發(fā)達(dá)國家新經(jīng)濟(jì)監(jiān)管的六點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)做法

劉振中

近年來，新經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展給各國政府對相關(guān)行業(yè)的監(jiān)管帶來了巨大挑戰(zhàn)。美國、歐盟等發(fā)達(dá)國家（地區(qū)）在新經(jīng)濟(jì)監(jiān)管方面走在前列，開展了大量的實(shí)踐，積累了豐富的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，尤其是在不同細(xì)分行業(yè)領(lǐng)域?qū)嵭胁顒e化監(jiān)管、適時(shí)調(diào)整監(jiān)管策略、加強(qiáng)數(shù)據(jù)信息保護(hù)等方面將給我國的新經(jīng)濟(jì)監(jiān)管提供有益啟示。

一、注重細(xì)分行業(yè)監(jiān)管的針對性

新經(jīng)濟(jì)涉及的行業(yè)領(lǐng)域眾多，發(fā)達(dá)國家雖然在新經(jīng)濟(jì)監(jiān)管方面沒有統(tǒng)一的監(jiān)管法規(guī)和制度，但對不同細(xì)分行業(yè)領(lǐng)域探索形成了有效的差別化監(jiān)管做法。在高風(fēng)險(xiǎn)性的新經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，提出風(fēng)險(xiǎn)警示，防范和化解可能隱藏的風(fēng)險(xiǎn)。歐盟明確規(guī)定第三方支付機(jī)構(gòu)必須取得銀行業(yè)執(zhí)照或電子貨幣公司執(zhí)照后才可開展相關(guān)業(yè)務(wù)，同時(shí)對初始資本金限額、會計(jì)核算程序、內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制、財(cái)務(wù)審計(jì)報(bào)告公開披露等也提出了明確的要求。美國聯(lián)邦機(jī)構(gòu)在對以比特幣為代表的金融科技監(jiān)管過程中則注重消費(fèi)者的風(fēng)險(xiǎn)教育和警示，通過各種渠道提示、引導(dǎo)和建議金融消費(fèi)者進(jìn)行虛擬數(shù)字貨幣投資，減少欺詐行為。如，2013年7月23日，美國證券交易委員會（SEC）投資者教育和宣傳辦公室就此發(fā)布了投資者提醒，告知投資者使用虛擬數(shù)字貨幣可能存在的潛在詐騙風(fēng)險(xiǎn);2014年5月7日，SEC再次發(fā)布投資者提醒文件，以使投資者了解涉及比特幣和其他形式數(shù)字貨幣投資的潛在風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，美國金融業(yè)監(jiān)管局（FINRA）發(fā)布了投資者提醒文件《比特幣，有點(diǎn)冒險(xiǎn)》，介紹了數(shù)字貨幣的概念和運(yùn)行原理及存在的風(fēng)險(xiǎn);2014年8月，美國金融消費(fèi)者保護(hù)局（CFBP）發(fā)布了關(guān)于數(shù)字貨幣的消費(fèi)者指引文件《數(shù)字貨幣帶來的風(fēng)險(xiǎn)》，對金融消費(fèi)者進(jìn)行數(shù)字貨幣投資給予建議和指導(dǎo)。

在市場前景較好但風(fēng)險(xiǎn)隱患不明確的新經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，采取包容審慎的態(tài)度，從準(zhǔn)入門檻上把關(guān)，實(shí)現(xiàn)事前規(guī)制和事后管控相結(jié)合。如，在共享經(jīng)濟(jì)方面，歐盟于2016年6月發(fā)布的《歐盟共享經(jīng)濟(jì)議事日程》中提出各成員國應(yīng)當(dāng)為共享經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)一步放寬限制、營造適應(yīng)性的監(jiān)管環(huán)境;美國政府通過研討會、新聞發(fā)布會等形式廣泛征求社會各界意見，促進(jìn)政府和業(yè)界的交流互動(dòng)，探索適合共享經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展的監(jiān)管模式，逐漸完善共享經(jīng)濟(jì)監(jiān)管的適應(yīng)性制度。

在潛力型新經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，采取積極的支持態(tài)度，推動(dòng)其在經(jīng)濟(jì)社會各領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。例如，美國不僅逐步放寬對人工智能等技術(shù)創(chuàng)新的監(jiān)管限制，鼓勵(lì)人工智能技術(shù)在工業(yè)、醫(yī)學(xué)、通信、制造、運(yùn)輸、農(nóng)業(yè)和安全等領(lǐng)域的運(yùn)用，還著力破除人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的監(jiān)管障礙。

二、動(dòng)態(tài)跟蹤并適時(shí)調(diào)整新經(jīng)濟(jì)監(jiān)管策略

發(fā)達(dá)國家在制定新經(jīng)濟(jì)監(jiān)管策略時(shí)，尤為注重新經(jīng)濟(jì)發(fā)展多樣化、動(dòng)態(tài)化的特點(diǎn)，對新經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)跟蹤，針對新經(jīng)濟(jì)在不同階段存在的問題適時(shí)調(diào)整其監(jiān)管措施。以美國對智能駕駛的監(jiān)管為例，在智能駕駛發(fā)展初期，美國政府秉持謹(jǐn)慎保守的強(qiáng)監(jiān)管態(tài)度，一定程度上阻礙了自動(dòng)駕駛技術(shù)向?qū)嵱盟降目焖侔l(fā)展。此后，隨著智能駕駛實(shí)踐的不斷深入，美國政府又及時(shí)調(diào)整了監(jiān)管導(dǎo)向，逐步放開市場，加大支持力度，打通人工智能發(fā)展梗阻。2012年，美國內(nèi)華達(dá)州議會通過了允許自動(dòng)駕駛車輛上路的法律條例;2015年12月，加州車輛管理局提出了一項(xiàng)關(guān)于自動(dòng)駕駛?cè)暝囉闷诘谋O(jiān)管草案;2018年9月，美交通部為自動(dòng)駕駛汽車開發(fā)商提供非監(jiān)管指導(dǎo)，以保證無人駕駛汽車安全行駛;同年10月，特朗普總統(tǒng)簽署了一份總統(tǒng)備忘錄，允許各州和地方放開美國聯(lián)邦航空管理局規(guī)定禁止的創(chuàng)新商業(yè)和公共無人機(jī)操作。

意大利對股權(quán)眾籌等領(lǐng)域的監(jiān)管也體現(xiàn)了動(dòng)態(tài)適應(yīng)的原則。在這些領(lǐng)域發(fā)展的初期階段，主要以保守、謹(jǐn)慎的態(tài)度加強(qiáng)市場準(zhǔn)入和過程監(jiān)管，當(dāng)這些領(lǐng)域趨向成熟時(shí)，推動(dòng)監(jiān)管規(guī)則及其內(nèi)容逐漸趨向全面、深入。例如，2013年6月，意大利證券交易委員會出臺了《關(guān)于創(chuàng)新型初創(chuàng)企業(yè)通過網(wǎng)絡(luò)平臺融資的規(guī)則》，將眾籌業(yè)務(wù)局限于創(chuàng)新型初創(chuàng)企業(yè)的融資活動(dòng);2016年，意大利證券交易委員會則出臺了19520號條例，該條例在原有的提供股權(quán)眾籌平臺服務(wù)的銀行和投資公司基礎(chǔ)上，增加了股權(quán)眾籌門戶經(jīng)理這一新的實(shí)體經(jīng)營股權(quán)眾籌網(wǎng)絡(luò)平臺。

三、保護(hù)市場競爭活力和消費(fèi)者權(quán)益

為保護(hù)數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的市場競爭活力和消費(fèi)者權(quán)益，發(fā)達(dá)國家采取了一系列有效的監(jiān)管手段，重點(diǎn)打擊濫用市場支配地位和不正當(dāng)競爭等行為，保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益不受損失。例如，美國司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會在2010年就已聯(lián)合發(fā)布了新版《橫向合并指南》，將由損害創(chuàng)新競爭引發(fā)單邊效應(yīng)加入到合并審查的考慮之中，以保護(hù)創(chuàng)新與競爭活力。

歐盟在數(shù)字經(jīng)濟(jì)反壟斷執(zhí)法方面體現(xiàn)出較強(qiáng)的主動(dòng)性，采取同一主體多案并行的調(diào)查方案，以防止擁有數(shù)據(jù)與流量優(yōu)勢的超大型平臺在某單一市場形成支配地位，警惕超大型平臺壟斷傳導(dǎo)至其他市場。如歐盟于2018年4月提出了《關(guān)于促進(jìn)在線中介服務(wù)用戶的公平和透明度條例》的議案，以解決科技平臺、在線平臺濫用市場支配地位的相關(guān)問題;還于2019年4月對占主導(dǎo)地位的技術(shù)平臺提出了在數(shù)字平臺經(jīng)濟(jì)反壟斷、個(gè)人信息保護(hù)、數(shù)據(jù)保護(hù)、網(wǎng)絡(luò)安全等方面的新義務(wù)。此外，歐盟也注重保護(hù)消費(fèi)者福利和中小企業(yè)競爭力，制定了《歐盟共享經(jīng)濟(jì)議事日程》，以保障共享經(jīng)濟(jì)參與主體的競爭活力。

四、完善新經(jīng)濟(jì)監(jiān)管法律規(guī)章體系

以健全的法律規(guī)章實(shí)現(xiàn)對新經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管，是發(fā)達(dá)國家普遍運(yùn)用的手段之一。對于新經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的企業(yè)，發(fā)達(dá)國家政府常常推行嚴(yán)格的信息披露制度，制定完備的企業(yè)破產(chǎn)資產(chǎn)處理方案，以確保新經(jīng)濟(jì)全生命周期發(fā)展都有律可循、有規(guī)可依。如，美國政府對P2P平臺市場準(zhǔn)入制定了一系列標(biāo)準(zhǔn)，只有達(dá)到準(zhǔn)入門檻的平臺才能進(jìn)入市場，美國證券交易委員會要求每個(gè)借款人必須通過運(yùn)營商向潛在客戶提供貸款人財(cái)務(wù)和其他信息，同時(shí)要求平臺運(yùn)營商每天多次提交貸款信息列表并對外公布。

日本政府對互聯(lián)網(wǎng)金融實(shí)施高度集中的監(jiān)管體制，并且采取行政干預(yù)的手段。網(wǎng)絡(luò)銀行出現(xiàn)后，日本政府制定了信用管理和互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管等方面的法律法規(guī)，將金融領(lǐng)域原有部分法律的使用范圍擴(kuò)展到了網(wǎng)絡(luò)銀行領(lǐng)域，有效懲戒了欺詐、逃稅、洗錢及其他與金融消費(fèi)相關(guān)的不法行為。2010年以來，日本政府陸續(xù)出臺了《事務(wù)指南第三分冊：金融公司相關(guān)虛擬貨幣交換業(yè)者相關(guān)》《金融商品交易法》《犯罪收益轉(zhuǎn)移防止法》等政策法規(guī)，為互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展保駕護(hù)航，推動(dòng)了互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

此外，針對新經(jīng)濟(jì)暴露出的問題，發(fā)達(dá)國家往往秉持“既不壓制發(fā)展，也要依法管理”的價(jià)值取向。其中，日本對新經(jīng)濟(jì)監(jiān)管原則是，不能一味地強(qiáng)壓，還要給予新經(jīng)濟(jì)合理的發(fā)展空間。早在2000年5月，日本就發(fā)布了《異業(yè)種加入銀行經(jīng)營及網(wǎng)絡(luò)專業(yè)銀行等新型態(tài)銀行執(zhí)照的審查指針方案》，明確提出允許其他行業(yè)參與銀行業(yè)，發(fā)展金融新業(yè)態(tài)。

五、強(qiáng)化數(shù)據(jù)信息保護(hù)與信用管理

強(qiáng)化數(shù)據(jù)信息和信用管理是發(fā)達(dá)國家加強(qiáng)新經(jīng)濟(jì)監(jiān)管的重要內(nèi)容。在數(shù)據(jù)信息保護(hù)方面，美國從促進(jìn)數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要出發(fā)，在保護(hù)個(gè)人信息權(quán)利的前提下規(guī)范數(shù)據(jù)共享行為，并通過匿名化等方式將個(gè)人信息脫敏轉(zhuǎn)化為數(shù)據(jù)，降低個(gè)人隱私泄露風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)數(shù)據(jù)流通和共享。如，美國加利福尼亞州于2018年6月頒布了《2018年加州消費(fèi)者隱私法案》，旨在加強(qiáng)消費(fèi)者隱私權(quán)和數(shù)據(jù)安全保護(hù);歐洲議會于2016年4月通過了要求企業(yè)保護(hù)歐盟公民的個(gè)人數(shù)據(jù)和隱私的通用數(shù)據(jù)保護(hù)法規(guī)（GDPR），以進(jìn)一步加強(qiáng)對居民隱私數(shù)據(jù)的保護(hù)，任何在歐盟國家內(nèi)存儲或處理歐盟公民個(gè)人信息的公司都必須遵守GDPR。

在新經(jīng)濟(jì)的信用管理方面，美國支持P2P平臺Lending Club與多家銀行共享征信數(shù)據(jù)，將客戶信用等級與信用評分掛鉤，建立用戶及服務(wù)提供者的信用評價(jià)體系，不斷加強(qiáng)社會信用體系建設(shè)。英國政府通過完善網(wǎng)絡(luò)身份驗(yàn)證，進(jìn)一步拓展“身份驗(yàn)證工具”的功能，向共享經(jīng)濟(jì)平臺開放電子化的犯罪記錄，即允許公眾在符合一定條件的情況下利用互聯(lián)網(wǎng)對某個(gè)人的犯罪記錄進(jìn)行審查，從而完善網(wǎng)上交易信用體系。

六、建立政府與市場良性互動(dòng)關(guān)系

處理好政府與市場的關(guān)系是發(fā)達(dá)國家對新經(jīng)濟(jì)監(jiān)管的又一亮點(diǎn)。在監(jiān)管過程中，政府集中瞄準(zhǔn)解決新經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的市場失靈問題，及時(shí)完善與新經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的政策法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)及公共服務(wù)配套，不直接干預(yù)市場。對此，各個(gè)國家在處理方式上有所不同，主要有三種模式。一是尊重市場主體的經(jīng)營自主權(quán)，避免對市場的過度干預(yù)。2015年6月美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會（FTC）邀請眾多專家舉行“共享經(jīng)濟(jì)議題：平臺參與者與監(jiān)管”研討會，明確了共享經(jīng)濟(jì)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)是“監(jiān)管要顧及市場競爭，監(jiān)管不能破壞市場創(chuàng)新”。二是在充分發(fā)揮市場自動(dòng)調(diào)節(jié)機(jī)制的前提下引導(dǎo)扶持創(chuàng)業(yè)型新經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。如，歐盟通過興建一些創(chuàng)業(yè)園區(qū)，為創(chuàng)業(yè)型的新經(jīng)濟(jì)企業(yè)提供良好的發(fā)展環(huán)境。三是通過試點(diǎn)新經(jīng)濟(jì)監(jiān)管創(chuàng)新模式，構(gòu)建政府監(jiān)管與市場反饋之間的良性互動(dòng)關(guān)系。如，英國在金融監(jiān)管領(lǐng)域首創(chuàng)了“監(jiān)管沙箱（Regulatory Sandbox）”模式，即從事金融創(chuàng)新的機(jī)構(gòu)在確保消費(fèi)者權(quán)益的前提下，按英國金融行為管理局（FCA）特定簡化的審批程序，提交申請并取得有限授權(quán)后，可以在適用范圍內(nèi)測試。FCA會對測試過程進(jìn)行監(jiān)控，并對情況進(jìn)行評估，以判定是否給予正式的監(jiān)管授權(quán)，評估通過后，在“監(jiān)管沙箱”之外予以推廣。其本質(zhì)是根據(jù)反饋動(dòng)態(tài)調(diào)整的監(jiān)管，該模式一方面讓創(chuàng)新在監(jiān)管的特殊許可下低成本快速實(shí)驗(yàn)，另一方面可以鑒別出哪些監(jiān)管規(guī)定已經(jīng)不合時(shí)宜、需要重新調(diào)整。

（作者為中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院產(chǎn)業(yè)所副研究員）