PPP融資模式在高校基礎(chǔ)設(shè)施的應(yīng)用現(xiàn)狀分析

孫紅?趙麗平?郭松齡

摘 要：PPP模式即Public—Private—Partnership的字母縮寫，是指政府與私人組織之間，為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項目[1]。PPP代表一個完整的項目融資概念，適用于新建項目和對已有項目進(jìn)行債務(wù)重組所進(jìn)行的融資。在我國高等教育改革的過程中，隨著招生數(shù)量的增加，學(xué)校的辦學(xué)規(guī)模也在不斷擴(kuò)大，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金需求，往往超出大學(xué)自身的出資限度和地方財政投資能力。因此，有選擇地在一些辦學(xué)項目中引入PPP供給模式，可以減輕政府財政壓力，降低高校債務(wù)風(fēng)險。21世紀(jì)以來，PPP融資模式越來越備受關(guān)注，但現(xiàn)狀是目前高校基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目并不多，實施起來存在一些困難。

關(guān)鍵詞：PPP融資模式;高校基礎(chǔ)設(shè)施;現(xiàn)狀

1 國內(nèi)外研究現(xiàn)狀

1）國外現(xiàn)狀分析。PPP模式最初始于20世紀(jì)80年代的公共產(chǎn)品供給制度改革，它帶來了一場全球性的制度革命。在英國、法國、德國等發(fā)達(dá)國家，PPP模式被廣泛運用在交通、電信、能源等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，由公共供給轉(zhuǎn)為私營供給，由私人企業(yè)募集資金，進(jìn)行建設(shè)和運營，即國有企業(yè)民營化。國外的專家學(xué)者對于PPP項目的研究起步較早，而且對于PPP項目的研究多采用定量分析、案例比較分析等方法，著重關(guān)注于PPP模式的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)及使用價值方面。教育方面，PPP模式作為一項先進(jìn)的管理模式，已廣泛應(yīng)用于發(fā)達(dá)國家教育領(lǐng)域，例如英國財政部和國家審計辦公室各自的抽查結(jié)果表明，分別有80%和79%的教育類PPP項目在預(yù)算內(nèi)交付。

2）國內(nèi)現(xiàn)狀分析。國內(nèi)對PPP項目融資模式的研究主要集中在大型公共設(shè)施項目、資源開發(fā)項目和工業(yè)項目。高等院?；A(chǔ)建設(shè)的融資模式以BOT（Build—Operate—Transfer，即“建造一運營一轉(zhuǎn)讓”）模式為主，常用于學(xué)生公寓等后勤基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)[2]，例如：京華育緣天津大學(xué)國際會館項目、安建筑科技大學(xué)學(xué)生宿舍樓項目、四川師范大學(xué)東校區(qū)學(xué)生公寓、津師范大學(xué)新校區(qū)學(xué)生公寓項目、泉州師范學(xué)院改造舊校區(qū)學(xué)生宿舍BOT項目等。目前，PPP模式應(yīng)用于公辦學(xué)校建設(shè)方面的研究資料較少?；谔嵘叩冉逃l(fā)展水平和推進(jìn)國家創(chuàng)新治理體系的建設(shè)需求，PPP模式逐漸成為推動高等教育改革創(chuàng)新的手段之一。PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的運用日臻成熟，但在教育類尤其是高等教育范疇中的應(yīng)用仍處于初始階段。當(dāng)下，PPP模式除在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域適用外，也應(yīng)在公共服務(wù)需求上大力推廣。高等教育作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，該模式已在發(fā)達(dá)國家高校得到成功的應(yīng)用，但在我國該模式發(fā)展應(yīng)用狀況不夠。實踐證明，目前我國普通高校各方面的運行模式與社會需求不統(tǒng)一，從某種程度上分析，這是教育資源的浪費，是財政投入產(chǎn)生的社會效益在減弱，需從根本上對其投資結(jié)構(gòu)進(jìn)行改革。高校PPP模式的引入則是一個有效解決途徑，但我國目前對此的研究還不夠，實施起來也存在很多困難。

2 高校基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目的特點

高等教育的健康發(fā)展關(guān)系著我國未來所需的人才儲備，關(guān)系到整個國家和民族的文明素質(zhì)提升和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)。但是目前我國高校建設(shè)面臨基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金短缺等相關(guān)問題。隨著我國對PPP模式的推廣，將PPP模式引入高校進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)是符合高校實際需求的。而由于高等教育的特殊性，使高校基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目也具有一些特點。

1）高校基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目的實施機(jī)構(gòu)特殊性。在PPP模式的實踐過程中，人民政府通常代表廣大人民的利益發(fā)起PPP項目，但是具體推進(jìn)PPP項目的過程中，政府通常會授權(quán)給下級具體職能部門，由該部門進(jìn)行項目準(zhǔn)備、招投標(biāo)、行使權(quán)力、擔(dān)負(fù)責(zé)任等活動。例如哈爾濱采用PPP模式進(jìn)行地下綜合管廊建設(shè)，具體項目實施機(jī)構(gòu)設(shè)為市級城鄉(xiāng)建設(shè)委員會。在高?；A(chǔ)設(shè)施PPP項目中，通常具體的實施機(jī)構(gòu)是高校本身。不僅要編制PPP的實施方案，還要代表政府與社會資本或項目公司進(jìn)行談判，簽訂PPP項目合同等重要法律文書，參與到PPP項目的全過程。實施機(jī)構(gòu)的區(qū)別在于兩者的性質(zhì)不同。住建委員會或某市區(qū)辦公室屬于行政單位，能夠?qū)倚姓聞?wù)進(jìn)行組織、管理、監(jiān)督、指揮。高校屬于事業(yè)單位，是具有社會公益性質(zhì)的非盈利社會服務(wù)機(jī)構(gòu)，并沒有像行政單位一樣具法律賦予的管理組織國家行政事務(wù)權(quán)利。因此，在基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目中高校并不能像住建部一樣方便快速地通過制定政策規(guī)劃、協(xié)調(diào)相關(guān)部門等方式為項目公司提供優(yōu)惠條件。

2）高?；A(chǔ)設(shè)施PPP項目完工風(fēng)險較大。高?；A(chǔ)設(shè)施PPP項目不同于普通社會基礎(chǔ)設(shè)施，除了需要考慮地形地理位置、氣候等因素外，高校還有特殊的使用要求、寒暑假、規(guī)律的作息時間等特點。具體而言，從特殊的使用要求來說，高校基礎(chǔ)設(shè)施項目繁多，且有不同的技術(shù)要求和建筑標(biāo)準(zhǔn)。例如，高校很多學(xué)科都需要建設(shè)相應(yīng)的實驗室，不同實驗室之間存在很大差異性，有很多因素需要考慮在內(nèi)。

從高校寒暑假制度方面來說，大多數(shù)高校都希望建筑工期能在新學(xué)期開學(xué)前完工，因此可能會為項目公司帶來一定的完工壓力和風(fēng)險，可能會造成為追趕施工進(jìn)度而犧牲建筑質(zhì)量的風(fēng)險。而普通的社會基礎(chǔ)設(shè)施則可能沒有對完工日期的特別要求。從作息時間方面來說，如果高校是在正常工作運轉(zhuǎn)的校區(qū)中進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或更新完善，那么必須考慮到學(xué)校人流密集可能導(dǎo)致的施工安全的風(fēng)險，以及噪音和粉塵等因素對高校師生的學(xué)習(xí)生活造成不利影響的風(fēng)險。否則可能會導(dǎo)致校園不穩(wěn)定因素的產(chǎn)生。

3 當(dāng)前教育類型相應(yīng)的PPP操作模式及PPP模式在高校基礎(chǔ)設(shè)施的應(yīng)用歷程

1）目前教育類型相應(yīng)的PPP操作模式。義務(wù)教育是教育類PPP項目中份額最大的細(xì)分領(lǐng)域，占比達(dá)28.16%;這其中采用BOT（建設(shè)-經(jīng)營-移交）模式運作的占69.32%。教育類PPP項目的回報機(jī)制設(shè)計上，使用者付費的占33.98%，政府付費的達(dá)37.28%，另有28.74%為可行性缺口補(bǔ)助。PPP模式強(qiáng)調(diào)的是項目全生命周期管理，包括項目的設(shè)計、投資、融資、建設(shè)、運營、維護(hù)全過程，政府和社會資本合理分配風(fēng)險，充分發(fā)揮社會資本和政府各自的優(yōu)勢，政府和社會資本通過長期合同明確權(quán)利和義務(wù)，最終才能提高教育服務(wù)輸出質(zhì)量和效率。

從國外教育PPP的實踐來看，按照與基礎(chǔ)教育供給的非核心服務(wù)到核心服務(wù)的緊密程度和復(fù)雜程度，在PPP模式下，社會資本所能提供的服務(wù)可依次分為教育輔助性服務(wù)、設(shè)施設(shè)備供給、教育專業(yè)性服務(wù)、運營管理服務(wù)、物業(yè)管理服務(wù)等。上述幾類教育的非核心服務(wù)與核心服務(wù)并不是相互獨立的，在實際操作上，一個教育類PPP項目會涉及多種服務(wù)，各種服務(wù)之間是相輔相成的。國內(nèi)教育類PPP項目還是以輔助性服務(wù)、設(shè)施設(shè)備供給等硬件投入為主。

2）PPP模式在高校基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)用歷程。PPP模式是由上世紀(jì)90年代開始進(jìn)入我國。伴隨著PPP模式在我國發(fā)展的浪潮，其在高?；A(chǔ)設(shè)施中的應(yīng)用也經(jīng)歷了高潮期和低谷期[3]。

在PPP發(fā)展歷程中，1999年我國高等教育開始從精英教育向大眾教育轉(zhuǎn)變，大規(guī)模擴(kuò)招使高校集中進(jìn)入建設(shè)新校區(qū)階段，而此期間國家大力推行的后勤社會化改革鼓勵高校引入社會資本參與高校建設(shè)，許多學(xué)生宿舍、食堂乃至新校區(qū)等基礎(chǔ)設(shè)施交由社會資本建設(shè)，高校PPP項目進(jìn)入應(yīng)用高潮階段。但在合作后期，高校和社會資本在收費、學(xué)生管理、基礎(chǔ)設(shè)施維修維護(hù)責(zé)任等方面的爭端不斷發(fā)生，很多高校開始中斷與社會資本的合作，高校PPP項目進(jìn)入由高潮向低谷轉(zhuǎn)變的階段。2013年以來，隨著PPP模式在我國進(jìn)入新的高速發(fā)展時期，部分高校特別是剛開始新校區(qū)建設(shè)的高校開始嘗試采用PPP模式解決融資困難。

參考文獻(xiàn)

[1]陳雙，夏志堅.淺析PPP模式在中國的發(fā)展[J].經(jīng)濟(jì)論壇，2010，（8）：67-69.

[2]劉薇.PPP模式理論闡釋及其現(xiàn)實例證[J].改革，2015，（1）：78-89.

[3]余逢伯.新常態(tài)下PPP模式的機(jī)遇、挑戰(zhàn)與對策[J].金融論壇，2015，（1）：17-20.