脫貧攻堅背景下“四議兩公開”的創(chuàng)新實踐與經(jīng)驗啟示
——以河南省鄧州市為例

□田 磊

（中共中央黨校/國家行政學(xué)院 科學(xué)社會主義教研部，北京 100091）

黨的十九大明確了實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總體布局。打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，確保到2020年全面建成小康社會，是鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在要求，也是實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。2019年9月，中共中央印發(fā)《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》，指出：健全村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的議事決策機制、監(jiān)督機制，建立健全村務(wù)監(jiān)督委員會，村級重大事項決策實行“四議兩公開”[1]。這是“四議兩公開”，繼年初被寫入《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》之后，一年之內(nèi)再次被寫入黨內(nèi)法規(guī)。此前，“四議兩公開”已經(jīng)在2010年、2013年、2019年三次被寫入中央一號文件。脫貧攻堅戰(zhàn)的打響和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略部署的實施為“四議兩公開”的運用創(chuàng)新提供了新的歷史舞臺。河南省鄧州市作為“四議兩公開”的發(fā)源地，在基層黨組織的堅強領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮出人民群眾的創(chuàng)造性，將該工作法靈活運用到脫貧攻堅工作中，并進(jìn)行了大膽創(chuàng)新，探索出了適應(yīng)時代發(fā)展的新模式，積累了豐富的實踐經(jīng)驗，助力脫貧攻堅工作順利開展。

一、“四議兩公開”工作法的發(fā)展歷程及成效

（一）“四議兩公開”工作法在問題倒逼中產(chǎn)生

改革開放以來，中國農(nóng)村社會發(fā)生了重大變化。以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為引領(lǐng)的全面深化改革在農(nóng)村拉開帷幕，隨后社會主義市場經(jīng)濟體制確立，對農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民產(chǎn)生了極大影響。21世紀(jì)之初國家逐步取消農(nóng)業(yè)稅，改變了中國上千年來“交公糧”的歷史，使農(nóng)村社會發(fā)展發(fā)生歷史性變革。與此同時，隨著信息時代的到來和人們民主意識的提高，農(nóng)村稅改之前的老辦法已經(jīng)不再適用，村級組織建設(shè)已經(jīng)跟不上時代發(fā)展的步伐，農(nóng)村社會管理陷入僵局，嚴(yán)重制約著農(nóng)村的進(jìn)步與發(fā)展。問題倒逼新辦法，時代呼喚新理念。理論不能與時俱進(jìn)，實踐就難以推進(jìn)。

“四議兩公開”的產(chǎn)生，用老百姓自己的話講就是“被逼出來的”。2004年，面對村務(wù)公開和民主管理工作中的突出問題，鄧州市堅持問題導(dǎo)向，以提升農(nóng)村基層組織建設(shè)和村民民主自治為目標(biāo)，在實踐探索中提出“4+2”工作法。這一工作法是在解決農(nóng)村具體問題基礎(chǔ)上倒逼產(chǎn)生的，到底管不管用，需要經(jīng)過更多實踐檢驗。于是，鄧州市委在兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)39個行政村試點推行，并認(rèn)真總結(jié)歸納經(jīng)驗。2005年9月，《鄧州市委市政府關(guān)于在村務(wù)公開和民主管理工作中推行“4+2”工作法的決定》發(fā)布，要求全市各村在重大決策時，都要通過“四個會議”“兩道公開”這六個步驟依次進(jìn)行。2006年，河南省主要領(lǐng)導(dǎo)赴鄧州考察“4+2”工作法，確立了先南陽試行再全省推廣的工作思路。2008年4月，南陽市委在鄧州召開現(xiàn)場會研究“4+2”工作法，并做出決定，要求將這一破解農(nóng)村難題的新探索在南陽全市推廣實施。

（二）“四議兩公開”工作法在推廣中發(fā)展

2009年“兩會”后，習(xí)近平到河南考察調(diào)研。在了解到鄧州“4+2”工作法的探索試驗情況后，他對這一誕生于基層實踐中產(chǎn)生的好做法給予充分肯定，指出：“鄧州工作法是黨的基層組織建設(shè)的好經(jīng)驗、好做法，可加以完善并在更大范圍內(nèi)推廣?！盵2]隨后，“4+2”工作法在河南全省推廣開來。同年8月，李源潮赴鄧州考察調(diào)研“4+2”工作法實施情況，要求在第三批學(xué)習(xí)實踐科學(xué)發(fā)展觀活動中在全國推廣，并將“4+2”工作法正式定名為“四議兩公開”工作法。

“四議兩公開”工作法的正式命名也引起了更多領(lǐng)導(dǎo)同志的重視，胡錦濤作出重要指示，強調(diào)要在總結(jié)各地實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善符合中國國情的農(nóng)村基層治理機制，包括建立健全既保證黨的領(lǐng)導(dǎo)又保障村民自治權(quán)利的村級民主自治機制[2]。2009年11月，黨領(lǐng)導(dǎo)的村級民主自治機制工作經(jīng)驗交流會在鄭州市召開，習(xí)近平、賀國強、回良玉、李源潮作出指示：“肯定鄧州農(nóng)村創(chuàng)造的‘四議兩公開’工作法是基層建設(shè)的制度創(chuàng)新之舉，是黨領(lǐng)導(dǎo)的村級民主自治機制的有效實踐形式，要求將這一好經(jīng)驗在全國農(nóng)村推廣，并在推廣中不斷完善?！盵2]至此，“四議兩公開”在全國范圍內(nèi)正式推廣實施，并在推廣過程中不斷創(chuàng)新發(fā)展。

2010年中央一號文件要求，各地要在村務(wù)管理中，總結(jié)實際經(jīng)驗，因地制宜施行“本村重大事項由村黨支部提議、支委會和村委會聯(lián)席會議商議、全村黨員大會審議、村民代表會議或村民會議決議，以及決議公開、實施結(jié)果公開的做法?！盵3]2011年兩會期間，習(xí)近平同志與河南代表團討論時指出：河南鄧州市在農(nóng)村基層組織建設(shè)中創(chuàng)造了“四議兩公開”工作法，這個方法全省、全國都在推廣，像這樣的探索在基層各個領(lǐng)域要倡導(dǎo)和支持[4](p17)。2013年中央一號文件《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)一步增強農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》指出，要進(jìn)一步健全村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的村民自治機制，繼續(xù)推廣“四議兩公開”等工作法。

2014年5月，習(xí)近平總書記視察指導(dǎo)河南時強調(diào)：河南有焦裕祿精神、紅旗渠精神等優(yōu)良傳統(tǒng)和作風(fēng)，還有“四議兩公開”工作法等一些先進(jìn)經(jīng)驗，希望你們結(jié)合正在開展的黨的群眾路線教育實踐活動，全面提高干部隊伍建設(shè)和基層組織建設(shè)水平，為改革發(fā)展穩(wěn)定提供堅強的保證[5]。

（三）“四議兩公開”運用的主要成效

從2004年鄧州開始探索實施“4+2”工作法，到2014年“四議兩公開”獲得黨中央認(rèn)可，從2009年9月中央同意“四議兩公開”工作法在全國農(nóng)村推廣，到2019年9月“四議兩公開”被寫入《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》，以黨內(nèi)法規(guī)的形式加以確認(rèn)，整整15年間，“四議兩公開”從群眾中來，到群眾中去，由問題倒逼產(chǎn)生，在解決問題中前進(jìn)，在運用推廣中與時俱進(jìn)、發(fā)展完善、改進(jìn)創(chuàng)新，助力“三農(nóng)”工作有效開展，顯示出了強大生命力，取得了顯著的成效。

一是基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)得到不斷加強?！八淖h兩公開”工作法，把村黨組織置于決策鏈的第一環(huán)，在程序上成為民主決策的發(fā)起者。基層黨組織的核心地位在制度上得以確立，有了黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，可以更好地整合各方面的資源，提高決策活力。同時，提議環(huán)節(jié)在決策事項中的重要性、風(fēng)險性和不可替代性，也使村黨組織的凝聚力和公信力與決策事項的成敗緊緊聯(lián)系在一起，倒逼著黨組織加強內(nèi)功修煉，提高執(zhí)政能力和決策水平。近年來，鄧州市在村“兩委”換屆中，95%的村黨組織書記擔(dān)任了村委會主任；99%以上的村支部委員會成員實現(xiàn)了“交叉任職”。基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位得到加強，基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)力和組織力隨之提升，能夠更好地從基層群眾的切身利益出發(fā)，做到全心全意為人民服務(wù)。

二是村級組織的運行越來越協(xié)調(diào)健康。理順了黨支部、村委會的關(guān)系，進(jìn)而形成了黨員大會、村民代表大會、黨支部、村委會、村民監(jiān)督委員會互相支持、互相補充、互相監(jiān)督的良性循環(huán)。同時，通過黨員聯(lián)系群眾、村民代表聯(lián)系戶等制度，密切了黨群、干群關(guān)系，增強了群眾對村級組織的認(rèn)同感，保證了黨的農(nóng)村政策的順利執(zhí)行。各類村級組織也因此得到群眾支持，機構(gòu)不斷健全，作用全面發(fā)揮。由村民自發(fā)組織的紅白喜事理事會、糾紛內(nèi)化委員會、醫(yī)療教育保障會等自治機構(gòu)也在基層民主協(xié)商中扮演著重要角色。

三是黨員行使權(quán)力、履行義務(wù)的積極性日益提高。普通黨員作為人民的公仆，在為人民服務(wù)的同時，也有自己的利益訴求。通過參與審議，普通黨員能夠以個人名義參與村級事務(wù)的決策管理，主動參政議事的熱情得到全面激發(fā)。在鄧州運用“四議兩公開”工作法較好的481個村中，黨員大會到會率達(dá)到在家黨員的95%以上，更多的普通黨員愿意參與到村里的決策過程中，以行使自己的權(quán)力、履行相應(yīng)的義務(wù)。尤其是一些村里的老黨員，依然保持著很強的黨性和思想覺悟，七十多歲了仍然能夠堅持參加黨員大會。

四是基層工作作風(fēng)和方式明顯轉(zhuǎn)變。在運用“四議兩公開”工作法的實踐中，村干部學(xué)會了變被動為主動，講程序、重民主，講方式、重協(xié)商，主動問政于民、問計于民，改變了以往“只唯上命、不顧民意”的工作作風(fēng)和“辦事看人、但憑經(jīng)驗”的工作方式，有效地密切了黨群、干群關(guān)系，促進(jìn)了和諧與發(fā)展。老百姓發(fā)現(xiàn)了干部作風(fēng)轉(zhuǎn)變，也更愿意跟干部溝通交流了，以前動不動就要去上訪的群眾，也能靜心坐下來通過適當(dāng)?shù)耐緩奖磉_(dá)自己訴求。通過“四議兩公開”，大家都得按程序辦事了，事情都擺在臺面上說清楚了，公平公正公開，誰都心服口服，很多事情村子里都協(xié)調(diào)解決好了，信訪量自然就下去了。比如，茶庵村、宋樓村、唐棚村、八里王社區(qū)等，近些年都幾乎無人上訪。

五是村民代表參政議事的能力和積極性不斷增強。“四議兩公開”工作法在賦予村民代表最終決定權(quán)的同時，也賦予了他們更大的責(zé)任，既讓他們更加積極地參與到與自己切身利益相關(guān)的村級事務(wù)，又倒逼著他們不斷提高自身素質(zhì)，正確行使權(quán)力。在鄧州市，村民代表一般都能較好地聯(lián)系農(nóng)戶，既及時收集意見向村委會反饋，又保證“四議兩公開”工作法通過的事項在聯(lián)系戶中順利落實。許多村民代表經(jīng)常到村級活動場所看報紙、雜志、學(xué)習(xí)遠(yuǎn)程教育；有的積極報名參加基層黨校的教育培訓(xùn)；有的自發(fā)訂閱報刊、上互聯(lián)網(wǎng)、用微信或?qū)W習(xí)強國平臺等，自覺學(xué)習(xí)黨和國家政策、法律法規(guī)、科學(xué)技術(shù)，以提高自身參政議事的水平。

六是基層群眾的民主意識得到強化。隨著社會物質(zhì)文化水平的提高，人們的民主意識不斷增強，個人的利益訴求和主張應(yīng)該得到滿足?！八淖h兩公開”可以說是群眾民主意識提高的加速器。基層群眾在黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下參與“四議兩公開”，他們的法治思維、民主意識、責(zé)任意識、監(jiān)督意識、積極參與意識，都在無形中得到增強。學(xué)會了按規(guī)矩辦事、尊重不同意見、考慮他人感受、認(rèn)同集體決議等，能夠更客觀理性地理解權(quán)利與義務(wù)，參與協(xié)商決策的過程，使他們在生活實踐中更好地體會民主、和諧、自由、平等、公正、法治、誠信等社會主義核心價值。這些年，不顧他人訴求、只管自己過得美的“自私鬼”越來越少了；征地、拆遷中的“釘子戶”也不多見了。近年來運用“四議兩公開”，鄧州市用五萬畝地安置了南水北調(diào)中線工程丹江口庫區(qū)移民三萬余人，新移民與當(dāng)?shù)鼐用窈椭C共處；土地流轉(zhuǎn)過程中，群眾相互禮讓、沒有斤斤計較，實現(xiàn)了“四年任務(wù)兩年完成”；產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)征地中，群眾上訪狀況只是零星現(xiàn)象，很多社區(qū)實現(xiàn)了“零上訪”。

二、脫貧攻堅背景下“四議兩公開”的創(chuàng)新舉措

2013年11月，習(xí)近平總書記提出“精準(zhǔn)扶貧”理念。2015年11月，黨中央國務(wù)院在北京召開扶貧開發(fā)工作會議，提出“到2020年，實現(xiàn)農(nóng)村貧困人口脫貧、貧困縣全部摘帽、區(qū)域性整體貧困得到解決”的目標(biāo)，并指出：“要繼續(xù)落實好‘四議兩公開’、村務(wù)聯(lián)席會等制度，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的村民自治機制?！盵6]這標(biāo)志著中國吹響了脫貧攻堅戰(zhàn)的沖鋒號。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的規(guī)劃實施為“四議兩公開”應(yīng)用擴展創(chuàng)造了新的載體。2019年1月的《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》指出：村級重大事項決策實行“四議兩公開”[7]。2019年中央一號文件指出：“全面落實“四議兩公開”，健全村級重要事項、重大問題由村黨組織研究討論機制?！盵8]2019年9月，《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》出臺，“四議兩公開”再次被寫入黨內(nèi)法規(guī)。近年來，鄧州市將“四議兩公開”運用到脫貧攻堅工作中，并在實踐中進(jìn)行了創(chuàng)新發(fā)展，產(chǎn)生了新的運用模式，為決勝脫貧攻堅戰(zhàn)貢獻(xiàn)力量。

（一）探索“網(wǎng)格長參與動態(tài)調(diào)整議事制”，確保扶貧脫貧全程“精準(zhǔn)”

鄧州市在貧困戶動態(tài)調(diào)整中，堅持把“四議兩公開”工作方法貫穿確定扶貧對象和貧困戶退出的全過程。按照“四議兩公開”工作法的程序，第一步是黨支部提議，但是黨支部成員人數(shù)較少，在現(xiàn)實中往往無法顧及所有人的利益。在脫貧攻堅中，曾經(jīng)出現(xiàn)某戶需要新識別為貧困戶，但支部委員們掌握的情況有限，村黨支部并沒有進(jìn)行提議，從而導(dǎo)致貧困戶識別不精準(zhǔn)的情況。針對類似的問題，鄧州市小楊營鎮(zhèn)率先開始探索實施“網(wǎng)格長參與動態(tài)調(diào)整議事制”，來進(jìn)一步優(yōu)化“四議兩公開”的實施運用。

按照“網(wǎng)格長參與動態(tài)調(diào)整議事制”要求，在村里責(zé)任組和駐村干部全部入戶普查算賬后，要召開一次由脫貧攻堅責(zé)任組成員、駐村工作隊員和各網(wǎng)格長參加的議事會議。由入戶人員在會上通報每戶人家的情況，網(wǎng)格長們對入戶情況進(jìn)行再度核實，判斷是否有隱瞞收入或算賬不精準(zhǔn)的。同時，再對本網(wǎng)格內(nèi)未被入戶普查的進(jìn)行比對篩選。若發(fā)現(xiàn)，入戶人員所獲信息與實際情況不符的，或仍有遺漏的疑似貧困戶，啟用網(wǎng)格長“重議權(quán)”，提請議事會議進(jìn)行爭議表決。若表決認(rèn)定需要重新入戶識別的，由各網(wǎng)格長通知本網(wǎng)格擬新識別貧困戶遞交“貧困戶申請書”，貧困戶申請書交由村支部后，再根據(jù)“貧困戶申請書”，村支部召開提議會議，進(jìn)入“四議兩公開”的工作程序中。由此，通過“網(wǎng)格長參與動態(tài)調(diào)整議事制”來保障“四議兩公開”的有效實施。

今年以來，鄧州市通過“四議兩公開”工作法和運用“網(wǎng)格長參與動態(tài)調(diào)整議事制”新識別貧困戶247戶739人，擬脫貧退出4585戶12304人[9]。與此同時，“四議兩公開”工作法在扶貧產(chǎn)業(yè)開發(fā)、重大民生項目、“三權(quán)分置”改革、農(nóng)戶再就業(yè)、村定位規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等過程中讓群眾參與民主決策，成為當(dāng)家人。到2018年底，“四議兩公開”工作法運用助推鄧州市建成扶貧基地60余個、“巧媳婦”培訓(xùn)基地38個，扶貧車間40余個，吸納貧困勞動力就業(yè)超過11360余人次[9]，在近百個村實施光伏扶貧項目，保障了吃、穿、住、行、用等幫扶政策落實，貧困群眾的獲得感、幸福感、滿意度明顯增強。

（二）創(chuàng)新村民小組“一提二審三通過”程序，推進(jìn)扶貧民主決策“下沉”

“四議兩公開”工作法有一個重要的特征——程序性，即運用過程要按照既定的程序和步驟進(jìn)行。對于農(nóng)村重大事項，運用這種嚴(yán)格的程序可以保證決策的民主性和監(jiān)督的公開化。在脫貧攻堅實踐中，“四議兩公開”工作法越用越靈活，不僅僅針對重大事項，一些涉及集體利益的其他事項也可以加以運用。但是，如果每件事都運用“四議兩公開”，嚴(yán)格按既定程序的話，就會影響辦事效率，反而適得其反。在這種情況下，鄧州市在“四議兩公開”的運用實踐中，探索創(chuàng)新村民小組“一提二審三通過”程序?！耙惶帷?，就是理事組根據(jù)村民需求，負(fù)責(zé)本小組的重要事項的提議或?qū)嵤┓桨傅闹贫?。理事組是村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，由本村民小組內(nèi)部的村干部、小組干部、黨員以及德高望重的鄉(xiāng)賢等組成的村民自治組織?！岸彙?，就是村黨支部和村委會對理事組的提議或?qū)嵤┓桨傅暮戏ㄐ?、可行性等進(jìn)行審查把關(guān)?！叭ㄟ^”，就是由村民小組的戶代表或者全體群眾進(jìn)行表決通過。這種簡易程序，并不是用于整個村的重大事項，而是針對某一個村民小組內(nèi)部的重要事項。并且，工作的程序、方法需要有法律法規(guī)明確規(guī)定，或者經(jīng)上級黨組織和政府確定。如果是按傳統(tǒng)方式約定俗成的，經(jīng)村黨支部、村委會研究同意后，也可以采用簡易程序“一提二審三通過”。

2016年，鄧州市在鄭萬高鐵征地拆遷中綜合運用“四議兩公開”工作法和“一提二審三通過”程序，將239戶拆遷安置任務(wù)逐一細(xì)化分解到小楊營等三個沿線涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的13個村、35個村民小組，僅用3個月時間就基本完成了征地拆遷任務(wù)，為高鐵建設(shè)順利推進(jìn)掃清了障礙。南水北調(diào)移民村之一的平安社區(qū)，2009年由淅川縣香花鎮(zhèn)遷至小楊營鎮(zhèn)。憑借“四議兩公開”和“一提二審三通過”“網(wǎng)格化管理”，迅速消融了移民和原住民之間的隔閡，讓1500名“新鄧州人”很快適應(yīng)了新環(huán)境，種糧、打工、做生意，日子過得紅紅火火。

村民小組“一提二審三通過”程序是對“四議兩公開”工作法的繼承和創(chuàng)新，可以說是微縮版的“四議兩公開”。這個簡易程序不僅使決策程序得到簡化，提高了議事效率，降低了決策成本，更是把民主決策“下沉”到“最小治理組織”——村民小組，使村民自治煥發(fā)更多活力，受到了基層群眾的廣泛歡迎。

（三）實施“四化雙評”工作機制，強化基層治理助力脫貧攻堅

2016年，鄧州市在“四議兩公開”運用過程中，再次進(jìn)行實踐創(chuàng)新，提出“四化雙評”工作機制①“四化雙評”是指：“社會治理網(wǎng)格化、服務(wù)群眾信息化、為民服務(wù)全程化、服務(wù)效能公開化，基層黨組織評星晉級、黨員評星爭優(yōu)”。。這是在脫貧攻堅背景下，以提升基層黨組織組織力為重點，運用“互聯(lián)網(wǎng)+”思維，探索服務(wù)群眾，加強和創(chuàng)新基層社會治理的新模式。“四議兩公開”與“四化雙評”的創(chuàng)新結(jié)合，形成了“四議兩公開”工作法解決民主科學(xué)決策、“四化雙評”優(yōu)化管理服務(wù)的“黨建+民主科學(xué)決策+全方位治理”制度體系，有力增強了基層黨組織的政治領(lǐng)導(dǎo)功能，推進(jìn)了基層社會治理創(chuàng)新發(fā)展，為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)提供重要支撐。

1.精細(xì)基層網(wǎng)格，建立多元綜合治理體系。

鄧州市堅持源頭治理、標(biāo)本兼治，加強和創(chuàng)新社會網(wǎng)格化治理，健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)、社會協(xié)同、各級參與的綜合治理體系，著力實現(xiàn)社會治理與經(jīng)濟發(fā)展、民生改善的良性互動。一是黨建引領(lǐng)，夯實共建基礎(chǔ)。將全市村（居）劃分為6125個網(wǎng)格，分別建立黨小組、理事組，設(shè)立黨小組長、網(wǎng)絡(luò)長、理事組長，鼓勵黨小組長和網(wǎng)格長“一肩挑”，6125名網(wǎng)格長中黨員達(dá)85%以上。通過層層傳導(dǎo)壓實責(zé)任，形成了“市委—鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街、區(qū)）黨（工）委—村（社區(qū)）黨組織—網(wǎng)格黨小組”四級聯(lián)動黨建和社會治理工作責(zé)任制，切實將黨的全面領(lǐng)導(dǎo)在社會治理各領(lǐng)域全覆蓋。把黨建統(tǒng)領(lǐng)貫徹網(wǎng)格始終，推動社會治理由“圍繞型”向“融入型”轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)了組織建設(shè)在網(wǎng)格、問題解決在網(wǎng)格、群眾滿意在網(wǎng)格。二是協(xié)同治理，提升共治水平。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街、區(qū)）機關(guān)站所黨員干部每人分包1—2個網(wǎng)格，20個市直執(zhí)法服務(wù)單位黨員干部下沉網(wǎng)格，8900多名在職黨員“進(jìn)社區(qū)、入網(wǎng)格，亮身份、做表率”，每個網(wǎng)格參與服務(wù)和管理人員達(dá)30多人。將權(quán)力下放，工作重心下移，黨員干部以責(zé)任制的形式“承包”網(wǎng)格，圍繞民生服務(wù)、綜合治理等事項，開展走訪巡查，發(fā)現(xiàn)問題能解決的立即解決，不能解決的第一時間通過手機網(wǎng)格化管理APP上傳，將問題逐級化解、逐一落實，以此消除社會治理的“盲區(qū)”和“真空”。三是智能管理，強化共享效果。建立“四化雙評”大數(shù)據(jù)服務(wù)平臺，全面采集6125個網(wǎng)格信息，第一時間發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，打破了信息的相互孤立，實現(xiàn)了信息的共享共用?！八幕p評”服務(wù)平臺對數(shù)據(jù)進(jìn)行收集和分析研判，提高各級黨組織準(zhǔn)確掌握群眾需求的能力，較好地解決了貧困戶精準(zhǔn)識別和精準(zhǔn)幫扶、舊城（棚戶）區(qū)拆遷、務(wù)工人員子女入學(xué)難等問題，群眾共享治理成果，增強了幸福感滿意度。

2.開展“雙評”活動，發(fā)揮基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用。

堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，做到“黨的一切工作到支部”，完善激勵和競爭機制，著力發(fā)揮“雙評”指揮棒作用，強力激發(fā)黨員干部干事創(chuàng)業(yè)。一是強化結(jié)果運用，解決“弱化”問題。按照相關(guān)程序，每季度一評、年底總評，黨組織、黨員均劃分為五個星級爭創(chuàng)，并把評星定級與評先評優(yōu)、申報發(fā)展項目、村干部績效補貼等掛鉤，三星級以上黨組織每年申請相應(yīng)的項目獎勵，給予村（社區(qū)）干部績效獎勵。通過“雙評”，星級“能上能下”成為黨支部和黨員管理的常態(tài)，激發(fā)了黨員為民服務(wù)的激情和熱情，增強了黨支部的凝聚力戰(zhàn)斗力創(chuàng)造力。二是強化工作導(dǎo)向，解決“虛化”問題。把“雙評”和“精準(zhǔn)扶貧”結(jié)合起來，將“三會一課”落實、“兩學(xué)一做”和“不忘初心、牢記使命”主題教育活動、“四化”成效落實、黨員干部服務(wù)群眾等作為評定的主要內(nèi)容貫穿始終，引導(dǎo)激發(fā)黨支部抓黨建促扶貧，推動基層黨建“實”起來。三是強化管理指導(dǎo)，解決“邊緣化”問題。在“雙評”中為無職黨員設(shè)崗定責(zé)，引導(dǎo)其認(rèn)領(lǐng)志愿服務(wù)崗位，亮身份、亮承諾、作示范，開展聯(lián)系群眾及民情家訪、政策宣講等活動，增強了無職黨員的儀式感身份感存在感。對獲評五星級的農(nóng)民黨員，一次性發(fā)放獎金1000元，并享受體檢、市內(nèi)游、送話費、免醫(yī)療合作等福利待遇，以組織關(guān)懷激活“紅色基因”。通過“雙評”，使廣大黨員時刻感受到組織的關(guān)心與溫暖，將黨的建設(shè)從“邊緣化”拉回“核心位置”、“主導(dǎo)地位”。

3.運用互聯(lián)網(wǎng)+，探索服務(wù)群眾與干部監(jiān)督新機制。

堅持以“四化雙評”深化“放管服”改革，提升“一網(wǎng)、一門、一次”辦妥“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”水平，推進(jìn)公權(quán)力公開透明運行，推動全面從嚴(yán)治黨向基層延伸。一是服務(wù)群眾信息化，“一網(wǎng)”辦妥鏟除權(quán)力尋租空間?！八幕p評”大數(shù)據(jù)平臺依托光纖網(wǎng)絡(luò)，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街、區(qū)）為民服務(wù)中心、村（社區(qū)）服務(wù)站、市直審批服務(wù)部門聯(lián)接，與省電子政務(wù)外網(wǎng)平臺對接，構(gòu)建了市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街、區(qū)）、村（社區(qū)）三級縱向互聯(lián)、多部門橫向互動的智能信息化網(wǎng)絡(luò)平臺，844個審批服務(wù)事項網(wǎng)上申報受理，實行了權(quán)力運行后臺化管理，變“現(xiàn)場辦”為“網(wǎng)上辦”，用“無情”的電腦管住了“有情”的人腦，鏟除了權(quán)力尋租、基層“微腐敗”滋生的土壤。城區(qū)中小學(xué)報名工作，依托“四化雙評”平臺，實現(xiàn)入學(xué)報名全部線上“就近跑一次”，也杜絕了線下辦理的關(guān)系戶、人情債，從客觀上減輕了教育工作者的“人情負(fù)擔(dān)”。二是為民服務(wù)全程化，“一門”辦妥激活村級活動陣地。完善村（社區(qū)）為民服務(wù)中心功能，落實村（社區(qū)）干部服務(wù)承諾、責(zé)任追究、值班包組等制度，引導(dǎo)和激勵村（社區(qū)）黨員干部為群眾提供更多更好的服務(wù)。群眾若有辦理事項只需到所在村（社區(qū)）服務(wù)站提出申請，工作人員將材料錄入系統(tǒng)，平臺根據(jù)辦理事項將任務(wù)轉(zhuǎn)移到對應(yīng)的部門，由他們進(jìn)行審核審批、協(xié)同辦理。這樣，群眾辦事省時省力又省心，真正實現(xiàn)了“信息多跑路、群眾少跑腿”。“網(wǎng)上辦事”一定程度上“把縣級權(quán)力賦予村級”，群眾不出村就能申報各種事項，村級活動場所真正成為為民服務(wù)的主陣地，一改往日村部“辛辛苦苦建起來，冷冷清清放在那”的尷尬局面。三是服務(wù)效能公開化，“一次”辦妥倒逼干部轉(zhuǎn)變作風(fēng)。對納入平臺事項進(jìn)一步減次數(shù)、減材料、減環(huán)節(jié)、減時間，優(yōu)化辦事流程，讓群眾用最短時間辦成事。事項每個辦理環(huán)節(jié)平臺自動向辦事群眾發(fā)送短信提醒、及時反饋告知辦理進(jìn)度。紀(jì)檢監(jiān)察部門入駐平臺，通過視頻系統(tǒng)對各單位工作情況全程監(jiān)督，真正管住權(quán)力任性，督促黨員干部改進(jìn)作風(fēng)，對違規(guī)操作情況，嚴(yán)肅追責(zé)問責(zé)。絕大部分事項都實現(xiàn)了“最多跑一次”，在解決服務(wù)群眾“最后一公里”的同時，也構(gòu)建了風(fēng)清氣正的政治生態(tài)。

三、“四議兩公開”創(chuàng)新實踐的經(jīng)驗與啟示

（一）堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)和群眾自治相統(tǒng)一

1.以基層黨建為引領(lǐng)，將黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于脫貧攻堅全過程。

黨的十九大把“堅持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)”作為新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義基本方略的第一條，并將其寫入黨章，這是近代以來中國實踐斗爭中獲取的最寶貴的歷史經(jīng)驗，是邏輯與歷史的統(tǒng)一，理論與實踐的統(tǒng)一。脫貧攻堅工作要強化基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，將黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于脫貧攻堅全過程。在“四議兩公開”的運用中，黨組織既是發(fā)起者，又是全程的領(lǐng)導(dǎo)者，黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于工作法——四個會議、兩道公開的全部過程。每個環(huán)節(jié)如果出現(xiàn)問題，黨組織和黨員干部都可以進(jìn)行監(jiān)督。同時，群眾也會對黨員干部進(jìn)行監(jiān)督，防止基層“微腐敗”的發(fā)生。

2.以人民為中心，保障基層群眾最基本的自治權(quán)利和政治需要。

關(guān)于人的發(fā)展，馬克思主義形成了人的自由全面發(fā)展理論，這是馬克思主義思想的出發(fā)點和歸宿。中國共產(chǎn)黨在一經(jīng)成立就立志要把苦難深重的中國人民從水深火熱的壓迫之中解救出來。毛澤東在革命時期就注意到，解決中國問題，最主要就是解決好農(nóng)民的生存和發(fā)展問題。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記提出以人民為中心的發(fā)展思想，是對人的自由全面發(fā)展理論的繼承和創(chuàng)新，是新時代踐行群眾路線的重要舉措。扶貧工作，扶的就是人，離開了“人”這個核心，其他一些都是空談。在脫貧攻堅過程中，首先要解決最貧困群眾的需求問題，解決“兩不愁三保障”就是針對突出問題的應(yīng)對之策。運用“四議兩公開”解決“人”的最關(guān)切的現(xiàn)實問題，通過對貧困群眾關(guān)切的現(xiàn)實問題，進(jìn)行協(xié)商、決策、實施，滿足他們的基本政治權(quán)利，讓群眾的事情群眾自己決策，群眾自己的決策群眾合力落實。

（二）堅持依法辦事與靈活創(chuàng)新相統(tǒng)一

1.嚴(yán)格依法依規(guī)辦事，保障民主決策的公平公正公開。

重視并運用法治思維和法治方式，已經(jīng)成為現(xiàn)代社會的共識。習(xí)近平總書記多次強調(diào)重大改革要依法有據(jù)，改革積累的經(jīng)驗要上升為一般法律，并且向全國推廣?！八淖h兩公開”實際上就是黨的領(lǐng)導(dǎo)、依法治國、人民當(dāng)家作主三者有機統(tǒng)一在基層的運用和創(chuàng)新，在脫貧攻堅中，具體表現(xiàn)為黨組織引領(lǐng)、依程序辦事、群眾自我決策的有機統(tǒng)一。“四議兩公開”創(chuàng)立之初，就是一種法治思維的運用。因為，當(dāng)時的鄧州農(nóng)村，隨著人民民主與法治意識的提高，依靠村干部老式的“人情管理”方法已經(jīng)根本不起作用。運用一個嚴(yán)格的程序，大家有事大家商量、決策，誰也別有私心，公平公正，選出來的結(jié)果大家也能接受。在“四議兩公開”的發(fā)展運用中，這種依法按程序辦事的原則始終不變，按既定的規(guī)定和程序，經(jīng)過“四議”“兩公開”這六個步驟形成的決策和結(jié)果，既符合人民群眾的真實意愿，也體現(xiàn)了民主決策的公平公正公開。

2.在程序合法的基礎(chǔ)上創(chuàng)新運用方式，提高決策效率。

“四議兩公開”是一個嚴(yán)格程序、保障民主決策公平公正公開的好辦法。但是，要想保證民主必須在程序上嚴(yán)格要求，那么就會造成決策效率不高，對一些涉及部分群眾利益，但是又比較緊急的事情，如果嚴(yán)格按程序執(zhí)行，勢必會影響決策的時效性，需要靈活創(chuàng)新運用。鄧州市在運用“四議兩公開”的實踐中，在保證程序合法合規(guī)的基礎(chǔ)上，對工作法進(jìn)行創(chuàng)新改造。對涉及少數(shù)人的事件，運用簡化程序，“一提二審三通過”；對“四議兩公開”可能產(chǎn)生的遺漏問題，采用“網(wǎng)格長參與動態(tài)調(diào)整議事制”加以補充；為適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)的普及應(yīng)用，探索“四化雙評”工作機制。“四議兩公開”運用中的幾個具體形式，在實際的操作過程中都能發(fā)揮很大的作用，都是在程序合法基礎(chǔ)上的運用創(chuàng)新，又保持了靈活性，提高了辦事效率，是依法辦事與靈活創(chuàng)新有機統(tǒng)一的重要體現(xiàn)。

（三）堅持統(tǒng)籌兼顧與突出重點相統(tǒng)一

1.全面運用各個領(lǐng)域，尤其是矛盾突出的重點領(lǐng)域。

馬克思主義唯物辯證法認(rèn)為，世界是一個相互聯(lián)系的整體，時時有聯(lián)系，事事有聯(lián)系，處處有聯(lián)系?；鶎由鐣侨鐣目s影，脫貧攻堅不僅僅是經(jīng)濟領(lǐng)域的事情，而是一場全面而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明等方方面面，各部分工作錯綜復(fù)雜，相互聯(lián)系、相互影響、相互制約，任何一個部分都會對其他部分和整體產(chǎn)生影響。“四議兩公開”的運用，就是從脫貧攻堅的整體出發(fā)，將其運用到基層政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)文明等重大事項的決策中，統(tǒng)籌兼顧各項工作，并全方位推進(jìn)各部分工作的協(xié)同發(fā)展。同時，脫貧攻堅還具有特殊的復(fù)雜性。任何一項工作沒有做好，都可能成為影響社會穩(wěn)定的導(dǎo)火索，成為阻礙人民幸福生活的絆腳石。在脫貧攻堅之中，人民群眾通過“四議兩公開”首先解決的就是矛盾最突出的問題，這些問題涉及群眾切身利益，關(guān)系大多數(shù)人的生活，抓住了重點領(lǐng)域的突出問題，再去解決其他問題就會相對容易推進(jìn)一些。老百姓的突出問題得到了妥善解決，就會減少上訪，整體上就會和諧穩(wěn)定。

2.維護(hù)大多數(shù)人利益，保護(hù)少數(shù)人利益不受侵害。

在“四議兩公開”工作法的實踐中，“四議”的各步驟會議的通過比例由1/2擴大到2/3，鼓勵更多的群眾參與到協(xié)商決策中來，有利于實現(xiàn)村內(nèi)各個群體的利益訴求得到平衡。但是，基層群眾的整體素質(zhì)參差不齊，部分群眾狹隘自私的情況還實有存在。在現(xiàn)實中，有相當(dāng)一部分貧困戶是長期貧困，導(dǎo)致他們在村子里地位低下、人緣不好、沒有發(fā)言權(quán)。他們或許會因為各種原因根本就沒有機會參加村民大會來表達(dá)自己的需求，或許參加大會了其他村民也不會投票給他們。面對這樣的情況，就要發(fā)揮基層黨員干部的能動性，對群眾的各種權(quán)利進(jìn)行具體甄別和“排序”。要優(yōu)先保護(hù)群眾的生命權(quán)、健康權(quán)、安全權(quán)、財產(chǎn)權(quán)，如果侵犯了上述權(quán)利，即使是多數(shù)人的意愿，也要修改方案，對少數(shù)人的合法權(quán)益予以優(yōu)先保護(hù)[10](p20)。服從大多數(shù)人的意愿，并不意味著要損害少數(shù)人的利益。只有全體的合法利益得到了保證，大多數(shù)人的主張訴求才能實現(xiàn)價值。

（四）堅持頂層設(shè)計與基層探索相統(tǒng)一

1.樹立問題導(dǎo)向，積極探索解決群眾反映強烈問題的路徑。

馬克思在《資本論》中寫下經(jīng)典名言：“問題和解決問題的手段同時產(chǎn)生?！盵11](p106)習(xí)近平中國特色社會主義思想正是立足于回答現(xiàn)實問題，總結(jié)改革開放以來我國社會主義建設(shè)經(jīng)驗，規(guī)劃未來三十年中國實現(xiàn)現(xiàn)代化強國的宏偉藍(lán)圖的。堅持問題導(dǎo)向是馬克思主義基本方法之一，也是我們在實踐中得出的重要結(jié)論。習(xí)近平總書記指出：“改革是由問題倒逼而產(chǎn)生，又在不斷解決問題中而深化。”[12]正所謂“物質(zhì)力量只能用物質(zhì)力量來摧毀?！盵13](p11)發(fā)展歸根結(jié)底是一個發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的過程。脫貧攻堅、消除貧困是全面建成小康社會的基礎(chǔ)和前提，是當(dāng)前國家政治生活中最大的實際。為了實現(xiàn)這個目標(biāo)，就要通過著力解決阻礙老百姓過上美好生活的突出問題為導(dǎo)向，什么阻礙幸福生活就下決心解決什么問題，使人民群眾切實過上殷實富足的小康生活。早在改革開放之初，安徽鳳陽小崗村對家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制摸著石頭過河的實踐探索，既是現(xiàn)實問題所逼，也是基層試驗的生動實踐。鄧州市“四議兩公開”工作法的產(chǎn)生同樣也是現(xiàn)實逼出來的。本世紀(jì)初，隨著農(nóng)村稅費改革和農(nóng)村利益格局的深刻變化，農(nóng)村社會組織、基層黨組織、黨員干部、干群關(guān)系等暴露出一些列問題，導(dǎo)致老辦法不管用、新辦法不會用，基層人民群眾利益受損，權(quán)益得不到保障。正是為了破解這些跟老百姓息息相關(guān)的現(xiàn)實問題，鄧州市黨員干部與人民群眾在摸索試驗中一起總結(jié)出來“4+2”工作法。從“4+2”到“四議兩公開”，從誕生基層到各級推廣，再到全國總結(jié)經(jīng)驗形成頂層設(shè)計，十幾年來，該工作法始終都是以解決老百姓最迫切的現(xiàn)實問題為出發(fā)，探索大小各類問題的破解路徑，強化了基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，改變了基層作風(fēng)，改善了干群關(guān)系，增進(jìn)了人民福祉。事實證明，堅持問題導(dǎo)向，摸著石頭過河的試驗探索，不僅符合馬克思主義唯物辯證法，也適合中國國情，富有中國智慧，是推行改革的好方法。

2.強化頂層設(shè)計，將經(jīng)過試驗有效的好方法依法確立推廣。

辦法能不能用，管不管用，好不好用，不是總結(jié)出來就可以，關(guān)鍵要實踐。為了驗證“4+2”工作法，鄧州市先在七個鄉(xiāng)鎮(zhèn)試點，成功了才在全市推廣。經(jīng)過幾年試點成功，又在整個南陽市區(qū)推廣開來。隨后，工作法得到黨中央的重視，又在全省推廣。全省推廣取得經(jīng)驗后，正式確立為“四議兩公開”工作法，得到中央領(lǐng)導(dǎo)同志的批示，并在全國推廣實施?！八淖h兩公開”試驗探索五年，在全國推廣十年，并且還在不斷創(chuàng)新發(fā)展，證明這個方法是好的，能管用的。今天，隨著改革在各領(lǐng)域的全面深化，很多人不再是改革的旁觀者，而變成了改革的推動者，改革與每個人息息相關(guān)。人民群眾是改革的主體，人民群眾在各領(lǐng)域改革的創(chuàng)造性，使試驗探索這個方法有更廣闊的適用空間。試驗探索就是摸著石頭過河，就是探尋規(guī)律，從實踐中探索事物的內(nèi)在聯(lián)系。我國改革開放40多年了，實踐在不斷發(fā)展變化，各地情況差異較大，不斷涌現(xiàn)出新情況、新問題，要形成科學(xué)決策和判斷，就必須在基層采取先行先試，投石問路、大膽探索的方法，形成經(jīng)驗總結(jié)，再逐步推開。對于基層探索得出的好經(jīng)驗，中央要進(jìn)行依法確立推廣，達(dá)到頂層設(shè)計和摸著石頭過河的統(tǒng)一。中央一號文件，前后三次將“四議兩公開”工作法寫入，2019年“四議兩公開”先后兩次被寫入《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》和《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》。這些舉措正是從頂層設(shè)計上對“四議兩公開”好的經(jīng)驗做法的確認(rèn)和肯定。