報告一 宏觀經(jīng)濟政策指標設定的合理性評價*

中國人民大學經(jīng)濟學院

王兆瑞

對外經(jīng)濟貿(mào)易大學國際經(jīng)濟貿(mào)易學院

劉哲希

一、2019年中國宏觀經(jīng)濟政策指標設定情況

宏觀經(jīng)濟政策關(guān)鍵性指標的前瞻性設定是宏觀政策制定的重要環(huán)節(jié)，(1)如無特殊說明，本文的數(shù)據(jù)均來源于國家統(tǒng)計局、中國人民銀行、財政部等國內(nèi)官方機構(gòu)。主要包括兩個方面：一是GDP增速與CPI漲幅等政策最終目標的前瞻性設定；(2)徐現(xiàn)祥和劉毓蕓(2017)指出，經(jīng)濟增長目標管理是一個全球性現(xiàn)象，自1950年至今，包含發(fā)達經(jīng)濟體和發(fā)展中經(jīng)濟體在內(nèi)至少有49個經(jīng)濟體一直或曾經(jīng)定期公布經(jīng)濟增長目標。二是財政預算赤字率與貨幣供應量增速等政策指標的前瞻性設定。從歷史經(jīng)驗教訓來看，合理的宏觀經(jīng)濟政策關(guān)鍵性指標前瞻性設定，有助于穩(wěn)定經(jīng)濟的短期波動，對宏觀政策調(diào)控具有重要的指導意義；不合理的宏觀經(jīng)濟政策指標前瞻性設定反而會加劇經(jīng)濟波動，降低宏觀政策的調(diào)控效率。例如，1964年美國總統(tǒng)約翰遜提出了“偉大社會”倡議，旨在減少貧困人口并且實現(xiàn)充分就業(yè)。為了達到這一目標，美國財政赤字持續(xù)大規(guī)模擴張并且實施了較為寬松的貨幣政策，由此引發(fā)了后續(xù)的滯脹危機(Bianchi & Ilut，2017)。(3)引爆2008年全球金融危機的美國房地產(chǎn)泡沫一定程度上也是源于前期美聯(lián)儲實施了利率過低的貨幣政策(Taylor，2007)。

具體到中國，每年初發(fā)布的政府工作報告都會對這一年的宏觀經(jīng)濟政策指標進行前瞻性設定。2019年的政府工作報告指出，“今年經(jīng)濟社會發(fā)展的主要預期目標是：國內(nèi)生產(chǎn)總值增長6%～6.5%；城鎮(zhèn)新增就業(yè)1100萬人以上，城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率5.5%左右，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率4.5%以內(nèi)；居民消費價格漲幅3%左右?！薄胺e極的財政政策要加力提效。今年赤字率擬按2.8%安排，比去年預算高0.2個百分點。”“穩(wěn)健的貨幣政策要松緊適度。廣義貨幣M2和社會融資規(guī)模增速要與國內(nèi)生產(chǎn)總值名義增速相匹配，以更好滿足經(jīng)濟運行保持在合理區(qū)間的需要?！?4)李克強：《政府工作報告——2019年3月5日在第十三屆全國人民代表大會第二次會議上》，中國政府網(wǎng)，2019年3月5日。鑒于宏觀經(jīng)濟政策關(guān)鍵性指標前瞻性設定的重要作用，本報告將對2019年中國宏觀經(jīng)濟政策關(guān)鍵性指標前瞻性設定的合理性進行系統(tǒng)的分析和評價(見表1)。

表1 2013～2019年中國宏觀經(jīng)濟政策關(guān)鍵性指標的前瞻性設定情況

注：表中數(shù)據(jù)來源于歷年政府工作報告。因為政府工作報告分別是從2016 年和2018 年起才公布社會融資規(guī)模余額增速和城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率的預期目標，所以2013～2015 年社會融資規(guī)模余額增速和2013～2017 年城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率這兩列數(shù)值空缺，標記為“—”。2018 年以來政府工作報告沒有列出M2和社會融資規(guī)模余額增速的具體量化值，所以標記為“—”。

二、宏觀經(jīng)濟政策指標設定的合理性研究

1. GDP增速目標設定在“6%～6.5%”的區(qū)間，具有一定的合理性。

2019年政府工作報告將GDP增速目標設定在“6%～6.5%”的區(qū)間，與近幾年經(jīng)濟增速目標的設定進行對比可以發(fā)現(xiàn)，主要存在兩點不同：一是GDP增速的預期目標有所下調(diào)。2017年和2018年中國GDP增速的目標都設定為“6.5%左右”，而2019年GDP增速目標的上限設定為6.5%。二是GDP增速目標的區(qū)間有所放寬。2017年和2018年的GDP增速目標均被設定在6.5%這一具體數(shù)值的附近，而2019年則將GDP增速目標的區(qū)間幅度放寬至0.5個百分點。以上調(diào)整主要是出于對中國經(jīng)濟運行實際情況的考慮。

首先，將經(jīng)濟增速目標適度下調(diào)，既符合中國經(jīng)濟潛在增速下滑的特征，又充分考慮了國內(nèi)外復雜經(jīng)濟形勢下中國經(jīng)濟所面臨的下行壓力。根據(jù)本課題組的測算，2019年中國經(jīng)濟潛在增速下滑(5)潛在增速是指一個國家或地區(qū)在資本、勞動力、人力資本和全要素生產(chǎn)率等資源實現(xiàn)最優(yōu)配置條件下所能達到的最大的經(jīng)濟增速。至6.3%左右，比2018年下降了0.3個百分點，比十年前的2009年下降了3.8個百分點(見圖1)。同時，受全球經(jīng)濟增長勢頭放緩等多重因素影響，短期內(nèi)中國經(jīng)濟面臨的下行壓力也有所加大。根據(jù)國際貨幣基金組織(IMF)在2019年初的預測，中國2019年的經(jīng)濟增速預計為6.2%，較2018年的實際增速下降了0.4個百分點。(6)參見國際貨幣基金組織在2019年1月發(fā)布的《全球經(jīng)濟展望》。因此，適度調(diào)低2019年GDP增速的目標具有一定的必要性。

圖1 1980年以來中國的潛在增速走勢資料來源：作者基于陳彥斌和劉哲希(2016)的方法估算。

其次，在經(jīng)濟增速目標下調(diào)的同時，經(jīng)濟增速的目標區(qū)間也有所放寬，這有助于更好地推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。黨的十九大報告指出“我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段”，(7)習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利 ——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》(2017年10月18日)，新華網(wǎng)，2017年10月27日。實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展意味著不再一味地追求經(jīng)濟的高速增長，而要更加關(guān)注經(jīng)濟增長動力的轉(zhuǎn)換和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級。擴大GDP增速目標的區(qū)間范圍，可以提高政府對于GDP增速波動的容忍度，保持戰(zhàn)略定力，有助于各級政府騰出更多的精力致力于深化改革與促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，從而能夠更好地推動經(jīng)濟邁向高質(zhì)量發(fā)展。

2.將穩(wěn)定就業(yè)擺在了更加突出的位置，符合經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的要求。

2019年的政府工作報告中，城鎮(zhèn)新增就業(yè)規(guī)模與失業(yè)率等目標首次排在了CPI漲幅目標之前，處于僅次于GDP增速目標的位置。在此之前的幾年中，與就業(yè)相關(guān)的目標基本上都是排在GDP增速和CPI漲幅目標之后，處于第三位的位置。2019年的這一調(diào)整表明穩(wěn)定就業(yè)被擺在了更加突出的位置。同時，2019年的政府工作報告還“首次將就業(yè)優(yōu)先政策置于宏觀政策層面，旨在強化各方面重視就業(yè)、支持就業(yè)的導向”?！皩嵤┚蜆I(yè)優(yōu)先政策”這一表述是在2018年底的中央經(jīng)濟工作會議中首次提出的，以上論述也凸顯了政府對就業(yè)穩(wěn)定的重視程度在不斷加強，這符合經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的要求。

從具體的指標設定來看，就新增就業(yè)目標而言，2019年就業(yè)預期目標為“城鎮(zhèn)新增就業(yè)1100萬人以上”，并強調(diào)“今年城鎮(zhèn)新增就業(yè)要在實現(xiàn)預期目標的基礎上，力爭達到近幾年的實際規(guī)模”。(8)2017年和2018年我國城鎮(zhèn)新增就業(yè)實際人數(shù)分別為1351萬人和1361萬人，均超過了預期目標。雖然2019年經(jīng)濟增速目標有所下調(diào)，但考慮到近年來中國經(jīng)濟增長的就業(yè)彈性有所提高，(9)在2018年3月14日舉辦的國務院新聞發(fā)布會上，國家統(tǒng)計局新聞發(fā)言人毛盛勇指出，近些年我國經(jīng)濟增長的就業(yè)彈性明顯提高，GDP每增長一個百分點拉動的非農(nóng)就業(yè)已從2000年的100萬人左右增加至2016年的180萬人左右。根據(jù)本課題組的測算，2017～2018年，我國就業(yè)彈性上升至GDP每增長一個百分點可以拉動非農(nóng)就業(yè)200萬人左右。這一就業(yè)目標是較為合理的。就失業(yè)率目標而言，城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率的目標由2018年的“控制在5.5%以內(nèi)”改為了2019年的“5.5%左右”。在當前經(jīng)濟下行壓力不斷加大的背景下，就業(yè)壓力有所上升，適度放寬就業(yè)率控制目標是符合現(xiàn)實情況的。從以往城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率的變化趨勢來看(見圖2)，2018年1月以來，調(diào)查失業(yè)率的最大值為5.3%，因此“5.5%左右”的調(diào)查失業(yè)率目標也處于合理范圍之內(nèi)。(10)相比于城鎮(zhèn)登記失業(yè)率，城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率具有明顯優(yōu)勢。一是調(diào)查失業(yè)率的涵蓋范圍更廣，既包括具有本地非農(nóng)業(yè)戶口的人員，也包括沒有本地非農(nóng)業(yè)戶口但在本地居住的常住人口。二是調(diào)查失業(yè)率的統(tǒng)計方式更主動，是由統(tǒng)計部門每月專門組織調(diào)查員按照抽取的樣本戶進行入戶調(diào)查獲取。三是調(diào)查失業(yè)率對失業(yè)人口的定義更加準確。調(diào)查失業(yè)率中對于失業(yè)人口的認定是指16周歲及以上(年齡無上限)，沒有工作但近3個月在積極尋找工作，如果有合適的工作能夠在2周內(nèi)開始工作的人，這一標準與國際勞工組織標準相一致。

圖2 2018年以來城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率走勢

3. CPI漲幅目標繼續(xù)設定在3%左右，有助于增強宏觀政策的一致性和連續(xù)性。

2019年，CPI漲幅目標繼續(xù)設定在3%左右，這已是連續(xù)5年將CPI漲幅目標設定在這一數(shù)值。從國際經(jīng)驗來看，將物價水平目標長期錨定在同一數(shù)值上，有助于增強政策連續(xù)性，穩(wěn)定居民的通脹預期，美國、英國、日本等經(jīng)濟體均采用了這一做法(Woodford，2014)。從中國的實際情況來看，2018年CPI漲幅為2.1%，既無通縮跡象又無嚴重通脹的勢頭，所以CPI漲幅目標設定是合理的。

不過，由于CPI包含了易受到隨機因素影響而大幅波動的食品和能源價格，所以容易出現(xiàn)公眾預期之外的波動。受非洲豬瘟疫情與周期性因素疊加的影響，2019年豬肉價格快速上漲，食品類價格水平隨之快速攀升。這帶動了CPI漲幅顯著上升，推高了公眾的通脹預期。(11)央行的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2019年前三季度物價預期指數(shù)分別為60.4%、62.0%和65.4%，處于近年來的較高水平。具體請參見央行發(fā)布的《2019 年第三季度城鎮(zhèn)儲戶問卷調(diào)查報告》。2019年10月CPI同比漲幅達到了3.8%，11月份更是高達4.5%，創(chuàng)2012年1月以來的最高值。但實際上，如果從剔除食品和能源價格的核心CPI的漲幅情況來看，2019年中國的整體物價水平呈現(xiàn)下滑趨勢(見圖3)。由此可見，包含食品和能源價格的CPI容易出現(xiàn)預期之外的大幅波動，不僅容易擾亂公眾的通脹預期，也容易對貨幣政策空間形成制約。

圖3 CPI與核心CPI同比漲幅走勢對比

國際經(jīng)驗也表明，CPI過強的波動性很可能誤導政策的制定。例如，2011年歐洲央行錯誤的加息決定(Bernanke，2015)。當時，歐元區(qū)類似于CPI的消費者價格調(diào)和指數(shù)(HICP)快速回升，一度達到了3%的高點，顯著高于2%的目標值。由此，歐洲央行進行了兩次加息，累計提高基準利率0.5個百分點。但實際上，剔除了食品和能源價格之后的HICP回升幅度其實較為溫和，沒有超過2%的目標值，因而歐洲央行不需要收緊貨幣政策。事實也證明，歐洲央行的加息決定是錯誤的，因為這不僅導致2010年以來的經(jīng)濟復蘇態(tài)勢終止，更是加劇了債務危機的嚴重程度，導致經(jīng)濟重新陷入衰退之中。因此，未來中國應更多關(guān)注核心CPI的走勢，可以考慮將核心CPI納入價格指標體系。

4.預算赤字率由2.6%提高至2.8%，體現(xiàn)了財政政策的積極定位。

2019年財政政策延續(xù)了積極的定位，預算財政赤字率的目標值由2018年的2.6%上升至2.8%。這是因為，2019年中國經(jīng)濟面臨的下行壓力將會有所加大，財政政策作為逆周期調(diào)節(jié)的主要工具，需要適度加大力度。同時，提高預算赤字率也為實施更大規(guī)模的減稅降費政策創(chuàng)造了空間。2019年政府工作報告指出，要“深化增值稅改革，將制造業(yè)等行業(yè)現(xiàn)行16%的稅率降至13%，將交通運輸業(yè)、建筑業(yè)等行業(yè)現(xiàn)行10%的稅率降至9%，確保主要行業(yè)稅負明顯降低”。減稅降費的落實是減輕企業(yè)負擔、激發(fā)市場活力的重大舉措，但短期內(nèi)也會降低財政收入增速。提高預算赤字率可以緩解短期內(nèi)財政收入增速降低的影響，更有助于落實“積極的財政政策要加力提效”的要求。

不過，2019年預算財政赤字率僅提高至2.8%，沒有達到2016年和2017年3%的水平，主要出于以下兩個方面的考慮。一是2019年我國大幅增加了地方政府專項債券的規(guī)模。2019年擬安排地方政府專項債券2.15萬億元，比上年增加8000億元。由于我國赤字僅限于一般公共預算，而不包含政府性基金預算對應的地方政府專項債券。因此，在財政政策力度加大的情況下，地方政府專項債券規(guī)模的大幅增加可以適度減少財政預算赤字率的上升幅度。二是近年來政府債務率尤其是地方政府的債務率快速上漲。根據(jù)IMF的估計，2018年包含隱性債務在內(nèi)的政府部門債務率(中央政府與地方政府債務余額之和/GDP)高達72.7%，已經(jīng)高于國際慣用的60%的警戒線。由此，2019年財政預算赤字率僅提高0.2個百分點，也是出于“為應對今后可能出現(xiàn)的風險留出政策空間”(12)李克強：《政府工作報告——2019年3月5日在第十三屆全國人民代表大會第二次會議上》，中國政府網(wǎng)，2019年3月5日。的考慮。因此，站在2019年初的時點上看，赤字率適度上調(diào)至2.8%，而沒有提高至3%，具有一定的合理性。

5.繼續(xù)淡化M2等數(shù)量型指標目標值具有合理性，未來應強化對價格型指標的前瞻性設定。

2019年政府工作報告延續(xù)了穩(wěn)健的貨幣政策定位，同時，繼續(xù)沒有公布M2增速、社會融資規(guī)模增速等數(shù)量型指標的具體目標值。這是因為，隨著利率市場化改革不斷推進，數(shù)量型指標的可測性、可控性、與經(jīng)濟的相關(guān)性均有所下降，(13)近些年，M2等數(shù)量型指標與經(jīng)濟的相關(guān)性逐漸減弱(潘長春和李曉，2018)。例如，2017年M2的實際增速為8.1%，低于年初設定的增速目標約3.9個百分點，然而GDP增速卻達到了6.8%，高于年初設定的增速目標0.3個百分點。不再繼續(xù)公布數(shù)量型指標的具體數(shù)值具有一定的合理性。然而，在2019年政府工作報告中，雖然出現(xiàn)了“降低實際利率”等有關(guān)價格型指標的表述，但還不夠明確，較為模糊。例如，該利率究竟是指貨幣市場利率，還是指債券市場利率，還是指貸款利率，官方的表述都不夠清晰。由此，目前出現(xiàn)了數(shù)量型指標和價格型指標均無具體目標的情況，從而導致貨幣政策關(guān)鍵性指標前瞻性設定缺失。這不利于引導公眾預期，而且可能會降低貨幣政策的調(diào)控效率。

事實上，中國的貨幣政策已經(jīng)初步具備了由數(shù)量型指標向價格型指標轉(zhuǎn)向的條件。一方面，隨著利率市場化改革的不斷深入，居民、企業(yè)和商業(yè)銀行等微觀主體對利率變動的重視程度不斷增強，利率敏感性有所提高(伍戈和李斌，2016)。另一方面，中央銀行公開市場操作和利率走廊機制等利率操作模式基本形成。2019年8月央行決定改革完善貸款市場報價利率(LPR)形成機制，深化利率市場改革將進一步提高利率傳導效率并降低實體經(jīng)濟融資成本。由此可見，中國已經(jīng)初步具備了由數(shù)量型指標向價格型指標調(diào)控方式轉(zhuǎn)型的條件，未來應加快構(gòu)建以價格型指標為主的貨幣政策調(diào)控體系，增強價格型指標的前瞻性設定。

三、結(jié)語

宏觀經(jīng)濟政策關(guān)鍵性指標的前瞻性設定是制定宏觀政策的核心內(nèi)容，本報告基于2019年政府工作報告的相關(guān)表述，對2019年宏觀經(jīng)濟政策關(guān)鍵性指標前瞻性設定的合理性進行了系統(tǒng)地分析和評價。具體可以分為兩個方面，一是宏觀經(jīng)濟政策最終目標的前瞻性設定；二是貨幣政策和財政政策指標的前瞻性設定。

宏觀經(jīng)濟政策最終目標的前瞻性設定方面，就GDP增速而言，GDP增速目標設定在“6%～6.5%”的區(qū)間，適度下調(diào)了經(jīng)濟增速的目標，并且擴大了目標的區(qū)間范圍。這種做法符合當前中國經(jīng)濟運行的實際情況，能夠為推動中國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展提供充足空間。就失業(yè)率而言，在經(jīng)濟下行壓力加大的背景下，城鎮(zhèn)新增就業(yè)人口目標依然設定為“1100萬人以上”，“城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率5.5%左右，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率4.5%以內(nèi)”，凸顯了穩(wěn)定就業(yè)的重要地位。就CPI漲幅而言，CPI漲幅目標連續(xù)5年設定在3%左右，有助于增強政策連續(xù)性，穩(wěn)定居民的通脹預期，未來可進一步增加對核心CPI的關(guān)注。宏觀經(jīng)濟政策指標的前瞻性設定方面，就財政政策而言，預算赤字率由2.6%提高至2.8%，體現(xiàn)了積極的財政政策定位。就貨幣政策而言，由于數(shù)量型指標的可測性、可控性、與經(jīng)濟的相關(guān)性均有所下降，繼續(xù)淡化M2等數(shù)量型指標目標值是合理的，不過，未來應強化對價格型指標的前瞻性設定。