基于負責任旅游的政府管理行為

張 帆

(上海師范大學旅游學院，上海200234)

1 負責任旅游產生的背景及指導原則

1.1 負責任旅游產生的背景

負責任旅游的概念首次出現(xiàn)在約斯特·克里鵬多夫(Jost Krippendorf)1987年的著作《度假者:理解休閑與旅行影響》中(Goodwin，2006)。他認為，旅游群體的構成及其生活方式發(fā)生了很大的變化，人們期望生活的所有領域都能令人滿意，包括旅途生活;旅游的營銷也將包含環(huán)境和社會負責任的內容，具有生態(tài)觀的旅游業(yè)將在1990年代和21世紀具有良好的前景。他呼吁，對旅游發(fā)展方式要進行通盤考慮以減少旅游業(yè)對瑞士阿爾卑斯山的環(huán)境和社區(qū)所產生的破壞。他將所倡導的這種旅游方式稱為“負責任旅游”。

到了1990年代末21世紀初，隨著全球環(huán)境問題日益突出，理論界和實業(yè)界對如何實現(xiàn)旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展展開了熱烈討論，負責任旅游作為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標的重要管理方式隨即受到各國旅游管理部門的重視。2002年，在世界可持續(xù)發(fā)展首腦會議上，來自20多個國家和地區(qū)的與會成員共同簽署了《旅游目的地負責任旅游的開普敦宣言》(The Cape Town Declaration)，這也就是負責任旅游的首次國際性會議。《宣言》指出，負責任旅游就是任何一種旅游發(fā)展方式都要以減少旅游對當?shù)亟洕⑸鐣铜h(huán)境產生的負面影響為前提，它具有改善就業(yè)條件、提高當?shù)貐⑴c旅游的能力以及維護自然和文化多樣性等特征。截至目前，已召開了5次負責任旅游國際會議，每次會議均圍繞負責任旅游及其舉辦地的實際情況提出不同會議主題，并形成負責任旅游宣言(見表1)。

表1 歷屆旅游目的地負責任旅游國際會議的主題和重要文件

基于負責任旅游的發(fā)展方式，旅游行為主體要具備正確的旅游倫理觀，所采取的旅游行為方式會更加顧及旅游影響的后果。例如:旅游者將以對環(huán)境更加關心的方式參與旅游活動;旅游企業(yè)不但要以積極的態(tài)度對旅游者的要求做出回應，而且還會重視通過企業(yè)社會責任這種倫理形象的塑造以提高競爭力;在政府的旅游政策中也涉及負責任旅游，“負責任旅游涉及的是一種制定旅游規(guī)劃和政策的方法，一種在相關人群、政府、旅游者和投資商之間優(yōu)化利益分配的發(fā)展方式，涉及旅游資源的管理方式，目的是優(yōu)化相關社區(qū)的利益”(Harrison，Husbands，2004)。這就表明在負責任旅游的框架下，作為政府層面的旅游管理行為，不僅僅只重視旅游目的地的旅游功能定位、布局和項目策劃，而是注重對不同利益主體間利益不平引起的后果的管理，強調對相關利益主體資源利用方式及其利益分配的平衡，是以相關利益者責任分擔為核心的旅游資源管理方式。

1.2 負責任旅游的指導原則

原則是指可作為其他因素基礎的基本規(guī)定和要點。在2002年簽署的“開普敦宣言”中通過了一系列更為廣泛的旅游發(fā)展原則，規(guī)定了負責任旅游的發(fā)展目的是消除貧困和“讓人們有更好的地方生活，有更好的地方觀光”，指導原則涉及經濟責任、社會責任和環(huán)境責任三個方面(見表2)。

表2 負責任旅游的指導原則

這些原則在后來歷次負責任旅游國際會議簽署的《宣言》中得到進一步認可與發(fā)展，如2008年在印度喀拉拉邦簽署的《旅游目的地負責任旅游的喀拉拉邦宣言》就更加關注實施原則的過程和方法，各地可以根據(jù)指導原則的基本規(guī)定制定本地的負責任旅游的目標和指標。這是因為不同的旅游目的地所處的發(fā)展階段和發(fā)展的環(huán)境條件不盡相同，各地可依據(jù)宣言中提出的負責任旅游原則，結合本國國情制定特定的負責任旅游發(fā)展目標和指標。

2 政府在旅游可持續(xù)發(fā)展管理中面臨的困境及負責任旅游管理的作用

2.1 旅游管理中的政府行為界定

本文所使用的“政府”概念涉及旅游事務的政府部門，包括政府旅游主管部門以及其他涉及旅游事務的政府部門。政府旅游主管部門的職能就是實現(xiàn)政府對旅游活動的運行和發(fā)展進行宏觀調控和管理，而其他涉及旅游事務的部門是與旅游的行、宿、游等要素有關的政府部門和法制、經濟、環(huán)境和社會文化事業(yè)管理部門。

在旅游經濟運行過程中，政府行為是指政府根據(jù)憲法和法律，通過涉及旅游的政府機關及其工作人員對旅游在政治、經濟、文化、社會等各方面的事務進行組織、管理和控制的活動，是國家權力的運用和實施。政府通過制定和執(zhí)行政策和法規(guī)，規(guī)范與監(jiān)督社會和市場行為，從而對旅游市場及其影響進行宏觀調控，促進旅游目的地和諧有序地發(fā)展。

2.2 旅游目的地政府旅游管理的矛盾性

國際旅游對旅游目的產生各種影響，即有正面影響也包括負面影響，這些影響對旅游目的地的不同利益主體帶來不同的利益，導致其對旅游業(yè)的發(fā)展具有不同的期待。對于餐館經營者，接待當?shù)鼐用?、旅游者或一日游游客均能獲益，他們都是餐館服務的潛在使用者;而對飯店經營者來說，只能依賴過夜旅游者。此外，旅游者在目的地的花費并非對在當?shù)厣詈凸ぷ鞯娜藛T具有同等的好處，旅游者的花費擴大了當?shù)氐氖袌鲆?guī)模，但是對那些從旅游經濟中獲得收益的企業(yè)具有更大好處，而那些對旅游依賴程度小的人員和企業(yè)，不得不承受旅游者規(guī)模增加而造成的社會資源擠占、環(huán)境污染、文化退化和歷史遺跡破壞、當?shù)毓苍O施破損等社會成本，此外還會增加與市政管理和環(huán)境衛(wèi)生相關的成本。

為了最大限度地發(fā)揮正面影響、抑制負面影響，發(fā)揮際旅游對目的地的可持續(xù)發(fā)展做貢獻，政府需要為旅游提供基礎設施資金、提供信息、獎勵投入、制定保護旅游者利益以及對旅游者的行為進行限制的規(guī)制。然而，現(xiàn)實中旅游部門與涉及旅游的政府其他部門對旅游的影響看法不同，從而導致具體的管理目標和實現(xiàn)目標的管理措施出現(xiàn)矛盾。例如，柬埔寨兒童安全部門認為旅游對許多社會群體產生負面后果，而旅游部門認為國際旅游的負面影響不是很深①Emma Ericson ＆ Anette R?ning.Sustainable Tourism Development in Cambodia［R］.Karlstad.Karlstads universitet，2008.www.diva-portal.org/smash/get/diva2:5714/FULLTEXT01.。在我國旅游發(fā)展的過程中對保護與開發(fā)矛盾的爭論一直沒有休止過，旅游開發(fā)對自然環(huán)境的破壞屢遭詬病，不同利益主體對古城遺產、重點文物進行保護與對游客開放的程度也有不同的要求，旅游者去宗教圣地或民族地區(qū)進行旅游，并不都是出于精神上的原因而是滿足好奇心等其他動機，導致宗教旅游地與民族地區(qū)對游客產生反感情緒，游客對宗教禁忌和民族習俗不夠尊重的行為成為困擾宗教徒和民族地區(qū)居民的嚴重問題之一，但受到經濟利益的驅動，這些地區(qū)仍然大力發(fā)展旅游業(yè)。

政府對旅游目的地的管理分為國家、區(qū)域和地方三個層次，這三個層次的管理也存在體制矛盾。魏小安認為，現(xiàn)在全國普遍存在的一個問題，就是部門的功能性管理和地方的綜合化管理的矛盾，無法形成對旅游目的地統(tǒng)一規(guī)范的管理，迫切需要從單一的、直接為旅游者服務轉向一個綜合型的旅游經濟模式②魏小安.對四川旅游發(fā)展論壇發(fā)言的點評［EB/OL］.2003-11-07.http:∥blog.163.com/wei_xiaoan/blog/static/18335333420090216526565/。這種模式是使旅游對目的地的經濟、社會、文化、環(huán)境各個方面都產生完全的作用。

2.3 政府在負責任旅游管理中的作用

政府介入旅游管理在于旅游業(yè)是一個復雜的行業(yè)，是不同企業(yè)和部門的集合，彼此間容易產生矛盾而影響公共目標的實現(xiàn)，因此，政府在旅游目的地管理中對諸多不同利益主體進行管理是最困難也是最重要的任務，政府要在游客、旅游業(yè)、社區(qū)和環(huán)境的不同需要間創(chuàng)造平衡，促使他們共同為旅游目的地的可持續(xù)發(fā)展這個公共目標而盡職盡責。

政府對旅游目的地的管理還涉及旅游影響管理，即對旅游資源、旅游者與環(huán)境的相互作用以及游客與當?shù)鼐用裣嗷ビ绊懙墓芾恚@與一般管理學經典著作所關注的重點是管理人的行為不同。旅游目的地管理是“對旅游需求及其對旅游目的地的影響進行管理”(Laws，1995)，即管理需求和管理影響，前者包括購買決策和質量控制環(huán)節(jié)的管理，后者包括旅游影響和承載能力分析、規(guī)劃和分區(qū)管理等幾個要素。管理影響的重點是如何激勵旅游者選擇負責任的旅游目的地，如何激勵旅游企業(yè)提供負責任旅游服務和產品，采取有助于理解當?shù)匚幕漠a品開發(fā)方式等。“影響管理”不僅意味著促使游客和旅游企業(yè)自愿改變其行為，也可能要求個人和企業(yè)迫于法律或道義必須做出某種改變;后一種情況需要政府通過某種制度化建設即制定法規(guī)、行為準則、政策、規(guī)劃和認證等，來調節(jié)和控制行為主體的行為不要逾越經濟、環(huán)境和社會可持續(xù)的三重底線。

3 基于負責任旅游的政府管理行為變革

基于負責任旅游的發(fā)展方式，政府對旅游管理的行為需要做相應的變革，表現(xiàn)為政府加強自身的倫理建設，以及對其他旅游行為主體責任行為的規(guī)范與引導、監(jiān)督與控制。

3.1 負責任旅游行為規(guī)范體系建設

負責任旅游行為規(guī)范是旅游行為主體的行動準則，規(guī)范體系建設將旅游目的地所提倡、鼓勵、抑制和反對的行為以及對各種行為獎罰的內容、力度和操作程序等規(guī)范化和制度化，形成可操作和可執(zhí)行的制度體系。這些制度包括負責任旅游行為準則、有關環(huán)境與資源保護的法律制度、有關旅游資源開發(fā)利用的產權制度、有關旅游消費與生產補償制度和核算制度以及負責任旅游行為的評價制度等，其中首要的、最基本的制度建設是負責任旅游行為準則的建設。

制定旅游目的地行為準則有許多參照依據(jù)，其中最基本的是1999年世界旅游組織第13屆大會通過的《全球旅游倫理規(guī)范》，它率先申明，要促進“負責任的、可持續(xù)的和便于大眾接近的旅游業(yè)，目標是為經濟發(fā)展、國際理解、和平、繁榮和普遍尊重人權做貢獻”(張廣瑞，2000)。全球旅游倫理規(guī)范是一套綜合性的原則，其目的是為旅游利益相關者提供行為指南，包括中央和地方政府、當?shù)厣鐓^(qū)，旅游業(yè)和旅游從業(yè)人員以及國際和國內的游客等?！度蚵糜蝹惱硪?guī)范》通過之后，日益受到許多國家旅游目的地管理組織的重視，在相關網站和宣傳手冊中大力宣傳。然而在我國，除旅游研究者了解這個規(guī)范以外，游客和旅游業(yè)界對此并不熟悉，也沒有哪家旅行社在自己的宣傳網頁和宣傳手冊中提到這個規(guī)范。

由于國情的差異，應在世界旅游組織和其他組織“現(xiàn)成的”行為規(guī)范基礎上，借鑒其他地區(qū)已經制定的負責任旅游行為準則并立足本民族的道德規(guī)范，制定在我國可操作的負責任旅游行為規(guī)范。

3.2 制定負責任旅游政策

政策通常被認為是體現(xiàn)了一定時期的目標和達到這一目標的策略。負責任旅游政策就是通過制定一系列策略，指導、規(guī)范和誘導旅游行為主體的行動朝可持續(xù)發(fā)展的目標努力。負責任旅游政策為政府、企業(yè)或其他組織提供了落實負責任旅游政策目標的計劃或行動路線，以影響行為主體采取負責任的決定和行動，包括政府和企業(yè)兩個層面的政策。

目前已經有不少國家的政府制定了負責任旅游政策，其中南非的負責任旅游政策具有較大的影響力。南非1996年《旅游發(fā)展白皮書》(White Paper the Development and Promotion of Tourism in South Africa)①Government of South Africa Departmentof Environmental Affairs and Tourism.White Paper the Development and Promotion of Tourism in South Africa［EB/OL］.1996-05.http:∥www.polity.org.za/html/govdocs/white_papers/tourism.html把負責任旅游當做國家的旅游政策，制定了相應的負責任的經濟、社會文化和環(huán)境方面的目標及戰(zhàn)略;2001年南非編制了國家負責任旅游開發(fā)指南指導該國各省和地方政府編制負責任旅游規(guī)劃。南非開普敦不僅制定了負責任旅游政策②Responsible Tourism in New Zealand.www.tourismnewzealand.com/developing-nz-tourism/responsibletourism.html，并制定了同步的行動計劃加以落實。該政策概括了七方面的優(yōu)先問題:水、能源、固體垃圾(尤其是塑料水瓶)、地方和黑人經濟賦權、獲得企業(yè)發(fā)展、技術開發(fā)和社會發(fā)展。開普敦的旅游政策目標是負責任旅游管理，具體來說就是通過對旅游目的地的規(guī)劃、開發(fā)與管理，實現(xiàn)目的地的可持續(xù)發(fā)展。負責任旅游政策的實施，需要旅游管理和其他部門之間的合作，或者通過負責任旅游的統(tǒng)一政府行為實施，因此在城市層面的負責任旅游政策中，規(guī)定了開普敦市政府部門在實施負責任旅游原則中扮演的角色。

新西蘭也從開展負責任旅游中受益。新西蘭贏得了2008年維基度假負責任旅游獎，因為他們成功地利用負責任旅游強化了國家品牌，并通過營銷支持新西蘭可持續(xù)旅游業(yè)的發(fā)展。新西蘭國家旅游局在其新西蘭旅游政策中堅持負責任旅游的原則，1999年開始推出“100%純凈的新西蘭”營銷計劃，始終貫穿了這些原則。通過鎖定那些能夠真正欣賞新西蘭的游客和保證產品質量(如新西蘭是第一個成功地在住宿等級計劃中包含環(huán)境維度的國家)，獲得了很高的美譽度(90%)和游客的推介率(97%)②。

作為第三次負責任旅游國際會議的舉辦地的伯利茲，國家旅游部(Ministry of Tourism)與保護區(qū)管理協(xié)會(APAMO，Association of Protected Areas Management Organization)合作開發(fā)了國家負責任旅游政策③Yvette Alonzo，Yashin Dujon.Belize’s National Policy on Responsible Tourism［EB/OL］.2010-02.www.saveourpeninsula.org/tourism/Draft_Policy/on/RespTourism_Feb2010.pdf，政策作用的范圍包括:公-私合作部門、生物多樣性和保護區(qū)、目的地營銷、投資獎勵、認證和最佳實踐、產品開發(fā)和規(guī)劃、目的地管理、教育和公共意識。該政策主要指導伯利茲未來的旅游開發(fā)決策和市場營銷，指導伯利茲把本國塑造成負責任旅游的目的地。

3.3 對負責任旅游的認證制度建設的構想

認證是對負責任旅游行為進行控制管理的依憑，也是負責任旅游行為的品牌標志。負責任旅游的概念只給出了負責任旅游是什么的價值判斷，而認證會影響旅游消費者改變行為并通過對旅游經營商和開發(fā)商應達到的最低水準的有關規(guī)定，約束企業(yè)行為(Goodwin，2005)。(國際)負責任旅游學會(Responsible Tourism Institute)已建立了一套旅游目的地負責任旅游認證評估系統(tǒng)①Responsible tourism institut(IRT).Responsible Tourism System［EB/OL］.2004.www.world-tourism.org/sustainable/conf/cert-czech/pres/marin.pdf，該系統(tǒng)的指向是旅游目的地的利益相關者，如地方政府、旅游者協(xié)會、地方的董事局或基金，在生物圈群標準(the Biosphere Group of Standards)基礎上，對負責任的政策工具、旅游組織或旅游活動進行認證，主要是生物圈團體內的飯店、公園和高爾夫球場。認證標準是將各類認證標識加以整合，并設法使負責任旅游認證與現(xiàn)行的環(huán)境和可持續(xù)方面的資格鑒定相兼容，例如與環(huán)境管理體系ISO14001和歐洲生態(tài)旅游標識相結合，可以說是各種認證的集成。

負責任旅游認證體系的建設包括確定目標、構建指標、成立組織、制定認證程序等一系列內容，確定目標是前提，構建指標是基礎，在此前提和基礎上認證組織才能通過認證的程序開展認證工作。

第一，建立負責任旅游認證的指標考核目標。對負責任旅游的價值判斷是看它是否有利于實現(xiàn)目的地可持續(xù)發(fā)展目標，而認證體系的建設是建立在可衡量目標實現(xiàn)的指標考核體系基礎之上的。建立負責任旅游認證制度的目的是將可持續(xù)旅游指標和負責任旅游行為規(guī)范，轉化為有利于行為主體執(zhí)行的操作規(guī)范，以提高執(zhí)行力。目前雖然一些組織制定了可持續(xù)旅游指標，但是將這些指標落實到旅游行為主體自身的具體行動方面存在缺陷，即期望他人具有可持續(xù)發(fā)展的行為，因此，將可持續(xù)旅游指標轉化為負責任旅游指標有利于提高可持續(xù)發(fā)展的主體意識，從而提高執(zhí)行力。

第二，確定負責任旅游認證考核指標體系建設涉及的政府部門。負責任旅游指標體系建設是建立在涉及旅游事務的政府管理部門共同合作的基礎之上。由于旅游部門的有關政策目標難以做到量化，僅能進行語言描述，因此反映負責任旅游的具體量化指標需要由非旅游部門專門制定，例如，環(huán)境方面的負責任旅游政策目標可以是防止水污染，但旅游部門無法量化這個指標，量化的指標必須由水域管理和污染防治部門專門制定。

第三，確定負責任旅游認證的考核體系的指標。本文建議，負責任旅游行為認證的指標體系包括三級，即由負責任旅游的三維責任目標、符合負責任旅游原則的行為及相應的衡量指標構成(見表3)。負責任旅游的三大原則構成認證體系的一級指標，即經濟責任、環(huán)境責任與社會文化責任，為了使旅游業(yè)更加負責任，只是單純提倡環(huán)境可持續(xù)性是不夠的，1992年巴西里約熱內盧召開的聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會通過的《21世紀議程》就已經強調了經濟、環(huán)境和社會可持續(xù)的三重底線。與此相應，堅持這些原則的行為構成二級指標，包括保護當?shù)刈匀缓臀幕h(huán)境，支持當?shù)厣鐣洕l(fā)展、尊重當?shù)貍鹘y(tǒng)文化和價值觀念和遵守相關利益者之間的承諾。衡量這些行為的指標構成認證體系的三級指標，這些認證指標設定并非空中樓閣，全球旅游倫理規(guī)范、各類組織及國際性公約和宣言中對可持續(xù)旅游的規(guī)定，眾多保護景觀、文化和自然遺產等國際性文件中所涉及保護的準則和原則等，均可以成為考核指標設立的依據(jù)和來源。

表3 負責任旅游認證的指標體系

總之，為了實現(xiàn)旅游可持續(xù)發(fā)展的目標，負責任旅游是旅游行為主體的必然選擇。在市場經濟條件下，經濟利益驅逐使旅游行為主體缺乏承擔道德責任的自覺性，因此，政府有必要通過制度化建設來促使旅游相關利益者負責任旅游行為的生成。

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