防范化解易地搬遷后續(xù)風(fēng)險的對策建議

王哲　譚永生

隨著近1000萬建檔立卡貧困人口逐步搬入易地搬遷安置社區(qū)，我國易地搬遷工作逐漸進(jìn)入下半場。由于搬遷群體來源復(fù)雜、地方產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、貧困戶就業(yè)技能低下，易地搬遷地區(qū)后續(xù)在安置社區(qū)融合、配套產(chǎn)業(yè)發(fā)展、群眾穩(wěn)定就業(yè)等方面存在巨大風(fēng)險，需要引起重視。政策方面，建議構(gòu)建社區(qū)融合政策體系，幫助易地群眾盡快融入新生活;夯實產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，助力易地搬遷群眾穩(wěn)定增收;強(qiáng)化就業(yè)促進(jìn)政策體系建設(shè)，持之以恒做好易地搬遷群眾技能提升工作。

按照《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的指導(dǎo)意見》，我國易地搬遷工作已進(jìn)入沖刺期。目前，絕大多數(shù)搬遷群眾已經(jīng)入住或即將入住新家。當(dāng)下，必須高度警惕大規(guī)模易地搬遷后可能引發(fā)的各類風(fēng)險，做好促融合、謀發(fā)展、穩(wěn)就業(yè)工作，切實實現(xiàn)“搬得出，穩(wěn)得住，能發(fā)展”。

一、新時期易地搬遷工作即將進(jìn)入下半場

2016年以來，新時期易地扶貧搬遷工作大規(guī)模展開。作為“五個一批”精準(zhǔn)扶貧工程的重要舉措，易地搬遷是從根本上解決居住在“一方水土養(yǎng)不起一方人”地區(qū)貧困人口長期發(fā)展的重要舉措，是克服貧困地區(qū)交通不便、資源環(huán)境承載能力差、自然災(zāi)害頻發(fā)等先天不足，進(jìn)而幫助貧困人口擺脫貧困陷阱的關(guān)鍵。

新時期我國易地搬遷工作有兩大特點。一是搬遷人數(shù)多?！笆濉睍r期，我國計劃累計搬遷建檔立卡貧困人口約1000萬人，同步搬遷非建檔立卡貧困人口647萬人。后續(xù)工作中，由于部分省市重新對搬遷人數(shù)進(jìn)行了評估調(diào)整，實際搬遷人數(shù)略超過最初計劃方案數(shù)。二是分布不平衡。盡管近1000萬建檔立卡搬遷人口分布在全國22個?。ㄊ校┑?400個縣（市、區(qū)），但98%集中在中西部地區(qū)，其中西部地區(qū)12個?。▍^(qū)、市）搬遷664萬人，占比超過三分之二（67.7%），中部6省搬遷296萬人，占比達(dá)30.2%。此外，大量易地搬遷人口集中在深度貧困地區(qū)，僅集中連片特殊困難地區(qū)縣和國家扶貧開發(fā)工作重點縣內(nèi)需要搬遷的農(nóng)村人口就占到72%。

易地搬遷工作牽扯面廣、任務(wù)繁重，是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程。隨著大部分搬遷群眾入住或即將入住安置社區(qū)，易地搬遷工作逐漸進(jìn)入下半場，開始轉(zhuǎn)入后續(xù)“穩(wěn)得住，能發(fā)展”階段。然而，原本分散居住的1000萬貧困人口短時間內(nèi)聚居搬遷到新社區(qū)，也會帶來社會穩(wěn)定風(fēng)險的急劇增加。對此，必須堅持穩(wěn)字優(yōu)先原則，高度警惕、提前謀劃設(shè)計針對性方案舉措，切實防范化解易地搬遷后續(xù)風(fēng)險。

二、易地搬遷后續(xù)會面臨“融合+產(chǎn)業(yè)+就業(yè)”三大風(fēng)險

由于多方面的原因，易地搬遷地區(qū)后續(xù)在安置社區(qū)融合、配套產(chǎn)業(yè)發(fā)展、群眾穩(wěn)定就業(yè)等方面面臨三大難題，容易引發(fā)三大風(fēng)險，需要引起高度警惕。

（一）背景來源復(fù)雜，后續(xù)社區(qū)融合難

社區(qū)融合程度高低是影響一個社區(qū)長期和諧穩(wěn)定的關(guān)鍵因素。讓背景來源不同的搬遷群眾聚居到同一個社區(qū)，會帶來后續(xù)社區(qū)融合難題。

一是跨群體間融合不易。相比城鎮(zhèn)社區(qū)更趨原子化的個體，易地安置社區(qū)的群眾因來源地差異，往往會各自抱團(tuán)形成小群體。不同群體可能在語言表達(dá)、風(fēng)俗文化上存在差別，制約了社區(qū)內(nèi)更大范圍的交往交流。

二是生活習(xí)慣需要更多時間養(yǎng)成。易地搬遷對象多數(shù)是邊遠(yuǎn)山區(qū)的貧困群眾，從散居在山間到聚居在社區(qū)，他們對于現(xiàn)代社區(qū)的生活方式、生活習(xí)慣、鄰里界限等都需要一個逐漸適應(yīng)的過程。

三是社區(qū)公共事務(wù)參與能力和參與意愿相對較低。多數(shù)易地搬遷民眾的文化水平不高，從“熟人村落”到“陌生人社區(qū)”，對城鎮(zhèn)社區(qū)的運(yùn)轉(zhuǎn)方式不夠熟悉，也不愿過多參與社區(qū)公共事務(wù)，導(dǎo)致居民自治工作難以有效開展。

（二）基礎(chǔ)條件受限，后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展難

發(fā)展產(chǎn)業(yè)是持續(xù)穩(wěn)定脫貧的根本之策，也是易地搬遷地區(qū)持續(xù)發(fā)展的最終出路。然而，由于自然條件、資源稟賦和基礎(chǔ)設(shè)施都存在短板，易地搬遷地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展困難重重。

從內(nèi)部看，盡管易地搬遷地區(qū)在自然資源、人文自然景觀、勞動力資源等方面具備產(chǎn)業(yè)發(fā)展的必要條件，但也存在基礎(chǔ)單薄、信息阻隔、生態(tài)脆弱、物流不暢等問題，資本、技術(shù)、人才等都嚴(yán)重缺乏，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)相當(dāng)薄弱，自生能力極為有限，靠自身內(nèi)部挖潛難以實現(xiàn)穩(wěn)定發(fā)展，對易地搬遷后大批進(jìn)城上樓的轉(zhuǎn)移勞動力缺乏本土消化能力。

從外部看，易地搬遷地區(qū)在引進(jìn)外部勞動密集型企業(yè)方面面臨“三難”處境。一是“難引進(jìn)”。由于易地搬遷地區(qū)在基礎(chǔ)設(shè)施、物流成本等方面都處于劣勢，外部企業(yè)大多不愿進(jìn)入。二是“難發(fā)展”。調(diào)研顯示，由于本地市場規(guī)模較小、勞動力素質(zhì)偏低，少數(shù)引進(jìn)的勞動密集型企業(yè)產(chǎn)品單一、產(chǎn)能不大，后續(xù)發(fā)展嚴(yán)重受限。三是“難滿意”。調(diào)研顯示，與發(fā)達(dá)地區(qū)相比，易地搬遷地區(qū)在增值稅稅率、稅收返還、教育附加等方面，并沒有特殊優(yōu)惠政策，引進(jìn)企業(yè)時簽約合同上的“按照最優(yōu)惠政策執(zhí)行”時常淪為一紙空文。

（三）職業(yè)技能缺乏，后續(xù)穩(wěn)定就業(yè)難

具備一定的職業(yè)技能是貧困人口穩(wěn)定就業(yè)的基本前提，也是防止返貧的重要砝碼。然而，相當(dāng)部分的易地搬遷群眾就業(yè)技能缺失，缺乏必要的謀生手段和工具，導(dǎo)致搬遷后個人無法實現(xiàn)穩(wěn)定轉(zhuǎn)移就業(yè)。而當(dāng)前廣泛開展的大規(guī)模技能培訓(xùn)也面臨三點問題，影響了培訓(xùn)的效果。

一是內(nèi)生動力缺乏影響技能學(xué)習(xí)意愿。調(diào)研顯示，一些地區(qū)約5%—10%的易地搬遷貧困人口“等靠要”思想嚴(yán)重，放任自己成為懶漢“坐等脫貧”，對各級政府部門、扶貧干部提供的寶貴技能培訓(xùn)機(jī)會消極抵觸或者干脆充耳不聞，表現(xiàn)為“不想學(xué)”。

二是基礎(chǔ)教育缺乏影響技能學(xué)習(xí)效果。由于受教育程度和學(xué)習(xí)能力不高，加之年齡因素，一些易地搬遷群眾參與技能培訓(xùn)的效果并不盡如人意，表現(xiàn)為“學(xué)不會”。

三是培訓(xùn)內(nèi)容實用性缺乏影響技能學(xué)習(xí)效益。部分培訓(xùn)課程流于形式，內(nèi)容設(shè)計不夠合理，沒有真正基于貧困人口的切身需要設(shè)計培訓(xùn)課程，缺乏針對性和精準(zhǔn)性，培訓(xùn)內(nèi)容無法體現(xiàn)出實際效益，表現(xiàn)為“用不上”。

三、對策建議

易地搬遷后續(xù)工作涉及人數(shù)多、社會影響大，解決不好甚至?xí)霈F(xiàn)“好心辦壞事”。必須堅持問題導(dǎo)向和穩(wěn)字優(yōu)先原則，堅持普惠政策和特殊政策并舉，盡早謀劃設(shè)計針對性政策舉措，防范化解社會風(fēng)險。

（一）構(gòu)建社區(qū)融合政策體系，幫助易地群眾盡快融入新生活

一是探索設(shè)立易地安置社區(qū)“微項目”，打造社區(qū)黏合劑。安置社區(qū)居委會在聽取本社區(qū)居民廣泛討論的基礎(chǔ)上形成“微項目”申報書，由街道辦或?qū)俚卣M(jìn)行匯總后進(jìn)行篩選評估，并配套專門資金，對安置社區(qū)申報的小型活動、工程進(jìn)行資助，豐富社區(qū)精神文明生活，提升居民生活品質(zhì)。

二是強(qiáng)化安置社區(qū)事務(wù)中的群眾參與度，提升社區(qū)自治水平。通過在易地搬遷安置社區(qū)設(shè)立樓棟長、戶長，組建自治協(xié)會等方式，充分調(diào)動搬遷居民參與社區(qū)治理的主動性和積極性，增強(qiáng)群眾對社區(qū)的認(rèn)同感和歸屬感。

三是開展社區(qū)移風(fēng)易俗行動，引導(dǎo)搬遷群眾逐步養(yǎng)成文明習(xí)慣。由居委會牽頭制定《社區(qū)居民文明守則》，并做好宣傳普及工作。成立文明習(xí)慣幫扶監(jiān)督小隊，幫助和督促有困難的家庭和個人養(yǎng)成文明生活習(xí)慣。開展社區(qū)文明個人、文明家庭、和諧家庭創(chuàng)建活動，對評選出的先進(jìn)個人和家庭給予一定的物質(zhì)獎勵，形成學(xué)先進(jìn)、改陋習(xí)的濃厚氛圍。

（二）夯實產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，助力易地搬遷群眾穩(wěn)定增收

一是進(jìn)一步加大易地搬遷任務(wù)重的地區(qū)企業(yè)稅收金融優(yōu)惠力度，提升地區(qū)產(chǎn)業(yè)投資吸引力。對于符合條件、到這些地區(qū)投資設(shè)廠且實際開展生產(chǎn)的勞動密集型生態(tài)友好企業(yè)，可降低增值稅稅率1—2個百分點。對于無違法違規(guī)行為、開工達(dá)到5年以上且雇傭本地勞動力規(guī)模達(dá)到一定數(shù)量的企業(yè)，進(jìn)一步降低增值稅稅率1—2個百分點。對符合條件參與本地扶貧產(chǎn)業(yè)項目、吸納本地就業(yè)人員較多的企業(yè)，在貸款準(zhǔn)入、利率、期限等方面提供優(yōu)惠政策。

二是強(qiáng)化財政保障力度，加快補(bǔ)齊深度貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施短板。國家和省級財政要加大對深度貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，繼續(xù)執(zhí)行新增脫貧資金主要用于深度貧困地區(qū)，新增脫貧項目主要布局于深度貧困地區(qū)，新增脫貧舉措主要集中于深度貧困地區(qū)等政策。中央財政一般性轉(zhuǎn)移支付、各類涉及民生的專項轉(zhuǎn)移支付和中央基建投資要繼續(xù)向深度貧困地區(qū)傾斜，提升深度貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的綜合服務(wù)能力。

三是繼續(xù)深入推進(jìn)東西部扶貧協(xié)作和中央單位定點扶貧。適當(dāng)加大對易地扶貧任務(wù)重地區(qū)的幫扶力度，提高幫扶的針對性、靈活性和實效性。動態(tài)調(diào)整東西部扶貧協(xié)作和中央單位定點扶貧的對象和目標(biāo)，接續(xù)推動幫扶減貧。

（三）強(qiáng)化就業(yè)促進(jìn)政策體系建設(shè)，持之以恒做好易地搬遷群眾技能提升工作

一是多舉措拓寬搬遷群眾就業(yè)渠道。推進(jìn)易地搬遷集中安置社區(qū)“扶貧車間”建設(shè)，確保增值稅減免、就業(yè)獎勵等優(yōu)惠政策按時足額兌現(xiàn)，穩(wěn)步提升扶貧車間產(chǎn)能規(guī)模，促進(jìn)安置群眾就地就近穩(wěn)定就業(yè)。開發(fā)公益性就業(yè)崗位，安置就業(yè)有困難的搬遷群眾。建立公益性就業(yè)崗位退出與補(bǔ)充機(jī)制，根據(jù)個人實際情況變化動態(tài)調(diào)整公益性就業(yè)崗位人選和名額。

二是完善公共就業(yè)服務(wù)體系。加快公共就業(yè)服務(wù)信息化建設(shè)，打造線上線下一體的就業(yè)服務(wù)模式，充分利用網(wǎng)站、手機(jī)短信、微信公眾號等渠道發(fā)布最新招聘信息和就業(yè)政策，提升搬遷群眾就業(yè)信息獲取能力。積極搭建平臺橋梁，通過招聘會、宣講會等形式，促進(jìn)企業(yè)與搬遷群眾雙向了解和對接。有條件的地區(qū)，可以開辟搬遷群眾就業(yè)招聘“綠色通道”，送崗到戶到人。強(qiáng)化貧困人口組織化勞務(wù)輸出工作，深化與對口幫扶城市的勞務(wù)協(xié)作，加強(qiáng)崗位信息交流，積極落實各項勞務(wù)輸出補(bǔ)貼政策，樹立勞務(wù)輸出脫貧致富模范典型，引導(dǎo)貧困人口積極轉(zhuǎn)移就業(yè)。

三是完善搬遷群眾技能培訓(xùn)工作，更注重培訓(xùn)效果提升。繼續(xù)開展貧困人口技能培訓(xùn)工作，實現(xiàn)有培訓(xùn)意愿和勞動能力的搬遷群眾技能培訓(xùn)全覆蓋，每人至少接受1次技能培訓(xùn)并掌握1項職業(yè)技能。創(chuàng)新職業(yè)培訓(xùn)方式，更注重實踐技能習(xí)得和多種教學(xué)手段相結(jié)合，增加實地操作機(jī)會。培訓(xùn)課程和內(nèi)容設(shè)置要立足實際，充分把握市場需求、企業(yè)要求和個人發(fā)展需要，提升技能培訓(xùn)的精準(zhǔn)度。

（本文系2019年云南省人民政府發(fā)展研究重大課題“2020年后云南鞏固脫貧攻堅成效的策略研究”的階段性成果）

（王哲，中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院社會所助理研究員。譚永生，中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院社會所研究室主任、研究員）