新時代消費(fèi)稅改革的政策建議

趙術(shù)高

一、消費(fèi)稅改革的基本原則

通過優(yōu)化消費(fèi)稅的稅收分配關(guān)系并理順消費(fèi)稅財(cái)政分配關(guān)系，既能優(yōu)化消費(fèi)稅制建設(shè)，也有利于構(gòu)建合理的財(cái)政體制，進(jìn)而對國民經(jīng)濟(jì)分配格局產(chǎn)生積極影響。因此，消費(fèi)稅改革的基本原則應(yīng)是:以擴(kuò)圍增負(fù)實(shí)現(xiàn)矯正外部性、公平收入分配與籌集財(cái)政收入職能并重，并劃歸地方稅以平衡財(cái)稅分配格局，積極服務(wù)國民經(jīng)濟(jì)分配格局的優(yōu)化調(diào)整。首先，基于矯正外部性和公平收入分配的職能取向，消費(fèi)稅應(yīng)向“三高一少”商品和服務(wù)擴(kuò)圍，并強(qiáng)化籌集財(cái)政收入的職能。其次，國家結(jié)構(gòu)性減稅和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整導(dǎo)致財(cái)政收入放緩，出于改善地方財(cái)政自給率的目標(biāo)，將消費(fèi)稅劃歸地方并強(qiáng)化籌集財(cái)政收入的職能就成了頂層制度設(shè)計(jì)的應(yīng)然之義。一方面，只有賦予消費(fèi)稅足夠的稅負(fù)水平才能充分發(fā)揮消費(fèi)稅矯正外部性、公平收入分配的職能;另一方面，為完善地方稅體系建設(shè)、提高地方財(cái)政自給率，也需強(qiáng)調(diào)消費(fèi)稅為地方籌集財(cái)政收入的職能。國務(wù)院《關(guān)于印發(fā)實(shí)施更大規(guī)模減稅降費(fèi)后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進(jìn)方案的通知》已初步明確，“后移消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)并穩(wěn)步下劃地方”，依照穩(wěn)步推進(jìn)的原則，在征管可控的前提下，先將高檔手表、貴重首飾和珠寶玉石等品目的消費(fèi)稅征稅環(huán)節(jié)后移至批發(fā)或零售環(huán)節(jié)征收，再結(jié)合消費(fèi)稅立法對其他具備條件的品目實(shí)施改革，為消費(fèi)稅改革確立方向。

二、“改造”消費(fèi)稅制，優(yōu)化消費(fèi)稅內(nèi)部稅收分配關(guān)系

第一，在擴(kuò)圍增負(fù)中協(xié)同消費(fèi)稅各項(xiàng)職能定位，調(diào)整稅目范圍。理論上負(fù)外部性及高消費(fèi)行業(yè)都可以納入消費(fèi)稅的征稅范圍?？蓪⒏邫n酒店、夜總會、豪華別墅、高檔時裝、超前沿的電子產(chǎn)品等高消費(fèi)品目，以及礦物化工品、生物化工品、燃煤、稀缺資源性商品等高污染、高能耗品目納入消費(fèi)稅征稅范圍，但也要注意協(xié)調(diào)消費(fèi)稅的各項(xiàng)職能，同一課稅對象可能面臨矯正外部性與收入分配職能的沖突，不能顧此失彼，不能矯枉過正。例如，有建議提出，將大多數(shù)一次性用品及塑料制品等納入消費(fèi)稅征稅范圍并適用高稅率，但因這些商品使用范圍涵蓋了絕大部分低收入群體，課征過高的消費(fèi)稅將在一定程度上與公平收入分配的職能產(chǎn)生沖突。消費(fèi)稅矯正外部性的本意是“寓禁于征”，只是輔助性作用。當(dāng)矯正外部性政策目標(biāo)超出稅收分配可影響的范圍時，只能在稅收之外去著力，如引導(dǎo)合理的消費(fèi)習(xí)慣、尋求新技術(shù)幫助，以及通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整來尋找替代消費(fèi)品等方式。

第二，合理負(fù)擔(dān)，優(yōu)化稅率結(jié)構(gòu)。原則上，負(fù)外部性高的行業(yè)和稅負(fù)能力強(qiáng)的高消費(fèi)行業(yè)，應(yīng)適用更高稅率，反之低稅率。其中，對負(fù)外部性征稅應(yīng)保證將因負(fù)外部性獲得的超額利潤全部轉(zhuǎn)化為稅收。例如，提高酒類尤其是白酒類品目稅率，將啤酒黃酒的稅率改為從量計(jì)征和從價計(jì)征相結(jié)合的方式;適當(dāng)提高高爾夫和游艇稅率;結(jié)構(gòu)性調(diào)整一次性木筷、涂料、實(shí)木地板稅率，適當(dāng)調(diào)低一次性木筷稅率，提高實(shí)木地板稅率，并根據(jù)涂料的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定差異化稅率等。同時，還應(yīng)依據(jù)社會經(jīng)濟(jì)總體發(fā)展水平，地區(qū)差距、行業(yè)差距和居民收入差距動態(tài)調(diào)整稅率結(jié)構(gòu)。例如，現(xiàn)行高檔手表稅目在10000元價格起征點(diǎn)的基礎(chǔ)上實(shí)行20%的稅率，未來可以考慮針對不同地區(qū)的消費(fèi)水平動態(tài)調(diào)整起征點(diǎn)和實(shí)施階梯性稅率。

第三，將征稅改在零售環(huán)節(jié)征收。改在零售環(huán)節(jié)征收，能讓消費(fèi)者直觀感受到稅收負(fù)擔(dān)，不僅更能發(fā)揮消費(fèi)稅的職能作用，還可以直接與地方政府矯正外部性的激勵相聯(lián)，更能發(fā)揮消費(fèi)稅的調(diào)節(jié)職能。

第四，簡并稅制。車輛購置稅、煙葉稅，本質(zhì)上是消費(fèi)稅的兩個稅目，可將其并入消費(fèi)稅中，以簡化稅制，減少征管環(huán)節(jié)，降低稅收機(jī)關(guān)征管成本和納稅人遵從成本。一是將高檔小汽車消費(fèi)稅和車輛購置稅合并為一個大稅目并適用不同稅率;二是取消煙葉稅，并入卷煙相應(yīng)稅目并按稅負(fù)平移原則調(diào)整相應(yīng)稅率。

第五，提高征管效率。提高征管效率，做到應(yīng)征盡征，不僅可以切實(shí)實(shí)現(xiàn)稅制目標(biāo)，更能公平納稅人稅收負(fù)擔(dān)，也即以“嚴(yán)征管”來實(shí)現(xiàn)“寬稅基、均稅負(fù)”，避免偷漏稅行為，優(yōu)化稅收分配關(guān)系乃至國民經(jīng)濟(jì)整體分配格局。消費(fèi)稅改在零售環(huán)節(jié)征稅，征管難度將呈幾何級數(shù)增長，因而還需與征管效率的優(yōu)化同步。但也正好可以倒逼稅務(wù)機(jī)關(guān)在稅務(wù)治理的現(xiàn)代化過程中，借助大數(shù)據(jù)、法制化等手段不斷提高征管效率，這也是稅務(wù)治理乃至國家治理現(xiàn)代化的發(fā)展方向和要求。個人所得稅改革已經(jīng)開始嘗試借助信息化技術(shù)改善征管效率。

三、協(xié)同消費(fèi)稅與整體稅制改革，均衡整體稅制分配關(guān)系

第一，注意與相關(guān)稅種的協(xié)調(diào)。增值稅、資源稅、環(huán)境保護(hù)稅等與消費(fèi)稅密切相關(guān)。要擴(kuò)大消費(fèi)稅征稅范圍、結(jié)構(gòu)性提高消費(fèi)稅負(fù)，必須要有現(xiàn)實(shí)稅負(fù)空間。一方面，增值稅降稅為結(jié)構(gòu)性提高消費(fèi)稅負(fù)改革提供了契機(jī)，隨著稅務(wù)治理現(xiàn)代進(jìn)程中征管效率不斷提高，增值稅名義稅率還有降低的空間，也更有利于化解消費(fèi)稅改革的稅負(fù)阻力;另一方面，資源稅和環(huán)境保護(hù)稅的改革又將帶來消費(fèi)稅改革的稅負(fù)壓力。因此，需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好各稅種的銜接，統(tǒng)籌推進(jìn)。關(guān)鍵是要注意在區(qū)分各稅種職能邊界的基礎(chǔ)上合理協(xié)調(diào)相對稅負(fù)關(guān)系。消費(fèi)稅和資源稅都具備矯正外部性的職能作用，但資源稅以資源為征稅對象，在開發(fā)利用自然資源環(huán)節(jié)征收，定位于調(diào)整自然資源級差收益和矯正外部性，提高資源稅在促進(jìn)資源集約化利用效率、促進(jìn)資源可持續(xù)發(fā)展及生態(tài)公平等方面的職能作用;消費(fèi)稅則定位于對消費(fèi)行為負(fù)外部性的矯正，是對資源產(chǎn)品后期環(huán)節(jié)的價格調(diào)控。同時，區(qū)別于資源稅調(diào)節(jié)供給側(cè)，消費(fèi)稅調(diào)節(jié)的是需求側(cè)。而環(huán)境保護(hù)稅的調(diào)節(jié)對象是污染行為的主體，也主要是供給側(cè)，其稅負(fù)水平直接與污染行為的負(fù)外部性程度相關(guān)，而消費(fèi)稅主要還是體現(xiàn)“寓禁于征”的目的。

第二，統(tǒng)籌好整體稅制間的稅負(fù)結(jié)構(gòu)關(guān)系。從國民經(jīng)濟(jì)資金循環(huán)的四大環(huán)節(jié)關(guān)系來看，不同環(huán)節(jié)的稅收分配關(guān)系不一樣，調(diào)節(jié)對象和調(diào)節(jié)作用機(jī)理也不一樣，既要區(qū)別對待，又要統(tǒng)籌兼顧。一般原則是，從矯正外部性來看，需要與資源稅、環(huán)境保護(hù)稅協(xié)同;從公平收入分配職能來看，因消費(fèi)稅涉及面更廣，總體稅負(fù)應(yīng)適度，將更多收入分配職能的稅負(fù)空間留給所得稅、財(cái)產(chǎn)稅來精準(zhǔn)調(diào)節(jié);從籌集財(cái)政收入來看，則需要在整體稅制結(jié)構(gòu)和事權(quán)與支出責(zé)任劃分相應(yīng)的財(cái)政管理體制大框架下統(tǒng)籌考慮。

四、均衡消費(fèi)稅財(cái)政分配關(guān)系，將消費(fèi)稅劃歸地方稅并賦予地方適當(dāng)稅權(quán)

結(jié)合國家治理現(xiàn)代化的總體利益格局調(diào)整，彰顯消費(fèi)稅的財(cái)政屬性，將消費(fèi)稅改為地方主體稅種或地方稅，能激勵地方政府轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，實(shí)現(xiàn)優(yōu)化資源配置效率、矯正外部性和公平收入分配各政策目標(biāo)的最大公約數(shù)。

第一，消費(fèi)稅具備稅基的相對穩(wěn)固性。商品和服務(wù)在流通的終端——消費(fèi)，已經(jīng)退出流通，就已經(jīng)具備了稅基的相對穩(wěn)固性。此外，將征收環(huán)節(jié)后移到零售環(huán)節(jié)并劃歸地方，地方政府必將更重視營建良好的消費(fèi)環(huán)境，還可以進(jìn)一步增強(qiáng)消費(fèi)稅稅基的穩(wěn)固性。

第二，消費(fèi)稅劃歸地方能較好解決地方財(cái)政自給率低的問題。李升等(2017)等模擬測算了通用飛機(jī)、藝術(shù)品、高端餐飲和旅游等七個稅目的消費(fèi)稅擴(kuò)圍，并分別以10%和20%的假定稅率測算，消費(fèi)稅將分別增加684億元和1513億元。(1)李升、寧超、盛雅彬：《消費(fèi)改革研析》，載于《稅務(wù)研究》2017年第5期，第41～45頁。未來消費(fèi)稅因擴(kuò)圍增負(fù)和征管效率的提高，整體收入水平增長可期?，F(xiàn)假設(shè)消費(fèi)稅因階段性擴(kuò)圍并結(jié)構(gòu)性提高稅率，在其他條件不變的情況下，模擬消費(fèi)稅負(fù)增長30%、50%、80%和100%的情況下地方稅的增長情況，地方稅占全國稅收比重將超過55%，可以較好地提高地方財(cái)政自給率(如表1所示)。同時，因消費(fèi)水平差異，消費(fèi)稅劃歸地方，盡管能夠總體上改善地方財(cái)政收入狀況，但可能會進(jìn)一步加劇地區(qū)間差距。這需要將資源稅、房產(chǎn)稅等“一攬子”稅種同時作為地方主體稅種，以這些稅種的稅源互補(bǔ)性，均衡地區(qū)間地方稅收入差距。例如，資源稅的稅源主要分布在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對較差的中西部地區(qū)，而東中部消費(fèi)稅的稅源更豐富。

表1 模擬消費(fèi)稅稅負(fù)不同比例增長并劃歸地方后地方稅增長情況 單位：萬元

第三，適當(dāng)賦予地方政府稅目調(diào)整和稅率制定稅權(quán)。目前中國稅法的立法權(quán)主要在中央，國稅地稅合并后的征管權(quán)也主要在中央，可以較好地保障全國稅制的統(tǒng)一性。但是，中國地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大，物價水平、消費(fèi)水平參差不齊。在一些小縣城，諸如KTV等可能屬于高消費(fèi)，但在一些大城市只能算是普通消費(fèi)，這就涉及征稅范圍的問題。同樣的消費(fèi)內(nèi)容在不同的地區(qū)因消費(fèi)價格差異，又關(guān)系到稅率高低的問題。地方政府顯然更具備這方面的信息優(yōu)勢。因此，對部分具有較強(qiáng)地域特點(diǎn)的稅目，應(yīng)適當(dāng)賦予地方政府稅目調(diào)整和稅率制定的稅政管理權(quán)，更能優(yōu)化消費(fèi)稅制建設(shè)。