“鄰避”沖突的行政法研究

劉佳偉

摘 要：隨著中國社會的不斷發(fā)展，城市化進程逐漸加快。為了滿足公眾對于公共基礎(chǔ)服務(wù)的需求，政府開始興建一些鄰避設(shè)施，以促進生活水平的提高。但是鄰避設(shè)施的建設(shè)往往會對設(shè)施周圍居民的日常生活產(chǎn)生一些負(fù)面影響，周圍居民就會產(chǎn)生抵觸和不滿的情緒，并直接導(dǎo)致群體性的居民政府之間的“鄰避”沖突，這對于社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展而言都是十分不利的。據(jù)此，探討了政府該如何走出“鄰避”沖突的現(xiàn)實困境，從行政法的角度對“鄰避”沖突的產(chǎn)生原因進行分析，并提出妥善解決之策，以期問題的早日解決。

關(guān)鍵詞：鄰避沖突;政府行政權(quán);公民權(quán)利

1 鄰避沖突的基本概念及現(xiàn)實困境

1.1 鄰避沖突的基本概念

“鄰避”是一個舶來詞，原詞為“not in my backyard”，在20世紀(jì)70年代在美國《你不要在我的街區(qū)論設(shè)施設(shè)址和補償?shù)膽?zhàn)略重要性》首次提出，在我國，首先提出“鄰避”概念的是來自臺灣地區(qū)的學(xué)者。

在了解鄰避沖突之前，首先要了解鄰避沖突產(chǎn)生的基礎(chǔ)，即鄰避設(shè)施的興建。鄰避設(shè)施是指為了給社會提供公共服務(wù)，使廣大居民能享受到公共福祉，但是在實際上卻給不得不給設(shè)施附近的居民帶來負(fù)面影響的設(shè)施。典型的比如：垃圾場、核電站、殯儀館、煉油廠。

鄰避沖突是指鄰避設(shè)施附近的居民出于對鄰避設(shè)施排斥和抵觸的情緒，為了維護自己的合法利益，消除潛在的健康風(fēng)險，從而采取集體性的抗議方式，甚至是與國家機關(guān)產(chǎn)生直接的正面沖突。筆者認(rèn)為，從本質(zhì)上講，鄰避沖突就是鄰避設(shè)施周圍的居民對自己合法權(quán)益進行訴求，但尋求政府途徑解決而不得，進而產(chǎn)生憤怒不滿的情緒，外化成為一種更加激烈的沖突，這種沖突就是筆者所提到也是本文試圖解決的鄰避沖突。

1.2 現(xiàn)實困境

筆者在此想介紹一下2012年寧波反對PX項目這樣一個典型的案例。PX是一種重要的化工原料，雖然是低毒物質(zhì)，但高濃度和長時間的接觸仍然會對身體造成損害。2012年中石化斥巨資在寧波石化經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)建設(shè)“鎮(zhèn)海煉化一體化項目”項目，盡管符合國家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，但在選址階段沒有向公眾報道，在項目報道后，陸續(xù)有選址附近的居民因為環(huán)保和拆遷補償事由到區(qū)政府信訪，去區(qū)政府了解情況，但遲遲未得到答復(fù)。后來居民到區(qū)政府去信訪，了解具體的情況，但是有關(guān)負(fù)責(zé)人態(tài)度冷漠，遲遲不給答復(fù)。為此，當(dāng)?shù)鼐用癫扇×思w出行的方式在區(qū)政府附近“自由散步”，區(qū)政府采取各種強硬的辦法去處理，但最終沒有成效并作出妥協(xié)取消項目，最終才平息了這場沖突。

在此案件中，我認(rèn)為暴露出兩個比較明顯的政府行政上的不足。首先是公民參與決策的權(quán)力被剝奪。對于鄰避設(shè)施的選址，僅僅采信了專家的意見，而對于影響關(guān)系十分密切的廣大居民，卻沒有參與到?jīng)Q策中來，公民最基本的決定自己權(quán)利義務(wù)的權(quán)力都被隱形剝奪了;其次是對于公民知情權(quán)的漠視，在公民知曉此項目以后，向政府要求公開該項目的相關(guān)信息，例如環(huán)保措施、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)保資金。潛在危險等，政府不僅沒有公開，反而遮遮掩掩，這就是對公民知情權(quán)漠視的典型表現(xiàn)。

對于此類的鄰避設(shè)施，因為其本身具有的負(fù)面屬性，就導(dǎo)致周圍的居民集體性地產(chǎn)生抵觸和反對的情緒，并通過集體抗議的形式去向政府表達自己的不滿，政府也往往因為管理方式的欠缺和處理此類問題的經(jīng)驗不足，從而導(dǎo)致沖突的產(chǎn)生，并久久不能解決。這不僅是對經(jīng)濟的巨大損害，同時也是對政府公信力的巨大抹殺。

2 鄰避沖突產(chǎn)生的原因

2.1 政府管理模式的僵硬

筆者認(rèn)為理想的公共決策方式應(yīng)當(dāng)是所謂的“公共治理”，公共治理是指公共管理與公眾的有效參與相結(jié)合，二者互相促進，互為基礎(chǔ)。這樣能最大限度的落實政策，也能夠提升公共管理的滿意度和效率。但是在我國，目前的政府管理模式還是一種僵硬的“管制”模式，“管制”是指政府憑借著命令式和強制性的手段去實現(xiàn)政府管理的只能。但是很顯然，隨著公民素質(zhì)和法律意識的不斷提升，這種“管制型”的管理模式已經(jīng)不能適應(yīng)社會的要求了。這種“管制”模式下的政府，最直接的結(jié)果就是鄰避設(shè)施項目決策時的自我封閉，從而導(dǎo)致決策錯誤。群眾想要維護自己的合法權(quán)利，卻無渠道可走，只能采取大規(guī)模的沖突，來造成社會輿論，從而進行維權(quán)，從而產(chǎn)生鄰避沖突。

2.2 公眾參與的權(quán)力被實質(zhì)剝奪

對于公民而言，對于與自己切身權(quán)利義務(wù)相關(guān)的行政決策，應(yīng)當(dāng)要有表達自己意愿，參與公共決策的權(quán)利。但是在如今的決策模式下，公眾參與的權(quán)利已經(jīng)被實質(zhì)性的剝奪了。盡管憲法規(guī)定公民有參與公共事務(wù)的權(quán)利，但是在社會實踐中，這種權(quán)利更多地是流于形式。在鄰避設(shè)施選址建設(shè)的過程中，周圍群眾的意見往往是促進正確決策的重要的根據(jù)，但實際上，公民沒有辦法進行有效地參與，就會直接產(chǎn)生一種政府強行犧牲自己的權(quán)利去進行決策但沒有征求本人意見的現(xiàn)象，這種現(xiàn)象會滋生鄰避設(shè)施周圍民眾的不滿，這種不滿就會直接造成公眾權(quán)利對抗政府行政權(quán)力的沖突。

2.3 政府信息公開力度不足

鄰避設(shè)施往往伴隨著一定的負(fù)面效果，于是政府為了項目的審理進行，往往選擇隱瞞這些負(fù)面的信息，促進從而促進項目的順利進行;又或者政府認(rèn)為廣大民眾的專業(yè)水平或者科學(xué)素質(zhì)不足以了解此類專業(yè)的項目，從而認(rèn)為沒有進行政府信息公開的必要。這樣的直接結(jié)果就是加重民眾內(nèi)心的焦慮和不安，從而對政府決策產(chǎn)生懷疑，政府公信力因此下降。下降的直接后果就是對鄰避設(shè)施建設(shè)的排斥、抗拒。如果政府能夠?qū)ο嚓P(guān)的情況進行說明，實現(xiàn)政府與民眾之間有效的信息交互，去解開鄰避設(shè)施附近居民的疑惑，那么對于沖突的緩和肯定能起到十分重要的作用，同時信息的有效共享也可以促進正確決策的達成，實現(xiàn)雙贏的局面，避免鄰避沖突的產(chǎn)生。

3 對于解決鄰避沖突的建議

從現(xiàn)代行政法理論所倡導(dǎo)的而言，行政權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)是在一種協(xié)調(diào)溝通的環(huán)境下進行的，筆者將從現(xiàn)代行政法理論的視角出發(fā)，提出自己的建議。

3.1 加強政府信息公開的落實

筆者認(rèn)為，在鄰避設(shè)施建設(shè)的伊始，就要對該鄰避設(shè)施的具體內(nèi)容進行公開。對于該設(shè)施的選址、帶來的公共利益、存在的環(huán)保風(fēng)險、風(fēng)險解決的初步想法等內(nèi)容公布出來，這樣可以打消公眾心中的疑慮，用一顆平和的心態(tài)去對待這個問題。同時對于該項目的進展?fàn)顩r，政府應(yīng)當(dāng)及時的跟進發(fā)布，這樣民眾對于該項目可以根據(jù)時下的情況提出自己的意見，不僅有助于鄰避設(shè)施的建設(shè)，也有助于消除潛在的未知風(fēng)險。對于專業(yè)方面的知識，政府可以安排有關(guān)專家去進行解釋或者說明，這樣有助于讓民眾了解這個項目，從而讓民眾能夠用更加科學(xué)的眼光去看待這個鄰避設(shè)施，而不是用主觀的想法去臆斷，這樣能有效地解決信息不對等導(dǎo)致的誤會。同時對于信息公開媒體的選擇，政府應(yīng)當(dāng)有一個信息發(fā)布的專門渠道，筆者認(rèn)為互聯(lián)網(wǎng)是最高效、最便捷的信息公開渠道。政府有一個信息公開的專業(yè)門戶，可以消除虛假消息帶來的不必要恐慌，也有助于民眾監(jiān)督政府部門，實現(xiàn)雙贏。

3.2 完善公眾參與決策的機制

憲法賦予了公民管理國家事務(wù)的權(quán)利，但人民往往不是以直接決策者的身份去參與國家事務(wù)，這就決定了政府也不可能做到事事都有公眾參與決策。但是公民對于與自己有利害關(guān)系的決策時，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)有直接參與決策的權(quán)利。對于鄰避設(shè)施的建設(shè)，筆者認(rèn)為可以設(shè)立一個臨時的鄰避設(shè)施協(xié)調(diào)機構(gòu)，來專門處理關(guān)于鄰避項目的諸多問題，這樣把公民納入到鄰避項目的決策過程中來，可以有效地解決潛在風(fēng)險，保障相關(guān)公民管理國家事務(wù)的權(quán)利。同時對于決策，政府應(yīng)當(dāng)改變從前只聽取專家意見的傳統(tǒng)做法，應(yīng)當(dāng)將專家的專業(yè)意見和民眾的利益訴求綜合考慮，或者將專家和民眾放在同一個決策程序中，讓專家綜合考慮民眾的現(xiàn)實要求，從而得出一個既符合科學(xué)理論的要求，也符合現(xiàn)實利益需要的優(yōu)秀決策。本質(zhì)上而言，鄰避沖突就是私人權(quán)利與行政權(quán)力的碰撞，讓民眾參與到?jīng)Q策中來，可以從根源解決碰撞產(chǎn)生，大大規(guī)避風(fēng)險，從而減少沖突的產(chǎn)生。

3.3 建立完備的補償機制

鄰避設(shè)施本身的性質(zhì)就決定了它會損害一部分人的利益，但是鄰避設(shè)施本身卻是為了造福更廣大的民眾。公共利益的需要往往需要舍棄掉小的利益，這是歷史發(fā)展的規(guī)律，也是現(xiàn)實的客觀需求。因此，對于確實要損害一部分人民的利益以求得社會的發(fā)展時，一個完備的補償機制就顯得十分重要。筆者認(rèn)為補償機制需要具有兩個要求：一是補償措施的制定要盡可能的早、盡可能的合理。這樣可以讓民眾看到政府的態(tài)度和決心;二是補償措施落實要到位，不要引起后續(xù)新一輪的爭議。補償措施要盡可能的符合客觀需要，以求得鄰避設(shè)施的順利進行。一味的停建，不僅不利于沖突的解決，同時也很難從根源上解決問題。妥善處理好鄰避設(shè)施帶來的副作用，對周圍民眾進行合理的補償，不僅有利于社會穩(wěn)定，也能夠促進公共基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展。

4 結(jié)語

鄰避設(shè)施是隨著社會發(fā)展需要所不可避免的，其所帶來的鄰避沖突也難免會持續(xù)存在，這樣普遍的問題，應(yīng)當(dāng)有一個行之有效的處理策略來進行解決。

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