應(yīng)對國際公共衛(wèi)生事件的歷史經(jīng)驗

張紅地 王遠卓 張羽萌

2020年1月31日世界衛(wèi)生組織（WHO）宣布，新型冠狀病毒肺炎構(gòu)成國際公共衛(wèi)生緊急事件（PHEIC），此事引發(fā)廣泛關(guān)注。本文首先介紹WHO認定國家或地區(qū)出現(xiàn)PHEIC事件的相關(guān)概念和意義，其次列舉了之前已經(jīng)發(fā)生的數(shù)次PHEIC事件，通過橫向比較分析了疫情爆發(fā)、列入PHEIC和消除PHEIC對相關(guān)國家的宏觀經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與貿(mào)易活動的影響過程，并以墨西哥甲型流感和巴西塞卡病毒為典型進行說明。結(jié)合國際經(jīng)驗，本文認為，列為PHEIC本身并不是經(jīng)濟下滑的關(guān)鍵，疫情的實際擴散和惡化程度才是本源。因此，只有有效控制疫情和消除病毒，經(jīng)歷經(jīng)濟下行的短期陣痛才能有效實現(xiàn)經(jīng)濟反彈。在此基礎(chǔ)上，本文闡述了列入PHEIC事件對中國的影響，并提出應(yīng)對建議。

PHEIC的相關(guān)概念

國際社會為什么會重視國際公共衛(wèi)生緊急事件，這是因為國際公共衛(wèi)生緊急事件的發(fā)生對一個國家、一個地區(qū)甚至全球不論是經(jīng)濟和社會都將產(chǎn)生重大影響。2020年1月31日凌晨，世界衛(wèi)生組織（WHO）宣布，新型冠狀病毒肺炎構(gòu)成國際公共衛(wèi)生緊急事件。截至2020年1月30日，中國共有7711例確診病例和12167例疑似病例。此外，在全球其他18個國家中出現(xiàn)了83例病例，委員會認為本次疫情狀況已符合國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件標準。根據(jù)2005年通過的新版《國際衛(wèi)生條例》（以下簡稱《條例》），PHEIC是指“通過疾病的國際傳播構(gòu)成對其他國家的公共衛(wèi)生風(fēng)險，并可能需要采取協(xié)調(diào)一致的國際應(yīng)對措施的不同尋常的事件”，其發(fā)布有效期為3個月，WHO宣布PHEIC后可隨時視情況變化進行撤銷及修改。根據(jù)《條例》所確立的框架，PHEIC措施力度可從“不必采取特定的衛(wèi)生措施”，到對來自受染地區(qū)的人員“限制出境”，以及貨物“不準離境或入境”，但《條例》的建議不具有強制性。需要說明的是，PHEIC不等于“疫情國”，列為PHEIC本意為防止疫情擴散和加強國際協(xié)調(diào)和援助，WHO也強調(diào)，沒有必要采取限制國際人員流動的措施，不建議采取旅行或貿(mào)易限制措施。但一旦該區(qū)域被認定為PHEIC后，在商品對外出口時，中國產(chǎn)品會面臨額外的檢疫，而且WHO對疫情的定性使更多國家意識到疫情的風(fēng)險。因此，目前PHEIC認定對我國經(jīng)濟，特別是對外貿(mào)易的實質(zhì)影響取決于各締約國態(tài)度。

已經(jīng)發(fā)生的歷次PHEIC事件

WHO發(fā)布PHEIC其范圍通常是指“事件”而非國家，此次新冠病毒目前主要集中在湖北省，對中國其他省市和其他國家的擴散仍需進一步觀察。在此之前，WHO共宣布過5次PHEIC事件，分別是：2009年甲型H1N1流感病毒疫情;2014年西非埃博拉疫情;2014年脊髓灰質(zhì)炎病毒疫情;2016年巴西寨卡病毒疫情;2019年剛果（金）埃博拉疫情。其中，2009年甲型H1N1流感爆發(fā)于墨西哥，隨后迅速蔓延至全球214個國家和地區(qū)，也成為WHO對宣布PHEIC事件的第一次實踐，流感疫情對墨西哥旅游經(jīng)濟造成約50億美元的損失;2014年西非埃博拉病毒，爆發(fā)于非洲幾內(nèi)亞，隨后波及利比里亞、尼日利亞、塞內(nèi)加爾、美國、西班牙等多國，埃博拉疫情在兩年內(nèi)引發(fā)的經(jīng)濟損失高達320億美元，其中疫情最嚴重的幾內(nèi)亞、塞拉利昂和利比里亞三國損失約為130億美元;2016年巴西寨卡疫情，僅僅一年的時間，塞卡病毒就在巴西造成約310億雷亞爾的損失，對整個美洲地區(qū)的損失約為570億雷亞爾（見表1）。

PHEIC對疫情國影響的國際經(jīng)驗和相關(guān)實例

前五次宣布PHEIC對疫情國影響的橫向比較

表2統(tǒng)計了各個主要疫情國（地區(qū)）在宣布PHEIC期間和PHEIC取消之后，其GDP增長率和貿(mào)易增長率的變化情況。可以發(fā)現(xiàn)：

（1）對比在宣布PHEIC之前和PHEIC期間的經(jīng)濟數(shù)據(jù)走勢變化，除了中東地區(qū)埃博拉病毒之外，主要疫情國（地區(qū)）的GDP均出現(xiàn)下降;除了巴西塞卡病毒之外，主要疫情國（地區(qū)）的貿(mào)易增長率均出現(xiàn)下降。

（2）對比在宣布PHEIC期間和PHEIC之后的經(jīng)濟數(shù)據(jù)走勢變化，除了中東地區(qū)埃博拉病毒之外，主要疫情國（地區(qū)）的GDP均出現(xiàn)反彈，其中西非地區(qū)GDP增長率反彈高達5.3個百分點;主要疫情國（地區(qū)）的貿(mào)易增長率均出現(xiàn)反彈，其中西非地區(qū)貿(mào)易增長率反彈高達41.8個百分點;這表明在取消PHEIC后，相關(guān)國家的經(jīng)濟增長和貿(mào)易出現(xiàn)明顯反彈，經(jīng)濟活動出現(xiàn)復(fù)蘇。

（3）結(jié)合宣布PHEIC、PHEIC期間和PHEIC取消之后的數(shù)據(jù)，可以發(fā)現(xiàn)主要疫情國（地區(qū)）的GDP和貿(mào)易增長率呈現(xiàn)出一定的先下降后上升的V型變化趨勢，這表明從國際經(jīng)驗來看，上述宣布PHEIC期間，PHEIC事件對相關(guān)國家（地區(qū)）的國內(nèi)宏觀經(jīng)濟增長和對外貨物貿(mào)易造成了一定程度的負面沖擊;如果能夠有效應(yīng)對處理病毒和消除事件，是能夠?qū)崿F(xiàn)國內(nèi)經(jīng)濟反彈的。

墨西哥PHEIC事件分析

2009年4月，甲型H1N1流感開始在墨西哥爆發(fā)，同年4月25日，甲型H1N1流感被WHO列為PHEIC，直至2010年8月取消。墨西哥從流感爆發(fā)到列為PHEIC間隔的時間較短，不足1個月，因此，疫情的實際影響和列為PHEIC的事件影響可能存在較大的重合。根據(jù)wind數(shù)據(jù)，流感爆發(fā)后，墨西哥2009年二季度GDP較前一季度下滑3.4個百分點，但在WHO還未取消PHEIC前，2009年三季度的GDP當季同比增速開始反彈，并保持持續(xù)增長勢態(tài)。此外，2010年8月取消PHEIC后，GDP當季同比增速仍呈現(xiàn)出下降趨勢，直至2011年第三季度再次反彈上升。

從具體的產(chǎn)業(yè)和行業(yè)看，與墨西哥的宏觀經(jīng)濟發(fā)展走勢基本保持一致。在列入PHEIC期間，第二和第三產(chǎn)業(yè)的下滑顯著，尤其是第二產(chǎn)業(yè)，墨西哥的石油產(chǎn)量在2009年創(chuàng)20年新低。對比制造業(yè)、貿(mào)易業(yè)、金融服務(wù)業(yè)以及交通運輸業(yè)等受影響較大的行業(yè)情況，對外貿(mào)易的損失較為顯著。

由此可見，如果暫不考慮當時國際金融危機的負面影響，不論是疫情還是列入PHEIC這個事件，對墨西哥經(jīng)濟的影響都存在一定的時滯性，而且，PHEIC取消所產(chǎn)生的積極效果也并非立刻顯現(xiàn)。負面沖擊的影響主要體現(xiàn)在PHEIC事件發(fā)生之后的第一個季度，隨著疫情的緩解和經(jīng)濟體對PHEIC事件的消化，墨西哥的整體經(jīng)濟形勢逐漸好轉(zhuǎn)。

巴西PHEIC事件分析

2015～2016年寨卡病毒在中南美洲擴散，其中最為嚴重的國家是巴西。2015年5月巴西確診第一例寨卡病毒感染病例，2016年2月寨卡病毒被世衛(wèi)組織列為PHEIC，并于同年11月取消。根據(jù)wind的經(jīng)濟數(shù)據(jù)，在巴西確診疫情到宣布PHEIC期間，經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)持持續(xù)下滑勢態(tài)，但是在列為PHEIC之后，GDP季度同比增速反而企穩(wěn)回升，取消PHEIC后，經(jīng)濟發(fā)展也維持了較為溫和的增長勢態(tài)。

分行業(yè)看，受PHEIC影響較大的服務(wù)業(yè)、貿(mào)易業(yè)和交通運輸業(yè)在經(jīng)歷了2016年一季度的下滑之后企穩(wěn)回升，但金融和保險服務(wù)業(yè)的發(fā)展走勢呈現(xiàn)差異，自2016年一季度開始，增速持續(xù)下降（見圖1）。貨物和服務(wù)的進出口也呈現(xiàn)出與宏觀經(jīng)濟發(fā)展不同的走勢（見圖2），2015年二季度至宣布PHEIC期間，巴西國內(nèi)出口增速仍持續(xù)上漲，宣布PHEIC至取消PHEIC期間，出口增速開始急劇下滑，甚至出現(xiàn)負增長，直至PHEIC取消后再次企穩(wěn)回升。此外，巴西的股市表現(xiàn)也同樣令人出乎意料。在2016年1月20日錄得最低點后，圣保羅IBOVESPA指數(shù)便開啟了為期五年的市場（見圖3）。

自2010年實現(xiàn)了7.4%的GDP增速后，巴西的宏觀經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)逐年下滑趨勢。2015年，全球大宗商品價格持續(xù)走低，再加上政府財政政策擴張不力，巴西面臨投資困境，國內(nèi)經(jīng)濟形勢低迷。如果剔除這些因素的疊加影響，巴西的經(jīng)濟數(shù)據(jù)走勢在一定程度上反映了列為PHEIC本身并不是經(jīng)濟下滑的關(guān)鍵，疫情的實際擴散和惡化程度才是本源。

綜上分析，我們認為被WHO列為PHEIC對一國或區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟和貿(mào)易的負面影響，還要取決于對疫情防范和應(yīng)對疫情的能力，對本就遭受經(jīng)濟危機、投資萎靡等脆弱國家的負面沖擊更大。從橫向比較的國際經(jīng)驗來看，上述宣布PHEIC期間，PHEIC事件對相關(guān)國家（地區(qū)）的國內(nèi)宏觀經(jīng)濟增長和對外貨物貿(mào)易造成了一定程度的負面沖擊，但同時如果能夠有效應(yīng)對病毒和消除事件，是能夠?qū)崿F(xiàn)國內(nèi)經(jīng)濟反彈的;列入PHEIC對第二和第三產(chǎn)業(yè)均造成負面沖擊，特別是服務(wù)業(yè)、貿(mào)易業(yè)和交通運輸業(yè)等行業(yè);墨西哥的經(jīng)驗表明，不論是疫情爆發(fā)被列入PHEIC對經(jīng)濟所造成的負面沖擊，還是PHEIC取消對經(jīng)濟反彈所起的積極效果，存在一定的時滯性，時滯期一般為1～2個月;巴西的經(jīng)驗表明，列為PHEIC本身并不是經(jīng)濟下滑的關(guān)鍵，疫情的實際擴散和惡化程度才是本源，因此，只有有效控制疫情和消除病毒，經(jīng)歷經(jīng)濟下行的短期陣痛才能有效實現(xiàn)經(jīng)濟反彈。

列入PHEIC對中國的影響與應(yīng)對

從國際經(jīng)驗來看，被列入PHEIC事件對相關(guān)國家（地區(qū)）的國內(nèi)宏觀經(jīng)濟增長和對外貿(mào)易造成了一定程度的負面沖擊;影響經(jīng)濟狀況的根源在于控制疫情本身，而非列為“PHEIC”這個單一事件;事件影響可能還具有一定時滯性，如果能夠有效應(yīng)對消除事件，是能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟反彈的。當前新冠疫情列為PHEIC事件將對我國宏觀經(jīng)濟造成短期外部沖擊。考慮到恰逢春節(jié)假期，此次新冠疫情和所引發(fā)的復(fù)工延遲等一系列問題，將對需求端下的消費、投資和進出口均造成負面影響，而列入PHEIC事件將對我國對外貿(mào)易造成直接沖擊，首當其沖的就是跨國旅游和國際貿(mào)易。盡管一些國家在WHO宣布PHEIC之前，已經(jīng)采取了撤離本國公民及限制到中國的航班等相關(guān)措施，但宣布PHEIC將讓更多國家意識到疫情的風(fēng)險，進而做出減少旅游和商品服務(wù)貿(mào)易的決定，這將直接造成我國凈出口承壓。但被列為PHEIC對我國宏觀經(jīng)濟的沖擊是外部性的、短期的，根本的影響變量是疫情本身的發(fā)展趨勢，WHO的決定只是描述了當前疫情的狀況，并不本質(zhì)上改變疫情的發(fā)展規(guī)律。

綜上，當前控制疫情和消除病毒是重中之重，短期內(nèi)的經(jīng)濟陣痛是在所難免的，也是下一階段經(jīng)濟反彈的必要前提。結(jié)合我國實際情況，在一線醫(yī)護人員的不斷努力以及各級政府的有利控制和全國人民的有效配合之下，預(yù)計新冠疫情到2020年第二季度能夠得到有效控制，列入PHEIC對我國經(jīng)濟的影響將集中在第一季度和第二季度前期。對比2016年大宗商品沖擊下的巴西和2009年經(jīng)濟危機中的墨西哥，我國經(jīng)濟在2019年處于弱企穩(wěn)狀態(tài)，2020年盡管仍面臨經(jīng)濟下行壓力，但經(jīng)濟總體仍穩(wěn)中有進?？紤]到中國的GDP總量和對外貿(mào)易體量較大，在WHO宣布PHEIC之后，我國的GDP增長和貿(mào)易可能會受到短期的負面沖擊;鑒于中國經(jīng)濟基本面穩(wěn)定，經(jīng)濟韌性較強，一旦控制住疫情和消除PHEIC之后，是能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟反彈的。同時，當前中國在國際經(jīng)濟活動中扮演的角色越來越重要，對外開放的程度越來越高，預(yù)計大多數(shù)締約國對我國旅游和貿(mào)易不會采取全面封鎖措施。后續(xù)仍需持續(xù)觀察各國對我國人員和貨物入境的進一步條例規(guī)定。

此外，針對可能出現(xiàn)的影響，短期內(nèi)，應(yīng)重點關(guān)注財政政策，加大減稅和支出力度，特別是針對受疫情影響嚴重的行業(yè)和企業(yè)，加強對中小微企業(yè)的支持力度，此外，可以考慮對重災(zāi)地區(qū)和行業(yè)進行定向降息降準;長期內(nèi)，為了應(yīng)對經(jīng)濟持續(xù)下行，用改革的辦法穩(wěn)增長，放開汽車、金融、能源、電信、電力等基礎(chǔ)領(lǐng)域及醫(yī)療教育等服務(wù)業(yè)市場準入，培育新的經(jīng)濟增長點，加強逆周期調(diào)節(jié)，提前做好基建項目儲備，疫情過后大搞基建減稅，對于人口流入地區(qū)的都市圈城市群可以進行適當超前的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

（作者單位：北京語言大學(xué)，中國出口信用保險公司博士后工作站，河北金融學(xué)院）