我國生態(tài)補(bǔ)償發(fā)展存在的問題及對策研究

李玉靜

摘要：生態(tài)補(bǔ)償是對生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行的外部補(bǔ)償，即重建生態(tài)系統(tǒng)使其恢復(fù)的行為。目前，我國雖然加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，使生態(tài)補(bǔ)償具有一定的可行性，但在實(shí)踐中也存在地方政府關(guān)于建立有效的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制缺乏有效的激勵(lì)和監(jiān)督、政府部門職能冗雜和職責(zé)不明確、公眾參與和監(jiān)督力度缺乏等問題。要抓好生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)法律政策的落實(shí)，就要加大對地方政府的激勵(lì)和監(jiān)督，簡政放權(quán)提供公共服務(wù)，引入公眾參與和監(jiān)督機(jī)制，加大人才的引入和專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)，以期加強(qiáng)我國的生態(tài)補(bǔ)償發(fā)展。

關(guān)鍵詞：生態(tài)補(bǔ)償;簡政放權(quán);公眾參與

中圖分類號：X321? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：CN61-1487-（2020）01-0065-03

一、生態(tài)補(bǔ)償概述

（一）生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮x

生態(tài)補(bǔ)償，就是要對生態(tài)資源的損失損害進(jìn)行有效彌補(bǔ)，是一種由生態(tài)服務(wù)功能的受益者向生態(tài)服務(wù)功能提供者進(jìn)行經(jīng)濟(jì)等方式的付費(fèi)行為[1]270。就生態(tài)學(xué)而言，是指生態(tài)系統(tǒng)在受到外界的損害后自我恢復(fù)的能力，我們把這種狀態(tài)稱為生態(tài)系統(tǒng)的自補(bǔ)償。生態(tài)系統(tǒng)除了內(nèi)部補(bǔ)償機(jī)制外，也可以建立外部的補(bǔ)償機(jī)制，在內(nèi)部與外部的補(bǔ)償機(jī)制共同作用下，生態(tài)系統(tǒng)才能獲得更好的補(bǔ)償效果。就環(huán)境法而言，生態(tài)補(bǔ)償指的是對生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行的外部補(bǔ)償，即重建生態(tài)系統(tǒng)使其恢復(fù)的行為。

（二）生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋匾?/p>

1.建立生態(tài)補(bǔ)償制度可以減少生態(tài)環(huán)境的過度消耗

生態(tài)環(huán)境屬于公共物品，不需要購買就可以使用。這種不需要購買就可以使用公共物品的情況被稱為“搭便車”，公共物品的消費(fèi)使用不需要交易，人們無需進(jìn)行花費(fèi)，而且沒有市場的調(diào)節(jié)，無法受到市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的制約、約束，容易直接破壞生態(tài)環(huán)境，需要政府管理與市場調(diào)節(jié)相結(jié)合。生態(tài)補(bǔ)償本質(zhì)是對生態(tài)系統(tǒng)的恢復(fù)與重建，需要對環(huán)境進(jìn)行投入，需要通過生態(tài)補(bǔ)償制度，對生態(tài)環(huán)境進(jìn)行補(bǔ)償，減少過度消耗。

2.建立生態(tài)補(bǔ)償制度可以促進(jìn)生態(tài)環(huán)境的整體發(fā)展

生態(tài)環(huán)境是一個(gè)統(tǒng)一的整體，就我國現(xiàn)實(shí)而言，東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，西部經(jīng)濟(jì)相對落后，一旦西部的環(huán)境出現(xiàn)問題，東部環(huán)境同樣會受到影響。因此，東部不能只顧眼前的經(jīng)濟(jì)利益，在努力提升自身環(huán)境質(zhì)量的同時(shí)，也要兼顧西部的環(huán)境。對于西部因?yàn)楸Ｗo(hù)環(huán)境所做出的關(guān)于不發(fā)展相關(guān)的重工業(yè)等容易污染環(huán)境項(xiàng)目的犧牲，要給予適當(dāng)補(bǔ)償，維持環(huán)境整體的穩(wěn)定;東部地區(qū)在享受西部犧牲發(fā)展帶來的生態(tài)紅利時(shí)，對于西部的發(fā)展要給予相應(yīng)的補(bǔ)償，比如在資金、項(xiàng)目等方面給予傾斜等。

3.建立生態(tài)補(bǔ)償制度可以促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的落實(shí)

可持續(xù)發(fā)展是對“高消耗、高投入、高污染”的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的改變?？沙掷m(xù)發(fā)展有利于環(huán)境質(zhì)量的提升，人們應(yīng)在不超越環(huán)境承載力的情況下來實(shí)現(xiàn)社會、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與進(jìn)步，來實(shí)現(xiàn)環(huán)境在時(shí)間上的可持續(xù)性。環(huán)境作為日常生活中我們每時(shí)每刻都需要接觸的、無法脫離的物品，應(yīng)該實(shí)現(xiàn)環(huán)境的公平性，包括代內(nèi)公平與代際公平，不能因?yàn)椴糠秩藢ι鷳B(tài)環(huán)境的破壞而影響其他人以及后代人享受自然資源的權(quán)利，當(dāng)代、后代對于環(huán)境的需求是相同的，進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，當(dāng)代人使用，當(dāng)代人補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)環(huán)境的相對公平與可持續(xù)發(fā)展。

二、生態(tài)補(bǔ)償?shù)目尚行?/p>

（一）我國的政治制度決定了可以集中力量辦大事

國家制定的法律法規(guī)政策等，省、自治區(qū)、直轄市制定符合自己所屬地區(qū)的行政法規(guī)，既體現(xiàn)國家意志又結(jié)合了各地區(qū)的特殊情況，而且國家層面可以進(jìn)行整體考量，可以集中國家的力量進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)劃。在地方層面上，結(jié)合本地實(shí)際出臺政策制度，更加具有針對性，可以幫助環(huán)境得到更好的恢復(fù)與補(bǔ)償。國家作為礦產(chǎn)、水、森林、山嶺、草原、荒地等自然資源的所有者，對于環(huán)境資源擁有最終的權(quán)利，我國是社會主義國家，一大制度優(yōu)勢就是可以集中力量辦大事，生態(tài)補(bǔ)償通過國家制定相關(guān)文件的制定更容易得到貫徹實(shí)施。

（二）我國法律法規(guī)相對健全，為生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)行創(chuàng)造了合理的條件與支持

憲法是我國的根本大法，任何法律法規(guī)不得同憲法相抵觸。憲法第26條明確規(guī)定，國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境、防治污染和其他公害。2014年新修訂的環(huán)保法中，先后四次提及生態(tài)補(bǔ)償，顯然對此很重視?！皣医?、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度?！薄吧鷳B(tài)補(bǔ)償就是根據(jù)環(huán)境學(xué)原理，充分利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)和生態(tài)系統(tǒng)的自然規(guī)律，通過人工和自然的結(jié)合，通過人類向生態(tài)系統(tǒng)的投入來恢復(fù)和重建生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)建設(shè)活動?！盵2]135有關(guān)地方政府應(yīng)當(dāng)建立?？顚Ｓ?，確保把生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶ｍ?xiàng)資金用在需要進(jìn)行生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)膮^(qū)域。通過協(xié)商或按照市場規(guī)則則是通過市場交易活動來進(jìn)行具體的補(bǔ)償，比如排污權(quán)的交易、碳排放交易等，或者納入有資質(zhì)的第三方企業(yè)、組織來進(jìn)行交易。

（三）生態(tài)補(bǔ)償資金來源渠道廣泛，可以提供有力的財(cái)政支持

按照補(bǔ)償主體的不同可以劃分為國家補(bǔ)償和社會補(bǔ)償，國家補(bǔ)償?shù)闹黧w是國家，社會補(bǔ)償?shù)闹黧w是社會，國家補(bǔ)償一般通過政府進(jìn)行，方式一般包括中央和地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、生態(tài)基金、政策傾斜、實(shí)物補(bǔ)償、間接補(bǔ)償?shù)取Ｖ醒牒偷胤截?cái)政轉(zhuǎn)移支付指的是各級政府按照所確立的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行資金的轉(zhuǎn)移，包括縱向、橫向、縱向和橫向轉(zhuǎn)移的結(jié)合等是目前比較常用的做法，對于保證生態(tài)補(bǔ)償?shù)目铐?xiàng)及效率都有一定的作用。生態(tài)保護(hù)地區(qū)的政策重點(diǎn)在于生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與恢復(fù)，對待環(huán)境的要求比較高，不允許開發(fā)或限制開發(fā)污染嚴(yán)重的產(chǎn)業(yè)，對待其環(huán)境、經(jīng)濟(jì)政策要更加嚴(yán)格，特別是其中關(guān)于環(huán)境保護(hù)的條款。

（四）國家層面重視和公民環(huán)保意識的增強(qiáng)，為生態(tài)補(bǔ)償提供了良好的輿論基礎(chǔ)

2016年發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》，明確提出到2020年實(shí)現(xiàn)森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等重點(diǎn)領(lǐng)域和禁止開發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)等重要區(qū)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償全覆蓋。黨的十九大報(bào)告指出：“嚴(yán)格保護(hù)耕地，擴(kuò)大輪作休耕試點(diǎn)，健全耕地草原森林河流湖泊休養(yǎng)生息制度，建立市場化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制?！蓖瑫r(shí)，公民的環(huán)保意識同樣有所增強(qiáng)，隨著社會的發(fā)展，人們開始逐步認(rèn)識到環(huán)境對于自身的重要性。只有有了良好的生態(tài)環(huán)境，我們才能擁有良好的生活質(zhì)量。

三、生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施中的問題

（一）地方政府關(guān)于建立有效的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制缺乏有效的激勵(lì)和監(jiān)督

我國生態(tài)環(huán)境的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)是分離的，所有權(quán)屬于國家，個(gè)人只擁有使用權(quán)，個(gè)人與集體對于環(huán)境并沒有所有權(quán)，而國家作為環(huán)境資源的所有者，基于我國的政治制度，是由國家負(fù)責(zé)生態(tài)法律法規(guī)的制定，地方進(jìn)行實(shí)施。首先由國家制定法律法規(guī)，隨后地方進(jìn)行跟進(jìn)，制定符合本地實(shí)際的地方性法規(guī)，需要地方人大及政府的配合，地方政府的效率與執(zhí)行力起到很重要的作用。在生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施過程中，國家的政策方針、法律法規(guī)是對于全國而言的總體要求與行動規(guī)劃，是一個(gè)總括，而非單獨(dú)的、有針對性的文件，需要地方法律法規(guī)的配合，如果沒有及時(shí)跟進(jìn)，沒有及時(shí)制定相關(guān)的文件落實(shí)國家的政策，那么在時(shí)間以及效果上都會出現(xiàn)問題，所以要對地方進(jìn)行行之有效的監(jiān)督。地方政府履行國家政策的積極性，制定的文件是否符合本地區(qū)的實(shí)際情況，實(shí)施效果如何，執(zhí)行力度如何，都需要對其進(jìn)行監(jiān)督。生態(tài)補(bǔ)償?shù)倪^程中，政府起到了非常重要的作用，對于政府的監(jiān)督也要行動起來，使之對于生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)際效果起到?jīng)Q定性的作用。

（二）政府部門職能冗雜和互相交叉，職責(zé)不明確

目前我國國內(nèi)對于環(huán)境擁有管理職能的政府部門數(shù)量繁多，比如環(huán)保、農(nóng)業(yè)、交通、林業(yè)、工商等部門都擁有部分對于環(huán)境的管理權(quán)，且部門之間對于環(huán)境的管理權(quán)有所交叉，一旦發(fā)生環(huán)境問題，部門之間互相推脫，導(dǎo)致問題無法及時(shí)解決。部門之間關(guān)于環(huán)境的管理一般都是平級部門，上下級關(guān)系較少，部門之間只能協(xié)商，無法發(fā)出命令等使得其他部門配合。對于一個(gè)具體的問題多個(gè)部門之間同時(shí)享有管理權(quán)，每個(gè)部門依據(jù)的法律法規(guī)不同，授權(quán)方式不同，被授予的權(quán)力有所交叉，有的互相矛盾，不利于生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施。環(huán)境管理體系內(nèi)部相互沖突、矛盾，權(quán)力的分配十分分散，對于負(fù)責(zé)補(bǔ)償?shù)牟块T、核算價(jià)格的部門、監(jiān)督的部門都應(yīng)予以明確，對于具體負(fù)責(zé)的部門，問題交叉時(shí)哪個(gè)部門負(fù)責(zé)管理，具體部門之間如何協(xié)調(diào)，明確了以后可以極大地提高生態(tài)補(bǔ)償?shù)男?，減少推諉情況發(fā)生，使其切實(shí)盡到保護(hù)環(huán)境的責(zé)任。

（三）公眾參與與監(jiān)督力度不夠

在國務(wù)院及各地出臺的實(shí)施意見中，對于群眾參與原則以及監(jiān)督原則并沒有進(jìn)行明確的規(guī)定與說明，但是在實(shí)施的新環(huán)保法中，公眾參與是其基本原則，而各地的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)奈募胁]有包括公眾參與的具體細(xì)則。而且各地很少提及公眾參與，我國人口基數(shù)大，單獨(dú)依靠政府的力量略顯薄弱，公眾參與可以極大地減輕行政的壓力，但是現(xiàn)實(shí)中公眾的參與很少，國家對于公眾提供的參與方式與途徑并不多，缺乏行之有效的途徑聽取群眾的意見與建議。雖然環(huán)境資源的所有權(quán)屬于國家，但是生態(tài)環(huán)境整體是被我們所有人所享用的，在保護(hù)環(huán)境的過程中，我們都應(yīng)該盡到自己的一份力量，并且政府需要增加信息公開度，只有保障公民的知情權(quán)，才能更好地保證參與的實(shí)效。

四、對生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)法律政策落實(shí)的建議

（一）對地方政府建立的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行有效的激勵(lì)和監(jiān)督

地方政府在生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施中具有非常重要的作用，國家在制定生態(tài)補(bǔ)償?shù)奈募?，需要地方政府及人大的積極配合，制定更加符合本地實(shí)際情況的地方性法規(guī)，這對當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境更加有利。國家應(yīng)鼓勵(lì)地方政府及時(shí)出臺法規(guī)制度以響應(yīng)中央政府的號召，要充分考慮當(dāng)?shù)氐木唧w情況，制定既符合國家要求又切合當(dāng)?shù)貙?shí)際的法規(guī)制度，并且堅(jiān)決貫徹執(zhí)行，盡快使生態(tài)補(bǔ)償起到作用，有利于維護(hù)生態(tài)環(huán)境的穩(wěn)定與平衡。國家應(yīng)鼓勵(lì)地方政府認(rèn)真實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)，對于地方政府在實(shí)施中遇到的問題，中央可及時(shí)給予相關(guān)政策上的指導(dǎo)，幫助地方更好地實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償政策，將生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖饔眉皶r(shí)體現(xiàn)出來，以使得環(huán)境變得越來越好。

（二）簡政放權(quán)提供公共服務(wù)

應(yīng)依法設(shè)置統(tǒng)一的部門，要盡量提高效率，簡化程序，方便生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施。目前，各地生態(tài)補(bǔ)償管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置并不一致，國務(wù)院在頒布的相關(guān)文件中也沒有細(xì)化管理機(jī)構(gòu)細(xì)則，由于各地先后出臺了生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)的地方性法規(guī)，但是對于管理機(jī)構(gòu)沒有統(tǒng)一的設(shè)置，在面對生態(tài)補(bǔ)償時(shí)無法出臺相應(yīng)的細(xì)則予以明確，指定專門的部門集中管理或幾個(gè)部門分開管理，如果是幾個(gè)部門管理的話，應(yīng)分工協(xié)作，明確部門的具體職責(zé)，防止互相推卸責(zé)任的情況發(fā)生，并且盡量在辦事方面做到簡化，盡可能提高行政效率，對于環(huán)境的保護(hù)更為有效;如果是一個(gè)部門管理的話，在授予權(quán)力的時(shí)候做好監(jiān)督工作，避免自己對自己進(jìn)行監(jiān)督，以保證監(jiān)督的效力，同樣要考察好部門是否適合從事生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓芾?，盡量兼顧效率與公平，實(shí)現(xiàn)程序與公正的有機(jī)統(tǒng)一。

（三）完善公眾參與和監(jiān)督機(jī)制

政府應(yīng)該主動公開生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)倪M(jìn)程，要保證參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)，首先要保證公眾的環(huán)境知情權(quán)，才能更好地實(shí)現(xiàn)參與監(jiān)督。在公民的環(huán)境知情權(quán)上，國家及各省均應(yīng)出臺相應(yīng)的環(huán)境法規(guī)保障其實(shí)現(xiàn)，以提高公眾的參與以及生態(tài)補(bǔ)償?shù)男省Ｆ浯螄乙雠_相應(yīng)的法律法規(guī)促進(jìn)政府信息公開，提高公眾的參與度，可以更好地提高政府的工作效率。信息公開后也可以促進(jìn)公民監(jiān)督政府，減少不作為的發(fā)生。就生態(tài)補(bǔ)償而言，群眾可以監(jiān)督生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施、生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)、生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金的實(shí)施等。生態(tài)補(bǔ)償是政府的工作，也是公民的任務(wù)，保護(hù)環(huán)境是我們共同的責(zé)任。

（四）加大人才的引入及專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)力度

關(guān)于環(huán)境的相關(guān)治理與管控，應(yīng)引入專業(yè)的人才進(jìn)行評估，并對環(huán)境的破壞給出相應(yīng)的結(jié)論以及如何修復(fù)等專業(yè)意見，專業(yè)人才基于自身良好的專業(yè)素養(yǎng)以及對環(huán)境破壞如何修復(fù)等的了解，所提出的意見對于環(huán)境恢復(fù)及環(huán)境評估的整體性都更具有科學(xué)性，可以在有關(guān)環(huán)境管理的事業(yè)或公務(wù)單位中錄用具有相關(guān)專業(yè)背景的人員，或者使用聘任制聘任環(huán)境保護(hù)的人才，或者在具體的需要鑒定的活動中選任具有專業(yè)資質(zhì)人員或負(fù)責(zé)相應(yīng)的鑒定，并可以委托他們進(jìn)行具體的修復(fù)等，政府工作人員進(jìn)行監(jiān)督驗(yàn)收等，從而取得更好的效果。

五、結(jié)語

生態(tài)補(bǔ)償是保護(hù)生態(tài)環(huán)境的重要方式，關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償，作為恢復(fù)、重建生態(tài)環(huán)境的途徑，我們應(yīng)該在促進(jìn)生態(tài)建設(shè)的同時(shí)，也注重對生態(tài)保護(hù)地區(qū)的補(bǔ)償，對于生態(tài)的保護(hù)最終會使得我們的環(huán)境越來越美好。

參考文獻(xiàn)：

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[2]呂忠梅.環(huán)境法原理[M].上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2007.