新時(shí)期地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理策略探究

嚴(yán)文斌

摘 要：債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理一直都是地方政府重點(diǎn)關(guān)注的問題，直接關(guān)乎地方政府的財(cái)政狀況。將債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理作為研究對象，分析了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的主要問題，包括債務(wù)邊界不清晰、債務(wù)負(fù)擔(dān)較沉重和債務(wù)管理機(jī)制欠缺等，提出了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理對策。建議構(gòu)建政府債務(wù)信息系統(tǒng)，拓寬政府融資渠道，健全政府債務(wù)管理機(jī)制，加強(qiáng)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制，希望降低地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生概率。

關(guān)鍵詞：債務(wù)風(fēng)險(xiǎn);融資渠道;信息系統(tǒng)

文章編號(hào)：1004-7026（2020）06-0127-02? ? ? ? ?中國圖書分類號(hào)：F812.5 ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

隨著地方政府不斷加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題逐漸引起外界重視。目前，地方政府在債務(wù)管理上存在一些問題，如債務(wù)邊界不清晰、債務(wù)負(fù)擔(dān)較沉重、轉(zhuǎn)移支付制度不健全以及債務(wù)管理機(jī)制欠缺等。如果不進(jìn)行有效控制，就會(huì)導(dǎo)致地方政府產(chǎn)生債務(wù)危機(jī)。

1? 地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理存在的問題

1.1? 債務(wù)邊界不清晰

目前，我國政府債務(wù)遠(yuǎn)低于全球債務(wù)負(fù)擔(dān)率60%的警戒線，表明我國政府債務(wù)規(guī)模依然處在可控的狀態(tài)。然而，地方政府在上報(bào)自身的債務(wù)數(shù)據(jù)時(shí)往往存在一些“小算盤”，即為了避免影響政績而不如實(shí)上報(bào)真實(shí)的債務(wù)，導(dǎo)致債務(wù)情況無法得到有效監(jiān)管。長此以往，容易引發(fā)較為嚴(yán)重的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題。近年來，我國政府已經(jīng)加強(qiáng)對各級政府隱性債務(wù)的核查，目的就是了解地方政府的實(shí)際債務(wù)狀況，從源頭上防止政府出現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)[1]。

1.2? 債務(wù)負(fù)擔(dān)較沉重

目前，地方政府的實(shí)際債務(wù)規(guī)模龐大，償債壓力較大，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)急劇攀升。同時(shí)，地方政府債務(wù)通常來源于市級政府以及縣級政府，但隨著經(jīng)濟(jì)增速放緩，各級政府的財(cái)政收入增速也存在放緩的跡象，而各級政府的財(cái)政支出并沒有因經(jīng)濟(jì)增速放緩而減少，反而隨著政府公共服務(wù)力度加大而增加，這就導(dǎo)致各級政府的舉債規(guī)模擴(kuò)大，同樣容易出現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

1.3? 債務(wù)管理機(jī)制欠缺

目前，我國政府不斷加強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)，在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理手段方面也具有一定創(chuàng)新。然而，在實(shí)際債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理中仍存在不足之處。一方面體現(xiàn)在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理欠缺有效的法律約束，盡管有《擔(dān)保法》《預(yù)算法》的約束，但仍有不少地方政府為了擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)規(guī)模而采取融資舉債的激進(jìn)方式，這就容易引發(fā)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn);另一方面體現(xiàn)在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理欠缺有效的應(yīng)急預(yù)警機(jī)制，難以發(fā)揮應(yīng)急預(yù)警機(jī)制的作用。

1.4? 轉(zhuǎn)移支付制度不健全

目前，我國現(xiàn)有的轉(zhuǎn)移支付制度還不夠健全，沒有真正改善欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府的實(shí)際財(cái)政狀況，使欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府的財(cái)力難以支撐大規(guī)模的公共服務(wù)事業(yè)，導(dǎo)致當(dāng)?shù)卣坏貌煌ㄟ^大規(guī)模舉債來維持各項(xiàng)事務(wù)的運(yùn)轉(zhuǎn)。同時(shí)，有些地方政府在多年前曾經(jīng)從銀行以及農(nóng)村信用社等機(jī)構(gòu)借用了大量資金，這成為一些地方政府債務(wù)工作中的歷史遺留問題。

2? 地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理對策

2.1? 構(gòu)建政府債務(wù)信息系統(tǒng)

首先，地方政府應(yīng)積極建立政府財(cái)務(wù)報(bào)告體系，目的是促使政府財(cái)務(wù)信息能夠公開透明化，并讓資本市場有效了解地方政府的實(shí)際財(cái)力以及資產(chǎn)負(fù)債等情況，使市場資本更加理性地投資。其次，構(gòu)建完善的政府債務(wù)信息系統(tǒng)，并通過行之有效的方式解釋政府債務(wù)系統(tǒng)的填報(bào)標(biāo)準(zhǔn)以及填報(bào)要求，使基層人員能夠真正理解填報(bào)數(shù)據(jù)的意義，再創(chuàng)建一個(gè)穩(wěn)定高效的信息數(shù)據(jù)庫，方便各級政府有效匯總自身的債務(wù)數(shù)據(jù)，以此提高債務(wù)統(tǒng)計(jì)工作的效率。再次，對于政府已經(jīng)進(jìn)行投資融資的平臺(tái)欠缺信息披露制度的問題，監(jiān)管部門可以有效借鑒上市公司現(xiàn)行的信息披露制度，要求屬于名單范圍內(nèi)的企業(yè)及時(shí)披露有關(guān)的財(cái)務(wù)報(bào)表，及時(shí)公布融資平臺(tái)的實(shí)際債務(wù)規(guī)模、擔(dān)保情況以及財(cái)務(wù)情況，并對經(jīng)常逾期不披露財(cái)務(wù)信息的企業(yè)進(jìn)行嚴(yán)格處理，如約談主要責(zé)任人以及行政撤職等，保證政府投資融資平臺(tái)能夠依照制度運(yùn)轉(zhuǎn)。

2.2? 拓寬政府資金融資渠道

針對財(cái)務(wù)狀況以及資產(chǎn)狀況處于良好狀態(tài)的融資平臺(tái)，可采取發(fā)行債券的途徑進(jìn)行有效的市場化融資，由于市場化融資的主要還款來源是企業(yè)經(jīng)營收入，所以不會(huì)加重地方政府的債務(wù)壓力。但在實(shí)踐操作中，應(yīng)注意調(diào)整融資平臺(tái)的主要債務(wù)結(jié)構(gòu)，充分減少融資平臺(tái)的實(shí)際運(yùn)行成本。地方政府應(yīng)不斷對現(xiàn)有的政績考核體系進(jìn)行完善，不僅要重視GDP數(shù)值指標(biāo)，更要加強(qiáng)對政府信用、民生以及生態(tài)環(huán)境的重視程度，并強(qiáng)化現(xiàn)行的債務(wù)責(zé)任機(jī)制，將債務(wù)實(shí)際增長率、財(cái)政收入增長率以及實(shí)際償債比例有效納入到責(zé)任考核機(jī)制當(dāng)中，避免地方政府出現(xiàn)債務(wù)過度擴(kuò)張的現(xiàn)象，并明確地方政府干部在舉債環(huán)節(jié)、使用環(huán)節(jié)以及償還環(huán)節(jié)中的責(zé)任，從而對地方政府融資行為進(jìn)行有效評估。加大審計(jì)部門以及監(jiān)督部門的工作力度，針對違規(guī)擔(dān)保以及債務(wù)違約等問題進(jìn)行嚴(yán)肅處理，必要時(shí)可追究主要領(lǐng)導(dǎo)人的相關(guān)責(zé)任。

2.3? 健全政府債務(wù)管理機(jī)制

首先，政府可以推廣《新預(yù)算法》，加強(qiáng)對地方政府舉債建設(shè)的規(guī)范管理，確保各個(gè)環(huán)節(jié)能夠公開透明，并以中央政府為導(dǎo)向，引導(dǎo)地方政府結(jié)合自身情況構(gòu)建有效的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急預(yù)警機(jī)制，包括層析分析法以及紅綠燈體系等，不斷補(bǔ)充債務(wù)預(yù)警系統(tǒng)的管理指標(biāo)。其次，完善債務(wù)管理機(jī)制的風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)，確保能夠有效分析政府債券、BOT融資以及產(chǎn)品支付等各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)，提高債務(wù)管理機(jī)制的準(zhǔn)確性，并通過創(chuàng)新行政管理措施實(shí)現(xiàn)對政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)態(tài)化監(jiān)控，真正降低政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生概率。

2.4? 加強(qiáng)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制

首先，化解政府存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，采取隱性債務(wù)清理措施，從根本上化解地方政府現(xiàn)有的融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。例如中央政府自2015年開始將地方政府存量債務(wù)納入到預(yù)算管理當(dāng)中，并按照財(cái)政部發(fā)布的指導(dǎo)文件進(jìn)行甄別，區(qū)分專項(xiàng)債務(wù)以及一般債務(wù)，再將地方政府的不規(guī)范債務(wù)進(jìn)行剝離，解決地方政府負(fù)債累累的困境，為地方政府重新打造杠桿結(jié)構(gòu)奠定基礎(chǔ)。其次，可按照《新預(yù)算法》對地方政府債務(wù)進(jìn)行有效置換，逐漸將債券作為地方政府最為主要的負(fù)債形式，并由財(cái)政部統(tǒng)一負(fù)責(zé)各級地方政府債券的發(fā)行。只有真正置換地方政府債務(wù)，才能理清地方政府的實(shí)際債務(wù)情況，進(jìn)而化解地方政府債務(wù)危機(jī)。再次，充分借鑒以往城投債的經(jīng)驗(yàn)，對地方政府的實(shí)際融資方式進(jìn)行規(guī)劃，防止地方政府產(chǎn)生較大的隱性債務(wù)，規(guī)范地方政府的債務(wù)發(fā)行工作，使債務(wù)發(fā)行方必須擁有較強(qiáng)的債務(wù)償還能力以及債務(wù)償還意愿，再嚴(yán)格按照相關(guān)要求開展債務(wù)償還工作，避免地方政府出現(xiàn)信用透支以及盲目擴(kuò)張等問題。

3? 結(jié)束語

債務(wù)管理作為地方政府的核心問題，理應(yīng)得到地方政府的高度重視。因此，地方政府應(yīng)積極建立政府財(cái)務(wù)報(bào)告體系，加強(qiáng)對政府存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的化解，并執(zhí)行隱性債務(wù)清理措施，促使政府財(cái)務(wù)信息公開透明化，調(diào)動(dòng)資本市場的主動(dòng)性進(jìn)行市場融資，完善債務(wù)管理機(jī)制的風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)，以此應(yīng)對債務(wù)危機(jī)。

參考文獻(xiàn)：

[1]張玉雙.我國地方政府債務(wù)信息披露問題探究[J].財(cái)會(huì)月刊，2018（17）：114-118.