鄉(xiāng)村振興視角下農(nóng)村宅基地退出與補(bǔ)償機(jī)制實(shí)踐模式研究

劉丹丹

摘 要：農(nóng)村宅基地的退出與補(bǔ)償機(jī)制能夠?qū)崿F(xiàn)我國(guó)城鄉(xiāng)人地資源的優(yōu)化配置，提高廣大農(nóng)村宅基地的實(shí)際利用效率。越來(lái)越多的地區(qū)和城市開(kāi)始逐步開(kāi)展農(nóng)村宅基地退出與補(bǔ)償?shù)姆e極嘗試。通過(guò)梳理典型地區(qū)或城市農(nóng)村宅基地退出與補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐模式;對(duì)其宅基地退出與補(bǔ)償機(jī)制中涉及到的基本思路進(jìn)行分析;并基于保障農(nóng)民權(quán)益、土地集約利用、資金平衡方式、操作的可推廣性四個(gè)維度對(duì)典型地區(qū)的具體實(shí)踐模式進(jìn)行評(píng)價(jià);對(duì)鄉(xiāng)村振興視角下我國(guó)廣大農(nóng)村應(yīng)該如何健全宅基地退出與補(bǔ)償機(jī)制提出建議。

關(guān)鍵詞：宅基地;鄉(xiāng)村振興;土地改革

0 引言

我國(guó)農(nóng)村宅基地的退出與補(bǔ)償機(jī)制是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興偉大目標(biāo)的有效途徑。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，廣大農(nóng)村在城市化與工業(yè)化雙重推動(dòng)下呈現(xiàn)出新時(shí)代的新問(wèn)題。城市的快速發(fā)展不僅使得大量農(nóng)村人口遷入城鎮(zhèn)，土地資源的稀缺性體現(xiàn)的愈發(fā)明顯。一方面，從城市來(lái)看，快速的城鎮(zhèn)化與工業(yè)化使得城鎮(zhèn)居民對(duì)住房品質(zhì)、公共設(shè)施條件以及環(huán)境的要求逐漸提高，由此滋生了城市方面對(duì)建設(shè)用地的大量需求;另一方面，從農(nóng)村來(lái)看，農(nóng)村常住人口逐漸減少，“空心村”的數(shù)量一直在高速增加，農(nóng)村基地閑置浪費(fèi)等問(wèn)題異常突出。鑒于城市與農(nóng)村的不協(xié)調(diào)發(fā)展，城鄉(xiāng)兩端均造成了大量土地資源的浪費(fèi)，農(nóng)村土地制度亟待開(kāi)展新一輪的改革。

2018年，中央一號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》中在我國(guó)鄉(xiāng)村振興的總框架中將農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的改革構(gòu)想進(jìn)行原則部署。探索推動(dòng)宅基地退出與補(bǔ)償機(jī)制，有利于逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地市場(chǎng)的盤(pán)活，不僅能夠破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展;同時(shí)推動(dòng)社會(huì)資本積極引入農(nóng)村，使我國(guó)廣大農(nóng)村走向振興發(fā)展之路。在這樣的大背景下，探索農(nóng)村宅基地的退出與補(bǔ)償機(jī)制對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具備必要的實(shí)際意義。

1 典型地區(qū)農(nóng)村宅基地退出與補(bǔ)償實(shí)踐模式

為了加快城鄉(xiāng)兩端統(tǒng)籌發(fā)展，各地區(qū)或城市均針對(duì)農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償做出了具體的實(shí)踐與探索，嘗試建立了多元化的宅基地退出補(bǔ)償模式?？紤]到各地區(qū)、城市之間具體做法的差異，可將諸多實(shí)踐模式大體分為括宅基地置換補(bǔ)償、宅基地收儲(chǔ)、資本化補(bǔ)償三種。

1.1 宅基地置換補(bǔ)償模式

1.1.1 浙江嘉興的“兩分兩換”實(shí)踐

聚焦浙江嘉興的“兩分兩換”實(shí)踐模式，其核心即將“宅基地”和“承包地”分開(kāi)，將“搬遷”與“土地流轉(zhuǎn)”分開(kāi)。在村民依法自愿的行為基礎(chǔ)之上，以自家宅基地來(lái)置換城鎮(zhèn)的房產(chǎn)、以自家土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)來(lái)置換相應(yīng)的社會(huì)福利保障。同時(shí)，基于“耕地占補(bǔ)平衡”原則之上，將復(fù)墾的耕地指標(biāo)置換為商業(yè)或工業(yè)用地的模式來(lái)平衡巨額財(cái)政投入。

1.1.2 天津“宅基地?fù)Q房”模式

該模式以“堅(jiān)持農(nóng)民承包責(zé)任制不變”“耕地總量不減少”為基本原則，充分尊重當(dāng)?shù)卮迕竦膫€(gè)人意愿，由當(dāng)?shù)卣M(jìn)行指導(dǎo)工作，開(kāi)展新型小城鎮(zhèn)的規(guī)劃、設(shè)計(jì)和建設(shè)，最終建成有特色、適于產(chǎn)業(yè)聚集和生態(tài)宜居的新型小城鎮(zhèn)。若村民自愿退出自己的宅基地，可以按照提前設(shè)定的置換標(biāo)準(zhǔn)無(wú)償?shù)負(fù)Q取新型小城鎮(zhèn)中的住宅。

1.2 “宅基地收儲(chǔ)”模式

江蘇宿遷的“宅基地收購(gòu)儲(chǔ)備”模式是對(duì)城鎮(zhèn)國(guó)有土地收購(gòu)儲(chǔ)備的借鑒。首先，由宿遷市政府在各區(qū)、縣設(shè)立農(nóng)村集體建設(shè)用地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu);村民自愿退出自家閑置的宅基地或者其他集體建設(shè)用地使用權(quán)，農(nóng)村集體建設(shè)用地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)可通過(guò)實(shí)施市場(chǎng)化的手段，對(duì)其進(jìn)行統(tǒng)一的收購(gòu)與復(fù)墾。

1.3 宅基地資本化補(bǔ)償模式

1.3.1 四川“土地銀行”模式

四川省彭州市立足于農(nóng)村宅基地使用權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)農(nóng)民將閑置或低效利用的土地集中起來(lái)，存入“土地銀行”?！巴恋劂y行”將農(nóng)戶(hù)存入的土地貸給其他的土地需求者，以便開(kāi)展大規(guī)模的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。在這種模式下，農(nóng)村閑置、分散的宅基地資源得以盤(pán)活，村民對(duì)宅基地及承包地的處置權(quán)利得以保障。

1.3.2 重慶“地票交易”模式

重慶“地票交易”制度的核心是以“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”和“耕地占補(bǔ)平衡”為基礎(chǔ)，以村民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織完全自愿退出宅基地為前提，以保障村民集中居住等為具體方式，節(jié)省出農(nóng)村建設(shè)用地。將節(jié)省出的建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，節(jié)余出的“建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)”來(lái)消化城市對(duì)于建設(shè)用地需求，具體手段可以通過(guò)農(nóng)村土地交易所將“地票”面向社會(huì)進(jìn)行公開(kāi)的市場(chǎng)化交易。

2 基于宅基地退出與補(bǔ)償機(jī)制基本思路的模式分析

宅基地承載著廣大農(nóng)民最為現(xiàn)實(shí)的居住保障功能，關(guān)系到作為農(nóng)民最直接、最根本的利益問(wèn)題。作為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的有效途徑，農(nóng)村宅基地置換補(bǔ)償?shù)倪^(guò)程應(yīng)遵循以下的基本思路：第一，應(yīng)以保障農(nóng)民權(quán)益為基本準(zhǔn)則，以維護(hù)農(nóng)民的核心利益是作為解決農(nóng)村問(wèn)題的根本立足點(diǎn)，在這個(gè)過(guò)程中合理維護(hù)農(nóng)村土地權(quán)屬變更過(guò)程中的政治利益，兼顧農(nóng)村宅基地的保障功能與財(cái)產(chǎn)價(jià)值功能，反之在補(bǔ)償過(guò)程中以實(shí)現(xiàn)保障農(nóng)民社會(huì)權(quán)益的根本準(zhǔn)則;第二，在農(nóng)村宅基地的使用效率方面也應(yīng)遵循土地集約利用的指導(dǎo)思想，基于集約用地原則之上優(yōu)化農(nóng)村生活生產(chǎn)空間;第三，財(cái)政資金的支撐是宅基地退出與補(bǔ)償實(shí)踐穩(wěn)步推進(jìn)的保障，能否實(shí)現(xiàn)資金平衡是開(kāi)展宅基地退出與補(bǔ)償機(jī)制的關(guān)鍵;第四，在尊重差異化的宅基地退出與補(bǔ)償方案的前提下，典型區(qū)域的宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)具有可操作性與可推廣性，才能進(jìn)一步探索推進(jìn)退出補(bǔ)償機(jī)制、深化改革的系列工作。筆者從如何保障農(nóng)民權(quán)益、實(shí)現(xiàn)集約用地的目標(biāo)、保障資金的平衡，以及該模式的可操作性四方面進(jìn)行具體分析。

2.1 農(nóng)民權(quán)益

從保障農(nóng)民權(quán)益的角度來(lái)看，想要有效地推行農(nóng)村宅基地置換補(bǔ)償機(jī)制，必須以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障機(jī)制和就業(yè)機(jī)制為基本前提。根據(jù)上文的梳理，嘉興的“兩分兩換”模式以政府為主體引導(dǎo)組織的農(nóng)民職業(yè)培訓(xùn)，很大程度上幫助解決農(nóng)民的再就業(yè)過(guò)程中涉及到的諸多問(wèn)題。四川“土地銀行”的模式為廣大農(nóng)戶(hù)和其他的市場(chǎng)主體搭建了一個(gè)公共平臺(tái)，通過(guò)暫時(shí)性地過(guò)渡土地使用權(quán)，讓市場(chǎng)不同主體的需求得到滿足，即使農(nóng)村村民通過(guò)閑置土地獲得較穩(wěn)定的財(cái)產(chǎn)性收入和工資收入，同時(shí)給農(nóng)民留有生存和發(fā)展的保障。重慶“地票”模式不僅有利于促進(jìn)農(nóng)民增收、保障農(nóng)民權(quán)益，在改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件的基礎(chǔ)之上同時(shí)實(shí)現(xiàn)城市反哺農(nóng)村的效果。

2.2 集約用地

從集約用地的角度來(lái)看，農(nóng)村宅基地的布局存在明顯的地域差異，各地區(qū)在開(kāi)展農(nóng)村宅基地退出與補(bǔ)償工作時(shí)均體現(xiàn)土地集約利用的原則。不同的模式雖然形式不同，做法有差異，但均將農(nóng)民退出的宅基地進(jìn)行統(tǒng)一組織復(fù)耕。諸多做法殊途同歸，既保護(hù)了耕地紅線不受損，又推動(dòng)實(shí)現(xiàn)了耕地占補(bǔ)平衡;同時(shí)，通過(guò)拆舊建新集約利用土地，既能減輕土地的閑置浪費(fèi)，提高了農(nóng)村宅基地閑散低下的利用效率，又在一定程度上緩解城鄉(xiāng)土地供求關(guān)系之間的現(xiàn)實(shí)矛盾。

2.3 資金平衡

從資金平衡的角度來(lái)看，天津是“宅基地?fù)Q房”項(xiàng)目模式通過(guò)以土地出讓收益權(quán)質(zhì)押方式由銀行貸款獲取資金，置換出的經(jīng)營(yíng)性用地以“招拍掛”進(jìn)行市場(chǎng)化有償公開(kāi)出讓?zhuān)找娌糠址催^(guò)來(lái)用于小城鎮(zhèn)的建設(shè)。浙江嘉興的“兩分兩換”試點(diǎn)以政府巨額財(cái)政投入作為該模式順利開(kāi)展的基礎(chǔ)保證，與此同時(shí)籌集各類(lèi)社會(huì)資金，確立了政府、銀行、農(nóng)民共同參與的閉環(huán)，形成較為合理的農(nóng)村土地整治運(yùn)行模式。重慶的“地票交易”模式使得固化的土地資源轉(zhuǎn)化為可流動(dòng)的資本，在交易過(guò)程中又實(shí)現(xiàn)了建設(shè)用地指標(biāo)的商品化、市場(chǎng)化，合理促進(jìn)宅基地退出與補(bǔ)償模式資金的平衡。

2.4 推廣難度

從操作的可推廣性來(lái)看，嘉興的實(shí)踐過(guò)程中，政府憑借較高的信譽(yù)度背書(shū)，在此背景下，銀行愿意以預(yù)期的土地復(fù)墾指標(biāo)提供抵押貸款的服務(wù)，政府靠交易土地復(fù)墾指標(biāo)的收入來(lái)還本付息，這樣的經(jīng)驗(yàn)對(duì)于其他地區(qū)的管理與創(chuàng)新具有學(xué)習(xí)借鑒意義。在上文對(duì)于“土地銀行”模式的分析中提到土地需求者不直接與農(nóng)戶(hù)打交道，這種做法一方面降低了其風(fēng)險(xiǎn)和成本，充分體現(xiàn)了農(nóng)民對(duì)宅基地及承包地的處置權(quán)利，是城鄉(xiāng)一體化改革中的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的創(chuàng)新，同時(shí)對(duì)于我國(guó)農(nóng)村真正實(shí)現(xiàn)規(guī)?；霓r(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)具有重要意義。重慶“地票交易”實(shí)踐通過(guò)建立一個(gè)“地票”交易市場(chǎng)，充分地調(diào)動(dòng)了市場(chǎng)活力，能夠有效盤(pán)活農(nóng)村集體建設(shè)用地資源，最大限度地優(yōu)化農(nóng)用地與建設(shè)用地的空間布局，具有很強(qiáng)的推廣意義。

3 健全農(nóng)村宅基地退出與補(bǔ)償機(jī)制的建議

第一，拓寬農(nóng)村融資渠道，以支撐宅基地置換補(bǔ)償機(jī)制的長(zhǎng)期穩(wěn)定推進(jìn)。就我國(guó)廣大農(nóng)村當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，各地宅基地退出與補(bǔ)償實(shí)踐模式的資金來(lái)源看似豐富，但究其本質(zhì)不外乎財(cái)政資金、銀行信貸、國(guó)有土地出讓金與社會(huì)資金。從不同的資金來(lái)源與融資渠道來(lái)看，過(guò)度依賴(lài)于政府財(cái)政的行為模式給政府造成的負(fù)擔(dān)較重;銀行貸款籌資方式申請(qǐng)過(guò)程復(fù)雜且存在金融風(fēng)險(xiǎn);通過(guò)社會(huì)籌集資金的方式又缺乏相關(guān)的法律支撐，難以確保資金的安全性。因此，從資金平衡角度解決這些長(zhǎng)期存在的現(xiàn)實(shí)矛盾、拓寬宅基地退出補(bǔ)償融資渠道，是支持宅基地退出與補(bǔ)償工作的長(zhǎng)期開(kāi)展的基本保障。

第二，完善農(nóng)村宅基地制度的法律法規(guī)體系及配套機(jī)制。農(nóng)村宅基地征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)力下放給地方政府，各地標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，且不能從宅基地的特殊性出發(fā)考慮補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致補(bǔ)償政策實(shí)施混亂，在同時(shí)，受限于中國(guó)農(nóng)村的土地制度，宅基地的用益物權(quán)得不到體現(xiàn)，農(nóng)民的實(shí)際利益得不到保障。目前我國(guó)關(guān)于宅基地制度的法律法規(guī)有效法律條文數(shù)量過(guò)少，存在政策措施規(guī)則重復(fù)、法律監(jiān)管效力不高、法律保障效力不強(qiáng)等問(wèn)題，指導(dǎo)現(xiàn)實(shí)操作性不強(qiáng)。因此，我國(guó)亟待完善農(nóng)村宅基地制度相關(guān)法律法規(guī)與相關(guān)配套機(jī)制。

第三，提升村民參與度，建立政府-社會(huì)資本-集體-農(nóng)民“四位一體”的有機(jī)聯(lián)動(dòng)。在鄉(xiāng)村振興的背景下，農(nóng)村宅基地退出與補(bǔ)償情況復(fù)雜，涉及農(nóng)民切身利益，如何協(xié)調(diào)好村民、集體、政府與社會(huì)資本各主體的利益，實(shí)現(xiàn)全方位的村莊振興，亟需建立政府-社會(huì)資本-集體-農(nóng)民“四位一體”的有機(jī)模式，理清實(shí)踐過(guò)程中各主體所扮演的角色。村民作為宅基地退出與補(bǔ)償?shù)闹黧w角色，應(yīng)該參與進(jìn)入整個(gè)過(guò)程，以便提出自己的要求與偏好;政府扮演協(xié)調(diào)與政策引導(dǎo)的角色;社會(huì)資本的引入能夠完善市場(chǎng)化融資渠道以促進(jìn)實(shí)現(xiàn)資金的平衡;而集體則充當(dāng)橋梁，連接起整個(gè)有機(jī)體主導(dǎo)宅基地退出與補(bǔ)償?shù)恼麄€(gè)過(guò)程，最終能夠?qū)崿F(xiàn)宅基地退出與補(bǔ)償機(jī)制的有機(jī)聯(lián)動(dòng)。

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