我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中的公民參與機制研究

儲召云

[摘 要] 在我國，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理方面主要是政府主導、市場參與，公民參與非常少，這是導致農(nóng)村環(huán)境治理難以取得理想效果的癥結(jié)所在。然而，公民參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的相關(guān)法律制度不健全、公民參與意識淡薄、公民參與方式方法很難確定等種種因素嚴重阻礙著公民的參與，應從健全公民參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的法律法規(guī)、提高公民參與生態(tài)環(huán)境治理的主題意識和能力等方面來完善我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中的公民參與機制。

[關(guān)鍵詞] 公民參與;農(nóng)村生態(tài)環(huán)境;治理

[中圖分類號] X321;D922.68 [文獻標識碼] A [文章編號] 1674-7909（2020）03-17-3

隨著經(jīng)濟社會的高速發(fā)展，我國農(nóng)村的發(fā)展也取得了一定成效，但在發(fā)展過程中農(nóng)村生態(tài)環(huán)境遭到了巨大的破壞，空氣、水、土壤等各個方面都在遭受著不同程度的污染。為此，黨和國家對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題做出了一系列部署。2012年，黨的十八大做出“大力推進生態(tài)文明建設(shè)”的戰(zhàn)略決策，接著國家提出了美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，黨的十九大報告中又提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和生態(tài)文明建設(shè)。雖然黨和國家對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的治理問題比較重視且取得了一定的成效，但仍存在很多問題。這些問題無法通過政府或者市場得以解決，就需要引入一個新的治理主體進行解決，那就是公民，在農(nóng)村中也可以就認為是農(nóng)民。農(nóng)民是農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的直接受益者，也是直接的破壞者。因此，通過公民參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理可以提高治理成效，也可達到長久治理農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的效果。

1 公民參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的必要性

1.1 我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理存在弊端

當前，我國大多數(shù)農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境治理都采用“自上而下”的政府主導模式和政府管制形式。雖然政府可以利用其權(quán)力解決大部分問題，但是政府的一些管制手段在農(nóng)村地區(qū)無法正常發(fā)揮作用，有時候甚至會起到相反的作用，大大降低政府管理效率。此外，一些農(nóng)村地區(qū)引入了市場來共同治理生態(tài)環(huán)境，引入市場后雖然對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理有所裨益，但是隨之出現(xiàn)了很多問題，如農(nóng)民不配合、市場利益追求等。這時候就需要引入公民參與的手段，解決出現(xiàn)的種種問題。

1.2 公民生態(tài)意識和參與意識覺醒

隨著生活條件的改善以及知識面的拓展，公民逐漸意識到自身是生態(tài)環(huán)境污染和破壞的直接受害者，對環(huán)境問題有最大的發(fā)言權(quán)，可為環(huán)境問題提供最直觀的評價，應為農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的治理獻言獻策。盡管之前公民對于生態(tài)環(huán)境問題沒有給予高度重視，但當前這種局面正在悄悄發(fā)生轉(zhuǎn)變。尤其是在新媒體快速發(fā)展之后，公民從網(wǎng)絡中了解到很多關(guān)于生態(tài)環(huán)境破壞后的惡劣影響，因此想?yún)⑴c生態(tài)環(huán)境治理的愿望更加強烈。

2 公民參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理存在的問題

2.1 主要停留在“觀念性參與”

依據(jù)參與的層次，公眾參與可以劃分為觀念性參與、行為性參與和監(jiān)督性參與3個層次[1]。在農(nóng)村，受文化水平及經(jīng)濟發(fā)展水平等多方面因素的影響，農(nóng)民參與生態(tài)環(huán)境治理的意識較為淡薄，大多停留在“觀念性參與”階段，即能意識到這個問題比較嚴重，處理好了對自身是有益的，但是不想付出實際行動。

2.2 公民環(huán)保意識比較淡薄

隨著農(nóng)村的發(fā)展，污染現(xiàn)象隨處可見，如小河不再清澈、天空不再瓦藍、垃圾到處散布等，雖然農(nóng)民已經(jīng)意識到污染現(xiàn)象應得到治理，但是他們大多認為“這些應該是政府管理”“跟我們農(nóng)民沒有關(guān)系”。這就表明他們的環(huán)保意識比較淡薄，沒有主動承擔責任的意識。此外，農(nóng)民對生態(tài)環(huán)境保護問題缺乏認識，他們認為對于生態(tài)環(huán)境的保護就是保護水資源、清理垃圾，但是都是各人自掃門前雪。對于公共區(qū)域的環(huán)境保護問題，幾乎沒有人愿意主動承擔，普遍缺乏大局意識。

2.3 政府主導現(xiàn)象比較嚴重

在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護治理中，雖然現(xiàn)在部分地區(qū)逐漸引入了市場、公民等主體共同參與治理，但是總的來說，政府仍為治理主體。此外，長期以來農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境治理形成了自上而下的治理方式，造成公民參與局限性很大。政府主導意味著政府重視公民參與、支持公民參與，那么公民參與的效果就比較好，反之，公民參與效果則不佳[2]。而當前由于自身偏好及歷史形成的慣性思維，政府對于公民參與本來就持懷疑態(tài)度，更加喜歡的是自身直接解決或者引入市場解決。這樣一來，公民參與的主動性和積極性就會大打折扣，參與熱情也會逐漸消退。

3 公民參與農(nóng)村環(huán)境治理的制約因素

3.1 公民參與的法律制度不完善

雖然我國有比較完善的關(guān)于環(huán)境保護方面的法律，如《中華人民共和國環(huán)境保護法》《中華人民共和國大氣污染防治法》等，也出臺了一些有關(guān)公民參與生態(tài)文明建設(shè)的法規(guī)及制度。但很明顯，這些法律在目前的社會狀態(tài)下是完全不夠的，這就導致在引入公民參與環(huán)境治理的時候沒有很好的法律依據(jù)。另外，農(nóng)村的生態(tài)保護大多體現(xiàn)在《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》《中華人民共和國土地管理法》等法律中，“這些法律調(diào)整的主要對象是進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所必需的農(nóng)業(yè)自然資源，而不是農(nóng)民的生態(tài)權(quán)益，其立法一般是以對生態(tài)破壞、環(huán)境污染的行為進行經(jīng)濟懲罰或者征收稅收為手段，對于這些經(jīng)濟主體的外部不經(jīng)濟行為的內(nèi)部化，卻忽視對農(nóng)民保護環(huán)境行為的正面激勵”[3]。

3.2 公民參與意識淡薄

當前，大多數(shù)農(nóng)村中不僅農(nóng)民的生態(tài)環(huán)境治理意識比較淡漠，而且村干部對生態(tài)環(huán)境治理問題的重要性缺乏認識，這直接影響了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中農(nóng)民參與的積極性。一些村干部現(xiàn)在仍是盲目追求經(jīng)濟增長，對生態(tài)環(huán)境的破壞渾然不知，甚至默認農(nóng)民破壞生態(tài)環(huán)境以追求經(jīng)濟增長，這樣的做法和想法會導致農(nóng)村生態(tài)環(huán)境遭到越來越嚴重的破壞。農(nóng)民沒有認識到自己的主體性，他們沒有意識到自己既是生態(tài)環(huán)境治理的受益者，又是生態(tài)環(huán)境破壞后果的承擔者，嚴重影響農(nóng)民參與生態(tài)環(huán)境治理的積極性。很多農(nóng)民群眾都認為生態(tài)環(huán)境保護問題與自己無關(guān)，這些問題應由政府部門負責，自己沒有義務參與其中。而且很多農(nóng)民群眾看到他人通過破壞生態(tài)環(huán)境而獲得收益后，也會加入這個行列，導致生態(tài)環(huán)境受損更加嚴重。

3.3 公民參與機制不健全

公眾參與機制就是公眾在政治參與過程中形成的規(guī)律性模式，涉及參與主體、參與范圍、參與方式3個基本要素[4]。在實際的公民參與過程中，由于一些關(guān)于環(huán)境的政策技術(shù)性、專業(yè)性比較強，公民缺乏必要的知識，在參與過程中很難發(fā)揮實質(zhì)性作用，也打擊了公民參與的積極性。此外，雖然一些農(nóng)村會舉行一些聽證會、公示類活動等，但是這類活動往往流于表象，沒有太大的實際意義，阻礙了公民的決策發(fā)揮。政府部門在設(shè)計決策的過程中考慮不周全，導致參與主體不全面、參與范圍狹窄或過于廣泛，無法達到預期的效果。農(nóng)民參與形式大多比較單一，很難調(diào)動農(nóng)民群眾的積極性。

4 公民參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理機制的完善建議

4.1 健全相關(guān)制度，為公民參與治理打下基礎(chǔ)

制度如大廈的地基一樣，只有地基筑得足夠扎實，才能撐起宏偉的高樓。因此，只有建設(shè)好公民參與生態(tài)環(huán)境治理的制度，才能切實保障公民參與的合理性和合法性。

首先，健全公民參與的法律制度，為公民參與提供良好的法律保障。沒有良好的法律保障，公民參與的熱情和主動性就會大大降低，公民都愿意在一個法律健全的制度下進行公共決策、從事公共事務。這樣既能保證參與的有效性，又能提高參與的科學性。因此，我國應加強農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中的公民環(huán)境權(quán)，明確公民是環(huán)境保護的主體，利用法律的強制力、約束力促進農(nóng)民保護環(huán)境、愛惜環(huán)境、尊重環(huán)境，從而使農(nóng)民參與生態(tài)環(huán)境治理的主動性和積極性得到提高。

其次，健全公民的政策知情制度，為公民參與提供便利的信息渠道。對公民參與來說，首先就是了解政策，如果對政策的內(nèi)容和要求一無所知，也就談不上參與了。另外，有些政策失敗的原因在于“信息的不完全”，公民事先絲毫不了解所要進行的公共決策，那么到執(zhí)行公共政策的時候，自然會遇到一系列障礙。因此，在公民參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理時，應健全公民的政策知情制度，在相關(guān)的公共政策執(zhí)行之前進行廣泛的意見搜集，并公開整個政策的執(zhí)行過程，讓公民充分了解并自行確定是否參與政策的執(zhí)行。

最后，健全公民參與的程序制度，為公民參與建立一個有序的途徑。公民參與中存在很多阻礙，如社會經(jīng)濟發(fā)展水平、公民的受教育程度及政策的質(zhì)量要求等。公民參與決策的途徑很多，如聽證會、民意調(diào)查、公民咨詢會等，途徑不同程序不同，如果不加以規(guī)范，那么公民參與的過程將是無序的。因此，應健全公民參與的程序制度，將公民參與的程序進行規(guī)范化，以保證公民參與的過程是有序的、合理的[5]。

4.2 提升公民參與的主體條件，實現(xiàn)公民真正參與

在傳統(tǒng)的參與模式中，行政人員在政治、社會條件約束下建構(gòu)起來的制度中活動，他們控制著公民影響政策議題或政策過程的能力，真正參與和傳統(tǒng)參與之間存在著明顯的差異，真正參與將公民置于緊貼議題的位置，行政系統(tǒng)和過程則相對位于遠處。公民在真正參與中處于主體地位，但是現(xiàn)如今農(nóng)村中的公民參與主體還無法達到所要求的條件，因此，要想使農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中實現(xiàn)公民真正參與，就需要提升公民參與的主體條件。

首先，培育公民的生態(tài)環(huán)境治理意識和能力。習近平說過“金山銀山不如綠水青山”，如今公民的生態(tài)保護意識比較薄弱，我們需要通過媒體、互聯(lián)網(wǎng)等工具對農(nóng)民進行宣傳教育，使其認識到保護生態(tài)環(huán)境是迫在眉睫的問題，提高他們對生態(tài)環(huán)境保護的認同感。只有提高了他們的認同感，他們才能真正意識到生態(tài)環(huán)境保護問題是他們的使命，才能主動、積極地參與生態(tài)環(huán)境治理，才能使其在日常生活中自覺保護環(huán)境。另外，通過宣傳教育引導農(nóng)民在日常生活中清潔生產(chǎn)、文明生活。農(nóng)民在了解保護生態(tài)環(huán)境的重要性之后，應對其進行生活實踐的教育引導，如少使用化肥、農(nóng)藥等減少土壤污染，對垃圾分類處理等，目的是希望農(nóng)民能掌握一些基礎(chǔ)的處理環(huán)境問題的能力，為后續(xù)的環(huán)境治理工作打下堅實的基礎(chǔ)[6]。同時，鼓勵農(nóng)民在日常生活中積極創(chuàng)新，發(fā)明更多實用的保護環(huán)境的生活小竅門。

其次，完善公民參與機制，拓寬公民參與渠道和方式。完善的公民參與機制是公民參與的重要保障，公民的參與需求能通過合理的、有效的途徑和方式進行滿足，才能使公民參與的愿望更加強烈，也能逐漸實現(xiàn)美麗鄉(xiāng)村和鄉(xiāng)村振興的目標。因此，完善公民參與機制是一件很重要的事。常見的傳統(tǒng)參與方式有公共聽證會、公民會議、公民咨詢會、公民座談會和民意調(diào)查等，這些方式有一個共同點，那就是都需要公民與行政人員相接觸，如果我們能創(chuàng)新一些主動接近公民的參與方式，那么公民的參與度就會大大提高。我們可以借鑒國外的一些先進做法，如共同生產(chǎn)、行動中心等。此外，我們可以發(fā)揮村民理事會的重要作用。當前，公民參與的愿望越來越強烈，但是由于農(nóng)民數(shù)量多、文化水平有限等因素的影響，導致其無法直接參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理。因此，我們可以借助村民理事會，集中農(nóng)民的意見，成為村民代表參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理[7]。

參考文獻

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[2]中國環(huán)境文化促進會.中國公眾環(huán)保民生指數(shù)綠皮書（2007）[EB/OL].（2008-01-07）[2019-12-23].http：//www.tt65.net/hdzt/zggzhbzs/2007/201810/t20181022_665049.html.

[3]彭小霞.我國農(nóng)民參與農(nóng)村生態(tài)保護的法律困境與出路[J].生態(tài)經(jīng)濟，2015（11）：161-166.

[4]沈海軍.論農(nóng)村環(huán)境污染治理中的公民參與[J].理論導刊，2013（8）：76-79.

[5]朱俊瑞，趙宬斐.農(nóng)村多元主體生態(tài)治理研究[J].浙江學刊，2016（6）：109-114.

[6]沈海軍.論農(nóng)村環(huán)境污染治理中的公民參與[J].理論導刊，2013（8）：76-79.

[7]約翰·克萊頓·托馬斯.公共決策中的公民參與[M].北京：中國人民大學出版社，2010.