陽(yáng)光下的權(quán)力規(guī)則體系

李和中+石智剛

【摘要】公權(quán)力不透明、不公開(kāi)，是權(quán)力腐敗的根源。要建設(shè)廉潔政府，就必須從權(quán)力清單制度入手。這是廉政建設(shè)的必由之路和基礎(chǔ)工程。從權(quán)力清單到責(zé)任清單，再到廉政清單，反映的是限制公權(quán)力的路線圖。它傳遞的是“權(quán)力清理、責(zé)任落實(shí)、權(quán)力監(jiān)督”這一防腐倡廉的正能量。當(dāng)“廉政清單”被繪制并真正產(chǎn)生作用時(shí)，這就無(wú)異于有一套置于陽(yáng)光之下的權(quán)力“游戲規(guī)則”。在這個(gè)規(guī)則下，政府官員都清楚自己的權(quán)力、責(zé)任，專權(quán)、擅權(quán)、濫權(quán)就會(huì)受到有效制約，就能真正落實(shí)“權(quán)為民所用”。

【關(guān)鍵詞】公共權(quán)力 公民權(quán)利 權(quán)力清單 責(zé)任清單 廉政清單

【中圖分類(lèi)號(hào)】D262 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

法國(guó)著名哲學(xué)家孟德斯鳩在《論法的精神》一書(shū)中指出：“一切有權(quán)力的人都愛(ài)濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不變的經(jīng)驗(yàn)，防止權(quán)力濫用的辦法，就是用權(quán)力約束權(quán)力，權(quán)力不受約束必然產(chǎn)生腐敗。”①約束權(quán)力的最好辦法是 “把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”里，從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看就是要從制度上確立權(quán)力的邊界，即建立權(quán)力清單制度，讓權(quán)力在公開(kāi)透明中運(yùn)行。

權(quán)力清單：作用與意義

黨的十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，明確提出了“推行地方各級(jí)政府及其工作部門(mén)權(quán)力清單制度，依法公開(kāi)權(quán)力運(yùn)行流程”②的要求。權(quán)力清單制度，就是要界定清楚每個(gè)職能部門(mén)、每個(gè)單位、每個(gè)崗位的職責(zé)與權(quán)力邊界，讓民眾都知曉權(quán)力的“家底”。規(guī)范和明確權(quán)力運(yùn)行的程序、環(huán)節(jié)、過(guò)程、責(zé)任，而且要做到可執(zhí)行、可考核、可問(wèn)責(zé)，要公開(kāi)行政權(quán)力，先得知道一個(gè)單位、一個(gè)崗位到底有多少權(quán)力。即要求權(quán)力只能在某個(gè)部門(mén)、崗位被明確賦予的職責(zé)和邊界之內(nèi)活動(dòng)。某個(gè)權(quán)力崗位能做什么，不能做什么，便一目了然了。

可見(jiàn)，權(quán)力清單，簡(jiǎn)單說(shuō)來(lái)就是依法優(yōu)化和公開(kāi)權(quán)力運(yùn)行流程，逐步形成權(quán)責(zé)清晰、程序嚴(yán)密、運(yùn)行公開(kāi)、監(jiān)督有效的行政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，以有效解決權(quán)力運(yùn)行中存在的不作為、亂作為、權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法、相互推諉、監(jiān)管缺位、暗箱操作、權(quán)力尋租等突出問(wèn)題。這個(gè)清單一旦公之于眾，意義很大。

權(quán)力清單作為一種制度性授權(quán)機(jī)制，它要求對(duì)事務(wù)的辦理流程、相關(guān)的法律依據(jù)、需要提交的證據(jù)材料、崗位的權(quán)責(zé)范圍以及獎(jiǎng)懲措施做出非常具體的規(guī)定，這無(wú)疑是我國(guó)政府內(nèi)部管理的一場(chǎng)革命，將使公職人員的工作作風(fēng)和政府的工作效率產(chǎn)生質(zhì)的飛躍。以清單形式對(duì)各項(xiàng)權(quán)力的邊界進(jìn)行明確規(guī)定，不僅對(duì)權(quán)力越界行為有了抵制、制約、監(jiān)督、查辦、懲處的明確標(biāo)準(zhǔn)，能有效減少各種權(quán)力越界行為，維護(hù)法律法規(guī)的權(quán)威性，而且也給包括市場(chǎng)行為在內(nèi)的各種社會(huì)行為在邊界之內(nèi)和底線之上留下了足夠活動(dòng)空間，有利于公民遵紀(jì)守法和市場(chǎng)主體依法經(jīng)營(yíng)。

政府“法無(wú)授權(quán)不可為”，建立各級(jí)政府的權(quán)力清單制度，實(shí)際上正是政府轉(zhuǎn)變職能，使市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用的真正落實(shí)。根據(jù)本屆政府把現(xiàn)有行政審批事項(xiàng)再削減1/3的要求，2013年已分批取消和下放了416項(xiàng)行政審批事項(xiàng)。簡(jiǎn)政放權(quán)的成果也已經(jīng)顯現(xiàn)。全面建立各級(jí)政府的權(quán)力清單制度，就意味著該曬出權(quán)力清單的不僅僅是中央政府部門(mén)，還包括地方各級(jí)政府。近期，各地密集推出地方版的權(quán)力清單，開(kāi)啟大規(guī)?！皶駟巍毙袆?dòng)。比如，浙江富陽(yáng)公布了全國(guó)首份縣級(jí)政府部門(mén)權(quán)力清單，同時(shí)向社會(huì)公眾征詢意見(jiàn)并接受公眾監(jiān)督；浙江省宣布今年起將全面推行政府權(quán)力清單制度；安徽省試點(diǎn)實(shí)施省級(jí)政府機(jī)關(guān)行政職權(quán)清理改革，并要求試點(diǎn)單位曬出“權(quán)力運(yùn)行圖”；武漢市權(quán)力清單已基本制定完成，詳細(xì)清單即將公布，權(quán)力運(yùn)行流程圖、責(zé)任清單也將出爐。

權(quán)力清單制度的作用之一是借助清單厘清權(quán)力邊界，限定政府權(quán)力。首先，建立權(quán)力清單制度需要厘清政府權(quán)力邊界。在重新梳理政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系，也就是盧曼所提到的政治系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)和民間組織的關(guān)系的基礎(chǔ)上，合理界定政府職權(quán)。在三者的關(guān)系中，市場(chǎng)和社會(huì)的發(fā)展程度構(gòu)成界定政府職權(quán)的邏輯基礎(chǔ)。③進(jìn)入新世紀(jì)，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速、充滿活力，市場(chǎng)體系日益開(kāi)放，市場(chǎng)由在經(jīng)濟(jì)資源配置中起基礎(chǔ)性作用發(fā)展到在經(jīng)濟(jì)資源配置中起決定性作用。市場(chǎng)的完善和發(fā)展為其在經(jīng)濟(jì)生活中扮演主要角色提供了可能；與此同時(shí)，隨著體制改革的推進(jìn)，我國(guó)社會(huì)組織不斷發(fā)展，社會(huì)自組織能力不斷增強(qiáng)。社會(huì)組織的快速增長(zhǎng)及其在社會(huì)生活中作用的不斷凸顯，大大拓展了社會(huì)的包容力與多元化格局，在增大社會(huì)資本的同時(shí)提高了公民參與社會(huì)活動(dòng)的能力，創(chuàng)新著社會(huì)治理的模式。當(dāng)市場(chǎng)的配置能力不斷強(qiáng)調(diào)和優(yōu)化、社會(huì)自組織能力不斷發(fā)展和成熟時(shí)，李克強(qiáng)所說(shuō)的“市場(chǎng)能辦的，多放給市場(chǎng)。社會(huì)可以做好的，就交給社會(huì)。政府管住、管好它應(yīng)該管的事”構(gòu)成了當(dāng)前界定政府職權(quán)和實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變的重要課題，要明確劃分出社會(huì)組織的界限，明晰在什么樣的領(lǐng)域范圍內(nèi)政府不能利用公共權(quán)力介入和干涉社會(huì)活動(dòng)。在此基礎(chǔ)上，我們能夠相對(duì)清晰地了解國(guó)家權(quán)力活動(dòng)的邊界，政府的活動(dòng)空間應(yīng)該局限在規(guī)劃制定、制度設(shè)計(jì)、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)治理等方面。

其次，建立權(quán)力清單制度需要厘清各層級(jí)政府的權(quán)力。我國(guó)政府權(quán)力亂象不僅表現(xiàn)在政府越權(quán)，也表現(xiàn)在各層級(jí)政府之間的職權(quán)劃分不清。在計(jì)劃體制下，為保證行政命令及時(shí)下達(dá)，增強(qiáng)行政控制，提高行政效率，要求我國(guó)各層級(jí)政府的職能高度重合，機(jī)構(gòu)設(shè)置高度一致，導(dǎo)致各層級(jí)政府之間的職權(quán)界定不清。從中央政府與地方政府的關(guān)系及其在政府治理和社會(huì)治理中扮演的不同角色來(lái)看，各級(jí)政府的職責(zé)和功能應(yīng)該構(gòu)成互補(bǔ)關(guān)系，而不應(yīng)該是高度同一的架構(gòu)。因此，在厘清政府職權(quán)之后，權(quán)力清單制度的建立需要明確各級(jí)政府的權(quán)力，通過(guò)列舉法劃分不同層級(jí)政府的職責(zé)和權(quán)限。中央政府通過(guò)列舉方式明晰權(quán)力，所列舉的權(quán)力就不應(yīng)該出現(xiàn)在地方政府的權(quán)力清單中，各地方政府也應(yīng)該通過(guò)列舉明晰不同層級(jí)政府的權(quán)力。

再次，建立權(quán)力清單制度需要厘清各政府部門(mén)的權(quán)力。我國(guó)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置遵循“條塊結(jié)合”模式，“條”反映的是行政組織結(jié)構(gòu)的縱向關(guān)系，“塊”反映的是行政組織結(jié)構(gòu)的橫向關(guān)系，在“條”與“塊”的架構(gòu)中，政府部門(mén)之間職責(zé)重疊、交叉不清的問(wèn)題不可避免，“九龍治水”“政出多門(mén)”、推諉扯皮、效率低下等現(xiàn)象層出不窮，影響了政府協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)和行政效能。更有甚者，有些政府機(jī)構(gòu)以部門(mén)利益為行為導(dǎo)向，有利益則作為，無(wú)利益則不作為，嚴(yán)重影響了黨和政府的形象。在此意義上講，厘清政府部門(mén)的權(quán)力邊界有助于改進(jìn)黨風(fēng)、政風(fēng)和行風(fēng)，促進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)工作。

權(quán)力清單制度的作用之二是借助權(quán)力清單推進(jìn)權(quán)力透明，制約政府權(quán)力。路易斯·布蘭代斯曾說(shuō)：“陽(yáng)光是最好的防腐劑，路燈是最好的警察”。④習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào)應(yīng)保障“權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行”。然而，對(duì)于普通公民而言，權(quán)力具有某種“神秘感”。權(quán)力的神秘體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，民眾不知曉公共權(quán)力的內(nèi)容和范圍，不知道政府應(yīng)該做什么，不應(yīng)該做什么，必須做什么；另一方面，民眾缺乏對(duì)公共權(quán)力運(yùn)行程序的了解，不知道政策是如何出臺(tái)的，政府權(quán)力是如何運(yùn)作的。我國(guó)對(duì)公共權(quán)力的界定比較模糊，界定公共權(quán)力的相關(guān)制度缺少程序性約束規(guī)定。這兩方面的問(wèn)題勢(shì)必為一些官員制造了權(quán)力濫用的空間，導(dǎo)致權(quán)力運(yùn)行的隨意性，使政府權(quán)力可以隱藏在社會(huì)監(jiān)督的盲區(qū)里，為腐敗的滋生提供了土壤。因此，權(quán)力清單透明，首先應(yīng)公開(kāi)權(quán)力內(nèi)容清單。各級(jí)政府可以將掌控的權(quán)力在政府網(wǎng)站進(jìn)行公開(kāi)，民眾只需登錄網(wǎng)站就可以查詢和了解政府及各職能部門(mén)的職權(quán)事項(xiàng)，知曉政府“可以做什么”和“必須做什么”。其次，應(yīng)公開(kāi)權(quán)力運(yùn)行程序。我國(guó)政府行政活動(dòng)缺乏程序的剛性，存在不遵循程序或無(wú)可操作程序的現(xiàn)象，導(dǎo)致行政活動(dòng)的隨意性。權(quán)力清單制度有助于我們劃定政府權(quán)力運(yùn)行的流程圖，明確權(quán)力運(yùn)行的步驟。權(quán)力清單制度是建立陽(yáng)光政府和透明政府的基本要求，只有讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，才能以黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗的新成效服務(wù)于民、回饋于民、取信于民。

權(quán)力清單的作用之三是權(quán)力公開(kāi)。一個(gè)成熟的法治社會(huì)，公民對(duì)政府權(quán)力及其運(yùn)作“洞若觀火”應(yīng)是一種常態(tài)。在法治框架下，公權(quán)力和私權(quán)利的行使都要以法律為依據(jù)。由于政府權(quán)力具有強(qiáng)制性，且大多直接涉及公民的實(shí)際利益，如果不加以嚴(yán)格規(guī)范和約束，政府權(quán)力濫用的結(jié)果，很容易造成公民權(quán)利的受損、流失。

權(quán)力清單的公開(kāi)公布，是一種政府責(zé)任意識(shí)的主動(dòng)擔(dān)當(dāng)。政務(wù)信息公開(kāi)，既是時(shí)代的產(chǎn)物，也是社會(huì)的呼喚。在此背景之下，主動(dòng)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任和時(shí)代感知，無(wú)疑是進(jìn)步且符合民意民心的?？梢孕攀帜閬?lái)的例子很多，譬如河北邯鄲市設(shè)立政民互動(dòng)大廳，實(shí)行“通透式辦公”，市民可以直接敲門(mén)進(jìn)入政府主要領(lǐng)導(dǎo)的辦公室；陜西咸陽(yáng)市拆除機(jī)關(guān)大院圍墻，允許市民自由出入市政府大樓辦事。上述地方的做法其實(shí)都是時(shí)下滿足公眾知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)的著力之舉，最大程度地方便了群眾，同時(shí)也提高了行政效率、降低了行政成本。

權(quán)力清單的公開(kāi)為監(jiān)督政府權(quán)力創(chuàng)造了條件。一方面，通過(guò)公開(kāi)權(quán)力清單，保障了人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，有利于人民群眾監(jiān)督政府及其工作部門(mén)、工作人員正確行使行政權(quán)力，實(shí)現(xiàn)依法行政，防止不作為、亂作為等行政權(quán)力被濫用現(xiàn)象的發(fā)生。另一方面，公布“權(quán)力清單”，既有利于人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督等外在形式依照“清單”監(jiān)督官員的權(quán)力，也有利于官員依照“清單”內(nèi)在地約束自己的權(quán)力，使官員首先弄清楚，自己究竟有多大的權(quán)力，自己到底能做什么，不能做什么，能做的應(yīng)當(dāng)通過(guò)什么樣的程序去做，從而避免權(quán)力缺位、權(quán)力越位和胡亂作為現(xiàn)象。

權(quán)力清單的作用之四是公民權(quán)利的落實(shí)。政府權(quán)力和公民權(quán)利是現(xiàn)代政治生活中最重要的一對(duì)關(guān)系。無(wú)論從西方的人民主權(quán)理論或從我國(guó)“一切權(quán)力屬于人民”的角度分析，公民權(quán)利構(gòu)成政府權(quán)力的基礎(chǔ)，形成公共權(quán)力的本源。因此，公共權(quán)力應(yīng)該以保護(hù)公民權(quán)利為宗旨，國(guó)家制度應(yīng)該是公民權(quán)利“法律化的事實(shí)”。然而，盡管公共權(quán)力來(lái)源于公民權(quán)利，但是它一經(jīng)形成就獨(dú)立于公民權(quán)利之外，以凌駕于社會(huì)之上的姿態(tài)而存在。所以，政府權(quán)力具有天然的自利性和擴(kuò)張性。相對(duì)于公民權(quán)利而言，公共權(quán)力具有無(wú)可比擬的強(qiáng)勢(shì)。從人類(lèi)社會(huì)的歷史發(fā)展來(lái)看，政府權(quán)力強(qiáng)勢(shì)而公民權(quán)利弱勢(shì)是其總體特征，政府權(quán)力以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾，而公民權(quán)利則依托于個(gè)人的力量。政府權(quán)力的擴(kuò)大往往會(huì)以犧牲公民權(quán)利為代價(jià)，如果缺乏有效的制度設(shè)計(jì)來(lái)制約政府權(quán)力，政府權(quán)力就有可能侵害公民權(quán)利。因此，約束政府權(quán)力與保障公民權(quán)利理應(yīng)構(gòu)成制度設(shè)計(jì)的基本原則。利用權(quán)力清單制度，我們可以明確和列舉每一項(xiàng)政府權(quán)力，將政府權(quán)力限定在許可的邊界內(nèi)。對(duì)政府權(quán)力的制約既是對(duì)公民權(quán)利的保護(hù)，也是對(duì)公民自由活動(dòng)空間的拓展，保障了公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。公開(kāi)了權(quán)力清單，還應(yīng)向社會(huì)公布公民的權(quán)利清單，詳細(xì)、清楚地告訴公民自身有哪些權(quán)利，怎么行使權(quán)利，當(dāng)權(quán)利受到侵害時(shí)該怎樣依法維權(quán)。如果僅有權(quán)力清單而缺少權(quán)利清單，少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部可能滋生權(quán)力的自傲與自恃，把行政權(quán)力凌駕于公民權(quán)利之上。一張權(quán)利清單無(wú)異于一針“清醒劑”，時(shí)刻警醒領(lǐng)導(dǎo)干部，權(quán)力是人民賦予的，權(quán)力應(yīng)當(dāng)敬畏權(quán)利，權(quán)力應(yīng)當(dāng)為權(quán)利服務(wù)。

建立權(quán)力清單制度，一是要在“清理”二字上下力氣。要全面清理各類(lèi)審批事項(xiàng)，建立行政審批事項(xiàng)目錄清單，清單之外，一律不能設(shè)置行政審批事項(xiàng)。而且政府并不是萬(wàn)能的，不能包辦一切事務(wù)，要切實(shí)把地方政府手中不必要的權(quán)力削減掉。權(quán)力的清理過(guò)程，必然是一個(gè)博弈過(guò)程。比如，過(guò)多過(guò)濫的審批權(quán)傷害了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但削減審批權(quán)注定是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程。改良往往就是溫和、漸進(jìn)的變革。唯有深入的清理，權(quán)力清單才能有質(zhì)量，權(quán)力邊界的厘清也因此更具意義。二是要在“透明”二字上下力氣。透明才好監(jiān)督，權(quán)力清單才能派上用場(chǎng)。權(quán)力的公開(kāi)當(dāng)為普遍原則，不公開(kāi)應(yīng)是例外。凡是不涉及國(guó)家機(jī)密的公共權(quán)力，理應(yīng)在強(qiáng)制公開(kāi)之列，接受民眾監(jiān)督。三是要在“執(zhí)行”二字上下力氣。嚴(yán)格督查問(wèn)責(zé)，保證執(zhí)行到位，權(quán)力清單制度才能發(fā)揮應(yīng)有效用。當(dāng)權(quán)力清單制度逐步建立，當(dāng)權(quán)力運(yùn)行的程序、環(huán)節(jié)、過(guò)程、責(zé)任逐漸規(guī)范，這個(gè)時(shí)候，就應(yīng)該強(qiáng)調(diào)可執(zhí)行、可問(wèn)責(zé)。執(zhí)行到位與否，關(guān)乎權(quán)力清單制度最終的成效。四是要從源頭上減少審批環(huán)節(jié)、降低審批門(mén)檻、激發(fā)市場(chǎng)活力，讓能做的人都有參與的渠道和可能，這實(shí)際是對(duì)政府管理效能、公共服務(wù)能力提出了更高的要求。為此，不僅要提高事前審批的效率，更要求在事中、事后監(jiān)管中采取行之有效的辦法。

總之，建立各級(jí)政府的權(quán)力清單制度，實(shí)際是要求政府轉(zhuǎn)變職能，處理好與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系，激發(fā)市場(chǎng)活力，使市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定作用，同時(shí)更好地發(fā)揮政府作用，這是深化改革在政府管理體制方面的真正落實(shí)，并最終形成符合中國(guó)國(guó)情的現(xiàn)代政府。