法犯罪的案件，一般由監(jiān)察機關(guān)為主調(diào)查，檢察機關(guān)予以協(xié)助。

實踐中，監(jiān)察機關(guān)和檢察機關(guān)管轄的司法工作人員犯數(shù)罪情形主要有兩種：一種情形是數(shù)罪之間有牽連關(guān)系，構(gòu)成牽連犯，一般由監(jiān)察機關(guān)為主調(diào)查，檢察機關(guān)協(xié)助;另一種情形是數(shù)罪之間沒有牽連關(guān)系，如司法工作人員涉嫌非法拘禁、刑訊逼供、虐待被監(jiān)管人等犯罪，同時又涉嫌貪污賄賂犯罪的，這種情形可以由監(jiān)察機關(guān)和檢察機關(guān)分別管轄。

（三）監(jiān)察權(quán)與檢察權(quán)審查起訴程序上的銜接

《憲法》修正后，仍由檢察機關(guān)負責提起公訴，根據(jù)刑事訴訟程序的順序性，可知監(jiān)察權(quán)與檢察權(quán)在移送審查起訴時是必然要銜接的。

（1）監(jiān)察機關(guān)移送的案件應接受起訴審查

《憲法》與《刑事訴訟法》規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)調(diào)查的職務類犯罪案件，經(jīng)調(diào)查認為已達到刑事證明標準的，一律要移送檢察機關(guān)依法審查、提起公訴。這意味著監(jiān)察機關(guān)對職務犯罪的處置權(quán)不具有終局性，職務犯罪案件不能依靠自身提起公訴，必須移送檢察機關(guān)提起公訴。檢察機關(guān)對于職務犯罪的偵查權(quán)移交給監(jiān)察機關(guān)后，其仍具有在審查起訴中核實證據(jù)、補充證據(jù)的權(quán)力（訊問權(quán)、詢問權(quán)等）。檢察機關(guān)審查案件時，除了對起訴條件審查外，還要審查證據(jù)的證據(jù)資格與證明力，并有權(quán)排除非法取證的證據(jù)，職務犯罪案件事實不清、證據(jù)存在瑕疵的檢察機關(guān)可以退回監(jiān)察機關(guān)補充調(diào)查，也可以自行補充偵查。

由此可見，檢察機關(guān)對監(jiān)察機關(guān)移送的職務犯罪案件具有起訴審查權(quán)，且為實質(zhì)審查，與此相對應的是，監(jiān)察機關(guān)應當主動依據(jù)《刑事訴訟法》的證明標準全面收集、調(diào)取、提供證據(jù)，并依照以審判為中心的改革要求，配合檢察機關(guān)完成審查工作。

（2）檢察機關(guān)有權(quán)決定是否提起公訴

檢察機關(guān)對監(jiān)察機關(guān)移送職務犯罪案件依法審查后，對于符合起訴條件的職務犯罪案件，達到證明標準要求，應當追究刑事責任的，依法作出提起公訴的決定。對于不符合起訴條件的職務犯罪案件，依法作出不起訴的決定。檢察機關(guān)的不起訴決定與法院的有罪但免于刑事處罰判決都具有終結(jié)司法程序的功能，通過作出不起訴決定能夠阻止監(jiān)察機關(guān)對嫌疑人或被告人追究刑事責任的活動，變相體現(xiàn)對監(jiān)察機關(guān)職務犯罪調(diào)查權(quán)的制約，有利于保障被追訴人基本人權(quán)。

同時，根據(jù)在刑事訴訟中最大程度降低錯誤率以及權(quán)力制衡的價值取向考慮，監(jiān)察機關(guān)認為檢察機關(guān)作出的不起訴決定有錯誤時，可以向上一級檢察機關(guān)提請復議，但目前尚無法律對復議的主體及程序做出規(guī)定，也沒有涉及對復議結(jié)果仍有異議如何處置的問題。考慮到發(fā)生此情況時案件已進入訴訟程序，從保障公民基本權(quán)利角度思考，對可能出現(xiàn)的異議建議盡可能通過程序解決。

《憲法》賦予監(jiān)察機關(guān)獨立地位后，標志著我國形成了一個更有效、更嚴密的權(quán)力制約體系，監(jiān)察權(quán)與檢察權(quán)從不同的案件管轄范圍發(fā)揮著對公權(quán)力制約的憲法功能。監(jiān)察權(quán)對職務犯罪的調(diào)查，并未影響到檢察權(quán)的法律監(jiān)督與審查起訴職能，反之檢察權(quán)可通過偵查監(jiān)督與提起公訴直接制約監(jiān)察權(quán)，二者互相制約，更好的監(jiān)督國家權(quán)力。隨著反腐敗法律制度體系的不斷完善，司法實踐對監(jiān)察權(quán)與檢察權(quán)行使的銜接路徑拓寬與實施機制創(chuàng)新提出了新的要求，從理論與實踐上研究解決好兩權(quán)銜接問題，具有重要意義。

作者簡介：何建華，山西大學法學院副教授，研究方向：憲法學與行政法學;郝若敏，山西大學法學院碩士研究生，研究方向：憲法學與行政法學。