教育精準扶貧的難為與可為
——基于新制度主義視角的分析

□趙垣可，劉善槐

（東北師范大學(xué) 中國農(nóng)村教育發(fā)展研究院，吉林 長春 130024）

一、問題的提出

“扶貧先扶志”“扶貧必扶智”，教育扶貧是拔除“貧根”、贏得脫貧攻堅戰(zhàn)的制勝法寶[1]（p46-47）。黨的十八大以來以習(xí)近平總書記為代表的黨中央高度重視教育扶貧工作，將教育扶貧提升為國家重要議程。2013年7月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)關(guān)于實施教育扶貧工程意見的通知》，對教育扶貧的總體目標、基本原則、主要任務(wù)及保障措施提出了明確要求，此舉正式拉開了教育扶貧的序幕。但作為一個人口大國，人均占有資源的有限性這個現(xiàn)實國情決定了我國教育扶貧必須采取精準扶貧的方式。2015年11月28日，習(xí)近平總書記在中央扶貧開發(fā)工作會議上提出將教育扶貧工作納入“五個一批”精準扶貧、精準脫貧重大工程范疇[2]（p3-10）。2016年12月，教育部等六部門聯(lián)合發(fā)布《教育脫貧攻堅“十三五”規(guī)劃》，提出把精準扶貧、精準脫貧作為基本方略，精準瞄準教育最薄弱領(lǐng)域和最貧困群體，堅決打贏教育脫貧攻堅戰(zhàn)。受國家政策影響，各省份先后頒布地方教育精準扶貧政策，如《貴州省教育精準脫貧規(guī)劃方案（2016—2020年）》《福建省實施教育精準扶貧工作方案》《寧夏教育精準扶貧行動方案（2016—2020年）》《關(guān)于打贏精準脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的實施意見》（云南）等陸續(xù)出臺。在國家及各省出臺的一系列教育精準扶貧政策的推動下，我國教育事業(yè)尤其是農(nóng)村教育事業(yè)的發(fā)展取得了顯著成效，教育扶貧方式由大水漫灌式扶貧轉(zhuǎn)為精準扶貧，進入“教育精準扶貧”的新時代。新時代盡管不乏教育精準扶貧政策與典型經(jīng)驗，但當(dāng)下的教育扶貧中仍存在諸如扶貧理念不系統(tǒng)、扶貧主體投入單一、扶貧對象模糊、扶貧制度和機制不健全、扶貧方式粗放、扶貧法制不健全等與教育精準扶貧理念相悖的問題[3]（p9-15）[4]（p138-144）[5]（p170-177）。如何推進教育精準扶貧政策精準實施、精準發(fā)力，通過教育使得貧困地區(qū)人口真正實現(xiàn)脫貧致富是廣大教育學(xué)者值得深思的問題。以往也有學(xué)者針對教育精準扶貧存在的問題進行探討，但所研究的問題更多的是教育精準扶貧的“外顯問題”，可以說是一種對教育精準扶貧現(xiàn)象（而非問題）的研究，鮮有觸及教育精準扶貧的實質(zhì)。本研究認為教育精準扶貧作為一種制度供給，只有從制度角度出發(fā)，挖掘教育精準扶貧背后的制度邏輯，才能從根本上消除教育精準扶貧存在的問題，故而，本研究從新制度主義視角出發(fā)對現(xiàn)實境遇中教育精準扶貧的難為與可為進行探討，以期為今后的研究提供借鑒和參考。

二、文獻綜述

當(dāng)前國內(nèi)學(xué)者關(guān)于教育精準扶貧的研究主要體現(xiàn)在以下幾個方面：（1）教育精準扶貧的基本理論研究。有學(xué)者對教育精準扶貧的基本內(nèi)涵、構(gòu)成要素進行細致分析，并從橫向和縱向教育分類體系出發(fā)提出教育精準扶貧的實現(xiàn)路徑[6]（p23-29）。有學(xué)者從教育扶貧的認識論、實踐論、方法論、模式論以及動力論等方面對習(xí)近平教育扶貧戰(zhàn)略思想進行探討[7]（p30-36）。有學(xué)者對民族地區(qū)教育精準扶貧的內(nèi)在機理進行分析，并從制度保障、教育資源供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、治理機制等方面提出教育精準扶貧機制創(chuàng)新路徑[8]（p201-206）。（2）教育精準扶貧存在的問題及對策研究。有學(xué)者認為目前教育精準扶貧在思維觀念、扶貧方式、制度建設(shè)、社會參與等方面存在諸多矛盾，進而針對這些問題提出教育精準扶貧的治理路徑[3]（p9-15）。有學(xué)者認為農(nóng)村教育精準扶貧的共享存在識別泛化、均等切分、組織失靈、籌資渠道單一等困境，在剖析這些困境的原因基礎(chǔ)上提出一些化解路徑[4]（p46-47）。有學(xué)者認為教育精準扶貧存在扶貧對象識別模糊、扶貧內(nèi)容與需求脫節(jié)、執(zhí)行過程存在偏差、扶貧制度和監(jiān)管機制不健全以及扶貧主體單一等矛盾，需從扶貧理念、扶貧對象、精準扶貧項目、考核與監(jiān)督機制等方面來完善教育精準扶貧[5]（p170-177）。（3）基于信息技術(shù)的教育精準扶貧研究。有學(xué)者在梳理以往教育扶貧模式的基礎(chǔ)上分析教育信息化作用于貧困地區(qū)教育精準扶貧的耦合性，進而提出“精準診斷—分類指導(dǎo)—動態(tài)跟蹤—評估反饋”的教育信息化精準扶貧模式[9]（p58-62）。有學(xué)者以貴州省長順縣智慧教育扶貧項目為例，系統(tǒng)分析大數(shù)據(jù)驅(qū)動教育精準扶貧理論機理與實踐邏輯，認為大數(shù)據(jù)能夠增強教育精準扶貧的科學(xué)性與有效性[10]（p43-53）。有學(xué)者認為教育信息化是實現(xiàn)教育精準扶貧的重要道路，對此應(yīng)樹立現(xiàn)代教育信息化理念，形成教育信息化共同體，完善教育信息化管理體制[11]（p54-60）。（4）教育精準扶貧的比較研究。有學(xué)者對發(fā)達國家教育扶貧政策進行整理和分析，在總結(jié)發(fā)達國家政策經(jīng)驗基礎(chǔ)上認為我國教育精準扶貧應(yīng)在教育立法、經(jīng)費制度、師資保障、監(jiān)管制度等方面努力[12]（p77-83）。有學(xué)者對英國、法國、美國、日本等發(fā)達國家的教育精準扶貧政策進行比較分析，認為我國應(yīng)在教育立法、教育扶貧機制、教育優(yōu)先區(qū)、監(jiān)管項目等方面學(xué)習(xí)發(fā)達國家的有益經(jīng)驗[13]（p40-46）。（5）地方教育精準扶貧經(jīng)驗的研究。有學(xué)者對近幾年來四川省教育精準扶貧的經(jīng)驗與問題進行研究[14]。有學(xué)者通過對武夷山片區(qū)一所鄉(xiāng)村小學(xué)的調(diào)查，認為民族地區(qū)精準扶貧的核心是教育，應(yīng)通過優(yōu)化頂層設(shè)計、完善教師隊伍保障機制、引導(dǎo)社會力量參與治理等途徑實現(xiàn)教育精準扶貧[15]（p70-74）。有學(xué)者對海南省教育精準扶貧思路及省級層面的政策設(shè)計進行分析研究，并通過實地調(diào)查瓊中縣教育精準扶貧工作情況，總結(jié)出一系列有益的教育精準扶貧經(jīng)驗[16]（p127-136）。（6）特定類別教育精準扶貧研究。主要體現(xiàn)在職業(yè)教育精準扶貧、高等教育精準扶貧等。如有學(xué)者認為貧困地區(qū)脫貧致富的最直接有效的教育是職業(yè)教育，進而從招生制度、學(xué)生資助政策、人才培養(yǎng)模式、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育等方面對職業(yè)教育精準扶貧策略進行研究[17]（p16-20）。有學(xué)者認為高等教育是農(nóng)村地區(qū)脫貧的重要動力，進而從高等教育的價值出發(fā)探討高等教育精準扶貧的策略[18]（p76-78）。有學(xué)者從政府責(zé)任、聯(lián)動機制、教育經(jīng)費、師資補充機制、大數(shù)據(jù)運用等多維度對農(nóng)村學(xué)前教育精準扶貧路徑進行研究[19]（p101-107）。還有學(xué)者對民族高師院校教育精準扶貧模式進行研究[20]（p65-66）。

綜上，我們可以看出以往學(xué)者關(guān)于教育精準扶貧的研究取得了豐碩的成果，既有宏觀的理論探討，又有植根于實踐的調(diào)查研究；既有立足于本土的地方研究，又有涉及國外經(jīng)驗的比較研究，對我國近年來教育精準扶貧的有效推進產(chǎn)生了重要的影響。進一步分析會發(fā)現(xiàn)，盡管教育精準扶貧的研究成果較為豐富，但基于特定理論或特定視角下的教育精準扶貧研究成果較少，從制度視角對教育精準扶貧進行研究的成果更是不多。本研究基于新制度主義的視角對教育精準扶貧進行研究具有一定的研究價值。

三、理論框架

（一）新制度主義理論概述

新制度主義誕生于20世紀70年代末，它是在對行為主義和社會決定論批判的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的重要制度理論思潮。到了20世紀90年代，新制度主義獲得進一步的發(fā)展，被廣泛應(yīng)用于政治、經(jīng)濟、社會、文化教育等領(lǐng)域，取得了顯著成效。需要注意的是，新制度主義并不是一個單一流派，其內(nèi)部可以進一步劃分為多個流派，目前被大家廣為接受的是彼得·霍爾（Peter A.hall）和羅斯瑪麗·泰勒（Rosemary C.R.Taylor）對新制度主義流派的劃分，他們認為新制度主義主要包含理性選擇制度主義、社會學(xué)制度主義以及歷史制度主義[21]（p107-113）。

理性選擇制度主義建基于“經(jīng)紀人”假設(shè)之上?！敖?jīng)濟人”假設(shè)指出制度是行動者自身利益最大化的追求，制度的建構(gòu)有較強的工具性和目的性[22]（p18-23）?！敖?jīng)紀人”假設(shè)使得理性選擇制度主義推崇一種“成本—收益”的計算路徑，制度運行以“合理性”原則為行為準則，遵循一種合理性運作機制。

社會學(xué)制度主義建基于“有限理性”假設(shè)之上。有限理性認為個體所處的環(huán)境是復(fù)雜多變的，個體對環(huán)境的認識能力和計算能力是有限的，需要形成一種合法的制度環(huán)境來規(guī)避風(fēng)險。與舊制度主義不同，社會學(xué)制度主義下的制度含義更為寬泛，認為一種合理的制度應(yīng)包含三個基本要素：一是規(guī)制性要素，即與制度相關(guān)的具體明文規(guī)定；二是規(guī)范性要素，即人們關(guān)于制度所形成的共識性規(guī)范（如社會期望，專業(yè)意見等）；三是“文化—認知”要素，即人們所形成的與制度相符合的“文化—認知”模式，它能自覺引導(dǎo)行動者真正做什么[23]（p58-67）。此外，社會學(xué)制度主義在制度分析中引入“組織”概念，將舊制度主義的規(guī)范—制度分析體系拓展為規(guī)范—組織—制度[24]（p28-34，72）。社會學(xué)制度主義推崇一種文化路徑，提倡制度運行以“合法性”為基本原則，通過強制趨同、模仿趨同以及社會規(guī)范趨同來遵循一種合法性運作機制。

歷史制度主義建基于“歷史人”假設(shè)基礎(chǔ)上，“歷史人”假設(shè)認為行動者對其利益的解釋由其自身歷史的集體組織和制度塑造[25]（p40-48）。歷史制度主義認為，對制度的研究需放進社會歷史背景中進行，制度在變遷過程中存在“路徑依賴”現(xiàn)象，先前的制度會對后續(xù)制度的制定帶來影響。歷史制度主義推崇歷史路徑，提倡制度運行以“歷史性”為基本原則，通過報酬遞增和體制鎖定來遵循一種嵌入性機制[26]（p63-73）（表1）。

（二）教育精準扶貧作為一種制度供給

本研究的核心主題是教育精準扶貧，何為教育精準扶貧以及教育精準扶貧能否作為一種制度供給而存在是本研究的立論基礎(chǔ)。關(guān)于教育精準扶貧學(xué)者們已有不少探討，本研究在前人研究的基礎(chǔ)上認為教育精準扶貧是指政府或者組織團體針對不同貧困地區(qū)的教育需求，采取精準的教育幫扶方式來提升貧困地區(qū)人口的整體文化素質(zhì)及勞動技能，幫助貧困地區(qū)實現(xiàn)發(fā)家致富的可持續(xù)進程。新制度主義認為一個好的制度必須包含規(guī)制性要素、規(guī)范性要素和文化—認知要素三種核心要素。首先，教育精準扶貧目前已受到黨和國家的高度重視，在國家及省級政府層面已出臺教育精準扶貧的相關(guān)政策文件，體現(xiàn)出規(guī)制性要素。其次，教育精準扶貧不同于以往的大水漫灌式扶貧，需精準識別與實施，對相關(guān)人員及技術(shù)提出一定的專業(yè)性要求，體現(xiàn)出規(guī)范性要素。再次，教育精準扶貧的最終實施需要廣大民眾的支持與參與，需要將教育精準扶貧的理念內(nèi)化于廣大民眾心中，形成共同的價值信念，體現(xiàn)文化—認知要素。綜上，我們可以將教育精準扶貧看作一種制度供給，教育精準扶貧實施的過程就是教育精準扶貧制度化的過程，而時下盛行的新制度主義對教育精準扶貧的有效實施具有重要的解釋作用。理性選擇制度主義理論能夠幫助我們理解教育精準扶貧中各利益主體之間的關(guān)系，分析各利益相關(guān)者各自的行動邏輯，合理調(diào)配教育資源。社會學(xué)制度主義理論有助于我們理解教育精準扶貧在實際推行中可能面臨的合法性危機，從文化角度出發(fā)幫助民眾形成教育精準扶貧的價值共識。歷史制度主義理論提醒我們將教育精準扶貧置于大的國家歷史背景中考察，要注意先前制度對后續(xù)教育精準扶貧實施產(chǎn)生的影響。

表1 ：新制度主義三大流派的比較

四、教育精準扶貧的難為之惑

教育精準扶貧作為一種政策和口號已經(jīng)提倡幾年了，盡管中央和地方政府部門三令五申強調(diào)要精準實施、精準到位，務(wù)必真正做到“真扶貧、扶真貧”，但部分地區(qū)的教育精準扶貧仍然存在扶貧方式粗放、幫扶不到位、所扶非所需、扶貧形式化等問題。教育精準扶貧何以難以真正落實？新制度理論為我們理解教育精準扶貧的難為提供了一條解釋路徑，從新制度主義視角出發(fā)，本研究認為教育精準扶貧中“理性人”間的利益博弈、教育精準扶貧實施中面臨的“合法性”危機以及當(dāng)前既有制度環(huán)境的約束是當(dāng)前教育精準扶貧難以真正落實的深層原因。

（一）教育精準扶貧中“理性人”間的利益博弈

作為一種制度供給，教育精準扶貧需經(jīng)過行為主體的運作才能達到預(yù)期的目標。在理性選擇制度主義看來這些行為主體可稱為“理性人”，“理性人”在各自利益的驅(qū)動下展開行動，遵循著“成本—收益”的行為邏輯。教育精準扶貧是一個牽涉甚廣的系統(tǒng)工程，在實施的過程中會涉及多方利益團體，各利益團體能否達成共識、形成一種合力直接決定教育精準扶貧的實際效用。教育精準扶貧涉及的利益團體主要有三類，一是教育精準扶貧制度的策劃者（可稱為決策群體），主要指的是中央、國家或者省級扶貧部門及人員；二是教育精準扶貧的具體實施者（可稱為執(zhí)行群體），主要指的是基層政府部門及人員、學(xué)校及教師等；三是教育精準扶貧的直接獲利者（可稱為受扶群體），主要指的是貧困家庭及其學(xué)齡兒童。除了這三類與教育精準扶貧緊密相關(guān)的群體外，我們還應(yīng)該注意到受扶群體周圍大量存在的“邊際群體”，他們是一群與貧困群體生活在一起但暫時還未被納入被幫扶計劃的群體，在教育精準扶貧制度的推行中要照顧到他們的心理落差和現(xiàn)實情況，防止相對剝奪感和負面強化效應(yīng)[26]（p63-73）。教育精準扶貧中各“理性人”為了滿足自己的利益偏好，實現(xiàn)自身利益的最大化，相互間不斷進行合作與博弈，最終達到的只是一種次優(yōu)結(jié)果。

首先，多元主體缺失，精準扶貧結(jié)構(gòu)單一。作為一項民生工程，當(dāng)前我國教育精準扶貧整體主要以政府投入為主，政府牢牢控制著教育精準扶貧的決定權(quán)，不愿意把過多的權(quán)力讓給社會團體。作為教育精準扶貧最主要的倡導(dǎo)者與發(fā)起者，中央政府對教育精準扶貧抱有極大的熱情。教育精準扶貧政策的有效實施有助于中央政府在民眾間樹立良好的政府形象，贏得民眾的廣泛支持，進而鞏固其政權(quán)。同時，作為國家整體發(fā)展的統(tǒng)籌與規(guī)劃者，在考慮到國內(nèi)財政緊張問題時，中央政府對精準的扶貧方式往往抱有積極的態(tài)度。省級政府為了迎合中央政府的政策要求，得到中央的認可，一般會積極響應(yīng)中央政府的號召，出臺省內(nèi)教育精準扶貧政策，督促本省各轄區(qū)積極開展教育精準扶貧。需要注意的是，為了調(diào)動下級部門實施教育精準扶貧的積極性，中央政府和省級政府在制定教育精準扶貧方案時往往會給下級部門留有一定的“自留地”，允許下級部門及人員在合理范圍內(nèi)靈活開展教育精準扶貧活動。但總體來說，出于一種政治目的考量，從中央到地方各級政府傾向于將教育精準扶貧的權(quán)力層層賦予下級政府部門，而不愿過多的將權(quán)力交給社會團體以此來保證政府牢牢控制教育精準扶貧的決策權(quán)。這解釋了盡管《教育脫貧攻堅“十三五”規(guī)劃》（2016）提出“廣泛動員社會力量參與，激發(fā)貧困地區(qū)內(nèi)生動力，構(gòu)建多方參與、協(xié)同推進的教育脫貧大格局”，但實際效果并不特別明顯，政府仍然是教育精準扶貧的主要發(fā)力者。

其次，權(quán)力尋租及精英俘獲現(xiàn)象的產(chǎn)生。教育精準扶貧的具體實施者為基層政府部門、學(xué)校及地方精英群體（包含農(nóng)村教師）。由于教育精準扶貧的成效具有滯后性，在短期內(nèi)并不能取得顯著效果，加之官員的頻繁調(diào)動，地方政府領(lǐng)導(dǎo)對經(jīng)濟建設(shè)的關(guān)注力度遠遠大于對教育的關(guān)注，更傾向于將工作重心放在能夠快出成效的經(jīng)濟發(fā)展上。但是為了應(yīng)付上級部門的檢查，他們往往會基于一種“底線思維”形式化地實施教育精準扶貧。此外，在一線教育精準扶貧中存在權(quán)力尋租現(xiàn)象，部分基層政府官員會優(yōu)先將教育投入投放到“負責(zé)人會辦事”的社區(qū)、學(xué)校、個體，并向這些社區(qū)、學(xué)校、個體索取一定的好處?；蛘呃米约菏种械臋?quán)力直接或間接地將部分補助名額（如學(xué)生助學(xué)金、生活補助等）預(yù)留給自己的親朋好友，而真正貧困的群體卻未受到應(yīng)有的幫扶。與權(quán)力尋租類似的現(xiàn)象還有“精英俘獲”現(xiàn)象，是指少數(shù)精英通過不平等的權(quán)力進入資源分配過程，最終獲取了大部分的資源收益，導(dǎo)致扶貧資源不能有效抵達貧困人口[27]（p42-44）。部分處于貧困地區(qū)但并未達到扶貧標準的地方精英群體，憑著自己在社區(qū)內(nèi)的威望和地位成為資源的分配者，往往將自己子女及親朋好友納入優(yōu)先受援對象中，這是精準扶貧失效的一個重要原因。

再次，教育精準扶貧內(nèi)生動力不足，這主要針對的是被幫扶群體。教育精準扶貧在實施的過程中容易在民眾間形成一種認識誤區(qū)，即教育精準扶貧是政府的事，由政府負責(zé)，與我無關(guān)。這容易使人們尤其是被幫扶者滋長“等、靠、要”的惰性思想，把政府對他們的幫助看作一種理所當(dāng)然，缺乏自我脫貧的動力及努力，致使教育精準扶貧陷入一種“內(nèi)卷化”的發(fā)展境遇。此外，被幫扶者對教育精準扶貧的消極態(tài)度會產(chǎn)生一種連鎖反應(yīng)，弱化執(zhí)行群體投身教育精準扶貧的積極性，還可能激發(fā)邊際群體的不滿情緒。

（二）教育精準扶貧面臨“合法性”危機

教育精準扶貧作為一種制度要想真正落地并長久地存在必須獲得合法性基礎(chǔ)。教育精準扶貧的合法性主要包括內(nèi)部合法性和外部合法性。教育精準扶貧的內(nèi)部合法性主要指的是教育精準扶貧作為一種制度供給其自身存在的合法性。社會學(xué)制度主義認為一種好的制度理應(yīng)包含規(guī)制性要素、規(guī)范性要素以及文化—認知要素。教育精準扶貧的合法性需通過強制性同構(gòu)、規(guī)范性同構(gòu)和文化—認知同構(gòu)[26]（p63-73）。教育精準扶貧的外部合法性指的是教育精準扶貧得到國家社會大的制度環(huán)境的認可與支持。當(dāng)前教育精準扶貧面臨的合法性危機主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

首先，規(guī)制性同構(gòu)、規(guī)范性同構(gòu)的過度與教育精準扶貧的形式化。教育精準扶貧的強制性同構(gòu)指的是教育精準扶貧的各項活動必須在法律、法規(guī)的框架內(nèi)進行，嚴格遵循各種法律法規(guī)及中央教育精準扶貧精神，不逾矩。教育精準扶貧的規(guī)范性同構(gòu)體現(xiàn)的是教育精準扶貧的專業(yè)性，教育精準扶貧中各組織團體及內(nèi)部成員達成一種共識，形成一種對教育精準扶貧優(yōu)劣的評判標準，進而努力向其他更為專業(yè)且有效的團體及行為進行模仿，且在必要的情況下會重構(gòu)自身內(nèi)部結(jié)構(gòu)。教育精準扶貧的強制性同構(gòu)和規(guī)范性同構(gòu)因其能夠在短時間內(nèi)獲得合法性而被各地教育精準扶貧廣泛采納，而當(dāng)前我國采取的以科層制為主的教育精準扶貧模式進一步強化了教育精準扶貧的強制性同構(gòu)、規(guī)范性同構(gòu)。作為一項事關(guān)國家教育整體發(fā)展質(zhì)量的宏偉事業(yè)，教育精準扶貧的推進需要通過必要的強制性同構(gòu)和規(guī)范性同構(gòu)來獲取其存在的合法性。但兩種同構(gòu)的過度運用容易使教育精準扶貧忽視地區(qū)差異，陷入一種同形化、模式化的發(fā)展窘境，造成教育精準扶貧的“千篇一律”，不利于其長遠發(fā)展。

其次，“文化—認知”同構(gòu)的不足與教育精準扶貧的淺表化。教育精準扶貧的“文化—認知”同構(gòu)指的是重視教育精準扶貧文化氛圍的塑造，將教育精準扶貧文化理念推廣到廣大群體中（尤其是被幫扶群體），使受扶群體對教育精準扶貧有準確的認識，并身體力行努力脫貧。前面我們談到的規(guī)制性同構(gòu)、規(guī)范性同構(gòu)只是教育精準扶貧獲得合法性的第一步，這一步在得到國家政府支持的情況下相對容易實現(xiàn)，很多地方的教育精準扶貧在獲得合法性方面往往止步于此。新制度主義將文化也看作制度的一個重要構(gòu)成部分，重視文化在制度變遷中的作用。而對“文化—認知”同構(gòu)的相對忽視是當(dāng)前不少地區(qū)教育精準扶貧的一個短板，不少地區(qū)仍被“貧困文化”所籠罩，缺乏教育精準扶貧的內(nèi)生動力?！柏毨幕笔敲绹鴮W(xué)者劉易斯提出的概念，指的是貧困群體在長期的生活中所形成的具有穩(wěn)定性的習(xí)慣、風(fēng)俗、生活態(tài)度、心理定式、行為方式以及價值觀等，它們進一步強化并維持著貧困生活[28]（p49-63）。

再次，輔助性制度環(huán)境的缺失與教育精準扶貧的孤立化。教育精準扶貧作為國家扶貧開發(fā)格局的一個重要組成部分，須有效融入國家發(fā)展的大環(huán)境，得到各級各類行政部門以及社會各方的大力支持。當(dāng)前，無論是國家發(fā)布的《教育脫貧攻堅“十三五”規(guī)劃》還是省級政府出臺的教育精準扶貧政策對教育精準扶貧的輔助性政策措施關(guān)注不足。政策供給不力使得地方在開展教育精準扶貧時往往容易將其作為一項上級領(lǐng)導(dǎo)要求的專項工作來對待，致使教育精準扶貧處于一種孤立化的境遇。

（三）教育精準扶貧受既有制度環(huán)境的約束

制度環(huán)境指的是一個組織所處的法律制度、文化模式、社會規(guī)范、觀念體系、角色期待等廣為人們接受的社會事實[29]（p146-150）。作為近幾年才被大力提倡的一種扶貧政策，教育精準扶貧受既有制度環(huán)境的影響，這種影響既包含教育精準扶貧對國家宏觀制度環(huán)境的被動適應(yīng)，也包含政策設(shè)計者與執(zhí)行者對既有制度的主動依賴。

首先，教育精準扶貧受國家宏觀制度場域的限定。教育精準扶貧不是孤立的存在，而總是在一定的制度場域中進行。“場域”是法國社會學(xué)大師布迪厄提出的概念，他將場域定義為位置間客觀關(guān)系的一個網(wǎng)絡(luò)或一個形構(gòu)，這些位置是經(jīng)過客觀限定的[30]（p74-78）。任何行為的發(fā)生必定處于一定的場域中并受場域的影響。教育精準扶貧受國家宏觀制度場域的限制主要體現(xiàn)在三個方面：一是教育精準扶貧受國家既有政治制度的制約。作為以政府為主導(dǎo)的扶貧方式，教育精準扶貧必定堅決服從黨的領(lǐng)導(dǎo)，擁護中國特色社會主義制度，服從國家政治要求。二是教育精準扶貧受既有文化制度的制約。新制度主義將文化看作一種制度性存在，認為個體行為受其所處文化環(huán)境的規(guī)約，必須尊重文化傳統(tǒng)。教育精準扶貧離不開文化的影響，在推行的過程中必會受到文化環(huán)境制度的制約。三是教育精準扶貧受教育制度的制約。教育精準扶貧是國家借助于教育這個媒介推動貧困人口脫貧、減貧，實現(xiàn)發(fā)家致富的過程，教育是教育精準扶貧的核心要素，故而教育精準扶貧實施不可避免會受到既有國家教育制度的約束。

其次，教育精準扶貧制度變遷伴有路徑依賴現(xiàn)象。歷史制度主義認為先前出現(xiàn)的制度會對后續(xù)制度的制定產(chǎn)生重要影響，教育精準扶貧制度的產(chǎn)生與發(fā)展會受到以往教育扶貧制度的影響，出現(xiàn)對以往教育扶貧制度的路徑依賴現(xiàn)象。路徑依賴既有正效應(yīng)也有負效應(yīng)，正效應(yīng)體現(xiàn)為以往制度中好的制度因素在新制度中被繼承發(fā)揚，推進新制度目標的實現(xiàn)，正如道格拉斯·C.諾斯指出在制度變遷過程中存在報酬遞增機制和自我強化機制[3]（p9-15）。負效應(yīng)體現(xiàn)在舊制度因其保守性、落后性阻礙新事物的發(fā)展。由于任何一項新制度的變遷都帶有一定的風(fēng)險性，這使得制度的設(shè)計者一般不愿意冒風(fēng)險去嘗試，慣于沿用舊有制度，缺乏革新精神。教育精準扶貧路徑依賴的負面現(xiàn)象主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是仍舊以經(jīng)濟投入為主抓手，側(cè)重教育物質(zhì)設(shè)施的改善，相對忽視“貧困文化”的改善；二是扶貧方式粗放，盡管教育精準扶貧以“精”與“準”為特色，但受傳統(tǒng)扶貧思維影響，大水漫灌式扶貧時有發(fā)生；三是扶貧對象單一，過多關(guān)注農(nóng)村貧困群體，相對忽視處于城市地區(qū)的貧困群體。

五、教育精準扶貧的可為路徑

教育精準扶貧是一項長期的系統(tǒng)工程①貧困有絕對貧困和相對貧困之分，2020年全面建成小康社會基本消除的是絕對貧困，但因天災(zāi)人禍等原因仍會存在少量絕對貧困者，且處于貧困線邊緣的群體受某方面原因的影響容易重回貧困。為了鞏固全面建成小康社會的成果，在2020年基本消除絕對貧困后的一段時間內(nèi)仍需繼續(xù)開展扶貧工作；此外，今后貧困標準一旦提升，就會使得部分群體處于相對貧困中；再者，教育扶貧不同于經(jīng)濟扶貧，教育扶貧的效用具有一定的滯后性。綜上，本研究認為教育精準扶貧將是一個長期的過程。。從新制度理論視角出發(fā)，教育精準扶貧的可持續(xù)性發(fā)展需要創(chuàng)建聯(lián)動機制，規(guī)范和引導(dǎo)各“理性人”主體行為；完善制度措施，解除內(nèi)外“合法性”危機；推進制度創(chuàng)生，消除制度惰性。

（一）創(chuàng)建聯(lián)動機制，規(guī)范和引導(dǎo)各“理性人”主體行為

教育精準扶貧需要創(chuàng)建聯(lián)動機制，協(xié)調(diào)各“理性人”間的利益沖突。首先，政府應(yīng)適當(dāng)轉(zhuǎn)變職能，由教育精準扶貧的管理者轉(zhuǎn)為教育精準扶貧的引領(lǐng)者，充分發(fā)揮政府“元治理”作用。對此，政府應(yīng)簡政放權(quán)，努力改變政府擁有教育精準扶貧絕對話語權(quán)的局面，將部分教育精準扶貧的權(quán)力轉(zhuǎn)交給社會有益團體，廣泛動員和凝聚全社會力量，構(gòu)建以政府為主體，多元主體協(xié)同推進的教育精準扶貧開發(fā)格局，形成專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧“三位一體”的教育扶貧戰(zhàn)略體系[31]（p87-93）。其次，加大對教育精準扶貧的監(jiān)管力度，嚴格規(guī)范各“理性人”的行為。教育精準扶貧是一個牽涉多方利益團體的系統(tǒng)工程，在開展過程中要妥善處理“結(jié)果性邏輯”與“恰當(dāng)性邏輯”。其中，“結(jié)果性邏輯”是人們利益的博弈導(dǎo)致制度變遷的邏輯；而“恰當(dāng)性邏輯”是人們恰當(dāng)?shù)男袨閷?dǎo)致制度變遷的邏輯[32]（p122-130）。要引導(dǎo)各環(huán)節(jié)“理性人”樹立正確的教育扶貧觀，嚴格規(guī)范各“理性人”在教育精準扶貧中的行為，可以遵循曼瑟爾·奧爾森“選擇性激勵”原則，對于表現(xiàn)好的行為及時給予表揚，而對于可能出現(xiàn)的弄虛作假及違法亂紀行徑絕不姑息。再次，加強宣傳與培訓(xùn)，激發(fā)被扶群體自我脫貧的積極性，其自我脫貧能力。教育精準扶貧不單是政府及社會公益團體、人員的事，被扶群體自身是否積極努力的脫貧是影響教育精準扶貧成效的重要因素，而以往教育精準扶貧往往容易忽視被扶群體這個因素。對被扶群體的教育可以從“想脫貧”與“能脫貧”兩方面努力：一是加強思想教育，喚醒被扶群體自我脫貧的意識，使被扶群體“想脫貧”，消除“等、靠、要”的惰性思想，調(diào)動其自我脫貧的積極性；二是加強對被扶群體的勞動能力培訓(xùn)，通過普通教育與職業(yè)再教育等方式提高被扶群體的自我脫貧能力。

（二）完善制度措施，解除內(nèi)外“合法性”危機

教育精準扶貧需要完善制度措施，解除內(nèi)外“合法性”危機。首先，應(yīng)合理引導(dǎo)，因地制宜開展教育精準扶貧。教育精準扶貧需要通過強制性同構(gòu)和規(guī)范性同構(gòu)的方式來獲得其顯性的合法地位，同時由于這兩種制度同構(gòu)方式便于教育精準扶貧在短時間內(nèi)大面積推廣往往受到地方領(lǐng)導(dǎo)者和政策執(zhí)行者們的青睞。古人有云“過猶不及”“物極必反”，過度或者片面地、極端地通過強制性同構(gòu)或者規(guī)范性同構(gòu)容易使教育精準扶貧出現(xiàn)形式化、模式化及功利化的不良傾向。作為最大的發(fā)展中國家，多民族廣泛存在、地貌的復(fù)雜性以及區(qū)域經(jīng)濟、文化發(fā)展差異較大等現(xiàn)實國情決定了我國教育精準扶貧必須立足地方現(xiàn)實情況，不可盲目地照搬他者經(jīng)驗。教育精準扶貧應(yīng)立足于區(qū)域?qū)嶋H情況，在保證達到合法、合規(guī)的底線標準前提下努力體現(xiàn)出區(qū)域特色，使教育精準扶貧真正落到實處，發(fā)揮應(yīng)有的效應(yīng)。其次，重視教育精準扶貧的文化認同。新制度主義將文化看作一種制度存在，重視塑造制度賴以創(chuàng)生的文化土壤。教育精準扶貧要想真正長久地發(fā)揮效用，需要得到廣大民眾尤其是被幫扶群體的認同與積極響應(yīng)。教育精準扶貧的文化認同體現(xiàn)的是最為根本的隱性合法性，這種在潛移默化中形成的隱形合法性對教育精準扶貧的影響更為深遠。對此，要加大對教育精準扶貧的宣傳力度，注重教育精準扶貧精神弘揚，努力形塑“教育精準扶貧人人參與、人人負責(zé)”的文化氛圍，使教育精準扶貧的理念能夠深入人心。此外，還要關(guān)注貧困群體中可能存在的“文化貧困”問題，加強思想教育，激發(fā)貧困群體自我脫貧意愿，著力消除貧困群體中存在的“文化貧困”現(xiàn)象。再次，進一步完善教育精準扶貧的配套措施。教育精準扶貧是一個系統(tǒng)工程，其順利開展需要適宜的外圍制度環(huán)境。一方面要在各級教育精準扶貧政策文件里進一步健全配套措施，另一方面各區(qū)域行政部門要將教育精準扶貧納入?yún)^(qū)域統(tǒng)籌規(guī)劃中，深化各領(lǐng)域體制機制改革，加強教育、財政、土地、編辦等部門的交流合作，努力形成多部門協(xié)同推進教育精準扶貧的局面。

（三）推進制度創(chuàng)新，消除制度惰性

教育精準扶貧需推進制度創(chuàng)新，努力消除制度惰性。

首先，教育精準扶貧要積極、有效地融入國家宏觀制度場域中。教育精準扶貧受控于國家宏觀的制度環(huán)境，其要想真正發(fā)揮效力需與國家宏觀制度環(huán)境相適應(yīng)。需要從以下幾個方面努力：一是要始終堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，強化和提高各級行動主體的理論修養(yǎng)，以習(xí)近平新時代中國特色社會主義理論思想為指導(dǎo)來開展教育精準扶貧工作；二是推進中國社會經(jīng)濟與文化制度的創(chuàng)新與發(fā)展，弘揚科學(xué)、民主、法治精神，努力為教育精準扶貧提供適宜的經(jīng)濟和文化土壤；三是著力深化中國教育體制機制改革和發(fā)展，堅定教育制度自信，為教育精準扶貧提供良好的教育制度環(huán)境。

其次，推進教育精準扶貧制度自身的創(chuàng)新與發(fā)展。十九大報告提出當(dāng)前中國社會主要矛盾已發(fā)生轉(zhuǎn)變，人民群眾對美好生活的需求與不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾成為社會的主要矛盾，這對教育精準扶貧提出新的更高的要求。教育精準扶貧需結(jié)合新時代的新矛盾、新要求，與時俱進，不斷調(diào)整制度設(shè)計。今后的教育精準扶貧需從以下幾個方面有所突破：一是要用改革的思維和創(chuàng)新的辦法，著力在體制機制上下功夫[33]（p12-21）。不斷革新教育精準扶貧方式，在繼承與革新中凸顯“精”與“準”的扶貧特色。二是將文化扶貧提到教育精準扶貧的重要議程上，關(guān)注貧困群體中可能存在的“文化貧困”現(xiàn)象，由物質(zhì)扶貧為主逐漸走向物質(zhì)扶貧與精神扶貧并重的扶貧道路。三是擴大扶貧對象，教育精準扶貧不僅關(guān)注農(nóng)村貧困群體，也應(yīng)該將城市貧困群體尤其是城市外來務(wù)工人員及其隨遷子女納入被幫扶對象中。