村建制調(diào)整過程中遇到的問題及風(fēng)險(xiǎn)防控分析

布乃青

摘 要：村建制調(diào)整是社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要任務(wù)。根據(jù)村合并，村改居，大社區(qū)服務(wù)中心等理論依據(jù)，貫徹落實(shí)黨的十九大和十九屆四中全會(huì)精神，進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理體制機(jī)制，從而推出創(chuàng)新舉措。通過走訪調(diào)研，以及天涯區(qū)的實(shí)際情況具體指出了村改居存在問題與風(fēng)險(xiǎn)，大社區(qū)服務(wù)中心建設(shè)的擬定地點(diǎn)、問題、風(fēng)險(xiǎn)等，并提出了相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)防控指南。為解決基層治理的堵點(diǎn)，打通聯(lián)系服務(wù)群眾的“最后一公里”，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化起到了積極的作用。

關(guān)鍵詞：村合并;村改居;大社區(qū)服務(wù)中心

1 村建制調(diào)整的相關(guān)概念

村建制調(diào)整是指以“建制村合并”“村改居”為主要依據(jù)，再結(jié)合“大社區(qū)”服務(wù)來進(jìn)行調(diào)整的一種方式。建制村合并并沒有統(tǒng)一的，明確的定義，即是為了節(jié)約各種資源，把多個(gè)村莊的土地、人口等資源集聚，在村組管理上更加便利。主要有兩種方式：一是單純的行政村式合并，它是針對(duì)傳統(tǒng)的村組，在農(nóng)戶不搬遷的前提下，只是簡單地將幾個(gè)行政村合并成一個(gè)，實(shí)現(xiàn)其資源優(yōu)化與共享，主要體現(xiàn)在交流通訊方面和村委會(huì)工作量減少方面的改變。二是遷移式合并，它是對(duì)村委會(huì)合并，對(duì)村民遷移從而形成比較聚集的居民點(diǎn)。本文提出了第一種方式的建議，并為采納第二種方式。村改居是指農(nóng)村沒有土地后，在各方面都達(dá)到了轉(zhuǎn)為居委會(huì)的一種形式。即介于農(nóng)村與城市過渡的一種形式。在過渡期間面臨村委會(huì)管理的挑戰(zhàn)、農(nóng)民轉(zhuǎn)向市民的過渡等治理困境和風(fēng)險(xiǎn)。這也是本文的重點(diǎn)研究的一個(gè)領(lǐng)域。

大社區(qū)建設(shè)是根據(jù)最新的發(fā)布的《三亞市完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理機(jī)制試點(diǎn)方案》到2030年，建設(shè)32個(gè)大社區(qū)綜合服務(wù)中心為主要目標(biāo)的一種新型城鄉(xiāng)社區(qū)治理方案的推行。大社區(qū)綜合服務(wù)中心的公共服務(wù)及管理事項(xiàng)，主要包括黨群服務(wù)、政務(wù)服務(wù)、公共治理服務(wù)、生活服務(wù)、公共法律服務(wù)、健康服務(wù)、文化服務(wù)、勞動(dòng)就業(yè)和社會(huì)保障服務(wù)、自治共治服務(wù)、教育科普服務(wù)等方面的基層服務(wù)及管理功能。

2 海南省三亞市天涯區(qū)的基本情況

天涯區(qū)，是海南省三亞市四個(gè)市轄區(qū)之一。天涯區(qū)位于三亞市中西部，天涯區(qū)于2014年成立，原名天涯鎮(zhèn)，因?yàn)榈靥幪煅暮＝枪拭疤煅膮^(qū)”。2015年1月，正式撤銷河西區(qū)、鳳凰鎮(zhèn)、天涯鎮(zhèn)設(shè)立天涯區(qū)。天涯區(qū)管轄原河西管委會(huì)、鳳凰鎮(zhèn)、天涯鎮(zhèn)行政區(qū)域，人口24.41萬人（2018年），全區(qū)共有45個(gè)村（居）委會(huì)，其中村委會(huì)20個(gè)、居委會(huì)25個(gè)。

3 天涯區(qū)村調(diào)整建制中存在的突出問題

通過2019年4月到5月對(duì)天涯區(qū)20個(gè)行政村的調(diào)研與走訪，在行政村級(jí)建制中有以下三個(gè)方面的問題：

（1）村莊整體規(guī)劃建設(shè)滯后。

通過調(diào)研首先得到很多村都反應(yīng)路燈、自來水規(guī)劃不合理，建設(shè)滯后等情況，例如新聯(lián)村、抱龍村、水餃村、黑土村、扎南村;其次是農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)缺少或者規(guī)模太小的情況，例如塔靈村，桶井村;最后是關(guān)于缺少公共文體活動(dòng)場(chǎng)所的情況，例如羊欄村、塔嶺村。甚至有些村莊的居住環(huán)境仍存在“臟、亂、差”的現(xiàn)象，例如布甫村。以上具體問題都反映出目前村莊缺乏整體規(guī)劃，整體統(tǒng)一建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)。

（2）有必要村改居的情況。

根據(jù)調(diào)查表與訪談得知海波、羊欄、桶井三個(gè)村，80%以上的土地已被征收;80%以上的村民不以耕地為經(jīng)濟(jì)來源;80%以上村民生活以達(dá)到城鎮(zhèn)化水平。因此，以上三個(gè)村到達(dá)了村改居的條件，可以申請(qǐng)改為居委會(huì)，以便各方面資源的管理與共享。

（3）綜合公共服務(wù)不到位。

通過調(diào)研可以看出，各村對(duì)于教育、文體活動(dòng)、男女婚嫁等情況都十分重視。其中羊欄村、抱前村、塔嶺村重點(diǎn)提到了教育不夠重視的問題;尤其是缺少幼兒園的建設(shè)。扎南村提到未婚男性比例較高的問題，也是值得引起注意的。羊欄村提出文體活動(dòng)太過于單調(diào)的情況。

4 優(yōu)化天涯區(qū)村建制調(diào)整的必要性

為了更好地管理，更好地提供公共服務(wù)，使得農(nóng)村的留守兒童和留守老人得到幫扶，使得村民的文體活動(dòng)更加豐富多彩，經(jīng)過多方座談商討決定天涯區(qū)主要以兩種形式進(jìn)行調(diào)整：第一，把符合村改居條件的村莊改為居委會(huì)，并使其社區(qū)服務(wù)發(fā)揮巨大作用。第二，把地理位置相近的行政村，進(jìn)行資源整合優(yōu)化，建立大社區(qū)綜合服務(wù)試點(diǎn)，使其同時(shí)服務(wù)于多個(gè)行政村。

5 關(guān)于優(yōu)化天涯區(qū)村建制調(diào)整的建議

根據(jù)以上面臨的問題與村建制調(diào)整的必要性，同時(shí)結(jié)合了天涯區(qū)的實(shí)際情況，提出來了以下建議：

（1）村改居。

建議海波村、羊欄村、桶井村改為居委會(huì)，從而進(jìn)一步加快農(nóng)村向城市的轉(zhuǎn)變。

（2）新設(shè)大社區(qū)綜合服務(wù)中心。

通過地理位置、民族情況、公共資源等多方面的研究，天涯區(qū)擬規(guī)劃建設(shè)9個(gè)大社區(qū)綜合服務(wù)中心，服務(wù)覆蓋全區(qū)44個(gè)村（社區(qū)）主要分析三個(gè)擬定中心：

①馬嶺大社區(qū)綜合服務(wù)中心。

其試點(diǎn)服務(wù)涵蓋馬玲居、紅塘村、布甫村;三者從位置上相依相靠，尤其是紅塘村和布甫村。同時(shí)，紅塘村已有一半屬于紅塘灣旅游開發(fā)區(qū)，所需公共服務(wù)已提升為城市化需求。另外，布甫村的人口也隨著紅塘灣旅游開發(fā)區(qū)的建設(shè)逐漸增加。由于以上原因的考慮，擬定以紅塘為中心建立大社區(qū)綜合服務(wù)中心。以便馬玲居、紅塘村、紅塘灣旅游開發(fā)區(qū)、布甫村的各種公共事務(wù)的辦理和服務(wù)的提供。

馬嶺大社區(qū)作為天涯區(qū)完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理機(jī)制試點(diǎn)工作的首個(gè)示范點(diǎn)，服務(wù)覆蓋黑土、紅塘、布甫、塔嶺、馬嶺、西島6個(gè)村（居）。包含大社區(qū)黨群服務(wù)中心、政務(wù)服務(wù)大廳、新時(shí)代文明實(shí)踐所等服務(wù)，負(fù)責(zé)承辦市、區(qū)兩級(jí)下沉到大社區(qū)綜合服務(wù)中心的公共服務(wù)及管理功能。

②抱龍大社區(qū)綜合服務(wù)中心。

其試點(diǎn)服務(wù)涵蓋抱龍村、扎南村、立新村。設(shè)定原因主要是是歷史原因。新中國成立前叫作“抱龍洞”，管轄著現(xiàn)在的抱龍村、立新村、和扎南村;新中國成立后叫作抱龍鄉(xiāng)人民政府，隨后在1964年成立為高峰人民公社抱龍生產(chǎn)大隊(duì)、扎南生產(chǎn)大隊(duì)、立新（扎組）生產(chǎn)大隊(duì)。1985年成立高峰抱龍管理區(qū)。由此歷史分析再結(jié)合目前公共資源的分布情況，擬定以抱龍為中心設(shè)立大社區(qū)綜合服務(wù)中心。

③南島大社區(qū)綜合服務(wù)中心。

其試點(diǎn)中心服務(wù)涵蓋南島居、臺(tái)樓村、抱前村。設(shè)定原因是南島居便民綜合服務(wù)大廳的成熟運(yùn)作模式。南島居與天涯區(qū)水蛟、抱前、臺(tái)樓、立新、抱龍等村委會(huì)毗鄰，轄區(qū)面積約113平方公里，下轄45個(gè)基層單位，居住著漢族、黎族、苗族、壯族等民族，此外，南島居由原海南國營立才農(nóng)場(chǎng)過渡而來，主要承擔(dān)南島地區(qū)的大部分公共服務(wù)和社會(huì)管理職能。目前，南島居的各項(xiàng)工作圍繞著為民、務(wù)實(shí)、服務(wù)、高效等，按照“三合一”管理體系，有效地提升管理和服務(wù)水平。南島居便民綜合服務(wù)大廳建筑面積150m2，“兩委”辦公室120m2，四個(gè)便民服務(wù)站各60m2，可為居民提供民政、計(jì)生、社保、就業(yè)等各項(xiàng)便民服務(wù)。

該區(qū)接下來將逐步推進(jìn)高峰大社區(qū)綜合服務(wù)中心、陽光海岸大社區(qū)等其余8個(gè)大社區(qū)的建設(shè)，并確保在2023年前完成全區(qū)所有大社區(qū)的建設(shè)，竭力為本區(qū)居民打造舒適的生活環(huán)境，創(chuàng)造更舒心的生活、學(xué)習(xí)空間。

6 優(yōu)化天涯區(qū)村建制調(diào)整的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與風(fēng)險(xiǎn)防控

結(jié)合問題與建議，提出來村建制調(diào)整過程中的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與風(fēng)險(xiǎn)防控措施。

6.1 風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

（1）村改居可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。

①社區(qū)管理體制轉(zhuǎn)變不力。

除了村委會(huì)翻牌改換為居委會(huì)之外，社區(qū)黨支部、居委會(huì)和經(jīng)濟(jì)合租社三大組織依然職權(quán)混淆，交叉任職。可見，“村改居”社區(qū)的管理體制及其運(yùn)行方式基本保留了原有的“政-經(jīng)-社”不分家的管理體制。

②公共產(chǎn)品與服務(wù)分配不均。

“村改居”政策的實(shí)施過程中，除了基本的身份轉(zhuǎn)變，尤為重要的是在公共服務(wù)、社會(huì)保障等實(shí)質(zhì)層面，要與社區(qū)服務(wù)體系全面對(duì)接。在訪談過程中，海坡村與羊欄村都提到了公共服務(wù)硬件設(shè)施不到位，醫(yī)療保障不落實(shí)的情況。

（2）設(shè)立紅糖大社區(qū)綜合服務(wù)中心、抱龍大社區(qū)綜合服務(wù)中心、南島大社區(qū)綜合服務(wù)中心可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。

①與天涯區(qū)政府之間權(quán)責(zé)的劃分問題。

大社區(qū)綜合服務(wù)中心是介于村與區(qū)之間的派出機(jī)構(gòu)。因此，天涯區(qū)政府如何將權(quán)限分割給大社區(qū)綜合服務(wù)中心、分割權(quán)限的程度如何、又如何監(jiān)督其權(quán)利的應(yīng)用過程等問題都需要提前制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。并為順利運(yùn)行大社區(qū)綜合服務(wù)中心做出指導(dǎo)意見與原則。

②因政府層級(jí)增加導(dǎo)致辦事效率低下。

原本行政組織只有兩個(gè)層級(jí)，即天涯區(qū)政府和下面的行政村或社區(qū)居委會(huì)。而在設(shè)立了大社區(qū)綜合服務(wù)中心后，原本的兩個(gè)層級(jí)就變成了三個(gè)層級(jí)。層級(jí)增加了之后，行政組織內(nèi)部的信息溝通、決策的效率都會(huì)受到影響，可能會(huì)導(dǎo)致政府的行政效率不升反降。

6.2 風(fēng)險(xiǎn)防控

（1）應(yīng)對(duì)“村改居”可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。

首先，經(jīng)社分離、政經(jīng)分離，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)管理體制的變革?！按甯木印焙螅r(nóng)村自治組織從農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織中剝離出來，兩者各司其職。從而使得“村改居”后社區(qū)居委會(huì)行使其公共管理與服務(wù)等方面的自治功能。

其次，加大醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老保障、教育文化、勞動(dòng)就業(yè)等公共服務(wù)在“村改居”中的覆蓋范圍和力度，從而做到“同城同權(quán)”，城鄉(xiāng)共享，實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品與服務(wù)均衡一體化的模式。

（2）應(yīng)對(duì)設(shè)立大社區(qū)綜合服務(wù)中心可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。

首先，明確大社區(qū)綜合服務(wù)中心的職能和具體的工作范疇。據(jù)此確定大社區(qū)綜合服務(wù)中心需要的外聘的職務(wù)、人員數(shù)量、應(yīng)聘條件等，以確保未來大社區(qū)綜合服務(wù)中心人才質(zhì)量。

其次，規(guī)定出大社區(qū)綜合服務(wù)中心與天涯區(qū)政府之間的權(quán)責(zé)劃分標(biāo)準(zhǔn)，希望在確保大社區(qū)綜合服務(wù)中心有足夠的自主權(quán)的前提下，能處理本地區(qū)的相關(guān)行政事務(wù)。從而為區(qū)政府與各行政村提供便利的服務(wù)。

最后，制定出天涯區(qū)政府對(duì)大社區(qū)綜合服務(wù)中心監(jiān)督管理的相關(guān)條例。為防止大社區(qū)綜合服務(wù)中心可能出現(xiàn)的濫用權(quán)利或者不作為、亂作為等現(xiàn)象的發(fā)生。進(jìn)而保障大社區(qū)綜合服務(wù)中心權(quán)利的運(yùn)用。

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